实施水利工程管理体制改革的探讨由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“水利工程管理体制改革”。
[摘要]针对水利工程管理体制改革中存在的主要问题,分析其产生的原因,提出转变观念和思维方式,处理好改革和发展的关系,确定水利工程管理单位性质以及建立新的运行机制等相关建议。
从观念、体制、机制、资产、定位等方面研究了今后工作的措施,为深化水利工程管理体制改革,实现水资源的可持续利用和水利工程管理单位走向良性循环做了有益的探索。
[关键词]水利工程管理 体制改革 水费管理水利工程管理体制改革中存在的问题
1.1 传统观念和管理方式的问题随着社会主义市场经济体制的建立,市场经济的合理配置资源、优胜劣汰、价值规律、市场竞争机制已经深入人心。但在水利系统中,特别是处于基层的水利工程管理单位(以下简称水管单位),却在很大程度上保留着原有的思维观念,习惯于商品生产和工程建设严重依赖上级的行政命令,沿用粗放的管理方式,工作效率、经济效益、职工收入以及水土资源的综合经济收益率较低,只注重社会效益的发挥而忽视了自身的经济效益。究其原因主要有:①国家水利产业政策滞后,没有在政策上及时调整相关政策规范,对水利工程管理如何进入市场研究不深、不透。②几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固。全社会无偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢。论文的标准格式③国家重视了农业产业的发展和稳定,在商品水的价格上严加限制,将农业产业的商品水支出中的很大一部分转嫁给水管单位。④将应由地方政府负担的防洪、排涝等公益性支出转嫁给水管单位。
以上各方面的原因,导致了水利系统职工思想观念陈旧,缺乏适应形势发展的新思想、新观念、新作风,缺乏发展水利工程新的管理模式。
1.2 管理体制的问题地方管理的水管单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门,业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域共同的上一级灌区管理部门。由于行政主体和业务主体的分离,形成了条块分割、政企不分、政事交叉、各自为政、职责不清的管理体制。这是水利工程管理体制改革的重点。
1.3 运行管理机制的问题由于水利工程运行管理机制中的问题涉及面广、内容多、情况复杂,因此,这是水利工程管理体制改革的难点。
1.3.1 水价的运行机制按照国务院《水利产业政策》的要求,各水管单位均按照政策规定并结合自身实际,实施了水价成本测算。实施6年来,绝大多数水管单位均不能按照测算审批的成本水价计收水费。虽然水管单位所供的水是商品,其中凝结着商品生产者巨大的劳动,但却不能从低廉的收费价格中获得合理的补偿,不能维持简单再生产的正常进行,必然导致水管单位职工的生活贫困和职工队伍的不稳定。水价的审批是由国家各级价格管理部门严格控制的,既不能按照商品的价值规律和供求关系定价,又不能得到政府的价格补贴,这实际是政府转嫁了水商品成本支出的负担。因此,目前全国水管单位的巨大亏损,主要是政策性亏损。
1.3.2 水费的计收机制征收主体的错位:由于水具有商品的属性,就不能回避市场经济规律和买卖双方直接见面的供需服务关系。近年来,一些地方出现了地方政府挤占、挪用、截留水费等违纪违规现象,导致一些水管单位欠收的水费高达几千万元的严重后果。计量标准的失衡:在计量收费的方式上,按20世纪80年代初定的灌溉面积折合为标准亩计收水费。随着农村产业结构调整、乡镇城市化的建设,使农田管理失衡,导致各类经济作物的用水量与原有核定的标准严重背离。所以,传统的水费计征方式已经不能适应形势发展的要求。
1.3.3 水利资产收益划分机制在水利工程的单项或单位工程资产中,同一类固定资产往往同时发挥出两种不同的功能效益,如水库工程中的大坝、溢洪道、放水设施、放空设施等项目,既为防洪发挥作用,又为蓄水、养殖、发电、旅游等发挥作用。因此,公益性资产和
经营性资产各自所发挥的效益就很难用准确的数据进行价值定量,区分其社会效益和自身经济效益。
1.3.4 水利工程的管理和养护机制我国的大中型水利工程或灌区大多数都是在20世纪50~70年代建成的,由于受当时技术、资金条件的限制,普遍存在设计要求低、建设标准低、施工质量不高、渠道防渗不配套等问题,加上水利工程老化失修、垮塌水毁严重、水的利用率低、水资源损失浪费严重,并且存在重大的水利工程安全隐患。
近年来,我国大江、大河的堤坝和各类水库的防洪抢险任务十分艰巨,水库垮坝、渠道垮塌等事故时有发生。这是由于水利工程管理和养护维修机制不顺造成的。
1.4 运行管理经费的问题水管单位在防洪、排涝管理和商品生产经营活动的过程中,必然要耗费大量的人力、物力、财力,而这些支出的补偿主要来自于水费收入。由于水商品的价格一直不到位,而国家对公益性支出不予补偿。
导致水管单位的运行管理经费十分短缺。论文的标准格式另外,目前水管单位机构臃肿、人员素质较低,无法实行水资源和人力资源的优化配置。
1.5 水管单位性质问题由于水管单位管理的内容比较复杂,因此,结合实际界定单位性质非常必要。光靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的,也是补偿不了的。全国水管单位1995年财会制度改革后每年出现的巨大亏损就是由于水管单位的性质错位和补偿缺位所造成的。实施水利工程体制改革的主要措施
2.1 转变观念和思维方式水利工程管理体制改革的首要前提是改革不适应市场经济形势发展的陈腐观念,将原有的计划经济、商品经济完全依赖行政命令的思维方式转变过来,按照社会主义市场经济规律、价值规律办事。特别是在水管单位内部的供水生产、水产养殖、水利发电、库区旅游、水土资源等生产经营实践中,严格按照商品生产和商品交换的要求,加强各环节的管理,强化成本核算,合理确定价格,严把产品质量关,不断提高产品质量,在重视自身经济效益的同时,不断提高职工的文化生活水平。树立长期发展的战略思想,制定切合实际的中长期发展规划,结合中央实施西部大开发形势,用国际经济一体化的发展思路统揽我们的工作,一切以经济建设为中心,一切以经济效益为出发点,合理配置和优化利用水土资源、人力资源,不断提高工作效率,才能摆脱水管单位举步维艰的困境。
2.2 处理好改革和发展的关系(1)稳定、改革和发展的关系。体制改革不是要全部废除原有的所有政策、制度、规范,而是要破旧立新,改革不适应生产力发展的生产关系,建立符合社会发展要求的新的生产关系,激发职工的生产积极性,提高工作效率,创造出更大的经济效益。改革不是目的而是手段,稳定、增效、发展才是我们改革的目的。因此,我们必须用“三个代表”的重要思想来指导改革的具体工作,以稳定、求实、创新、发展的态度来面对改革,在改革中求稳定,在稳定中求生存,在生存中求发展。
(2)行政管理和水管单位的关系。各级水行政主管部门和水管单位应按照各自的职能,划分灌区内的水政执法、渔政执法、水库防洪、灌区排涝、江河堤防和灌区管理工作的责、权、利。水行政主管单位只能依照法律、法规所赋予的权利依法行政,不能对水管单位内部的生产经营管得过多。而水管单位在水利工程管理中,在符合法律、法规的前提下,充分发挥自身的水土资源优势,面向市场,开展水商品生产、销售、管理和服务;加强对公益性资产的管理,确保水利工程设施的安全和完整;做好防洪、排涝、减灾、水土保持等工作,确保公益性国有资产的保值增值。真正做到政企分开,政事分开。形成相辅相成、相互支持、相得益彰的新型关系。
(3)社会效益和经济效益的关系。绝大多数的水利工程均具有公益性和经营性的综合性
功能,其综合效益必然具有公益性效益和经营性效益,在公益性效益中表现出巨大的社会效益,在经营性效益中表现出水管单位自身的经济效益。因此,处理好这个关系对社会、对水管单位都非常重要。界定清楚两者的资产量、价值量是这次体制改革的焦点。
从公平、合理、科学而言,准公益性水管单位在划分防洪、排涝、水土保持、生态环境等公益性资产和经营性资产时,可按水库库容量,或防洪、排涝、减灾、环境效益占灌区范围内平均年度GDP贡献率,或水管单位年度总支出中扣除经营收入弥补支出率等方法,客观、综合地确定公益性资产的物化劳动和活劳动量。同时结合水管单位现状、地理位置、经济环境、经济发展速度调整确定公益性耗费的补偿额度。
分别对每个水管单位进行划分和确定,明确各级财政部门应承担的补助份额。同时,重新核定水管单位的供水成本价格,对工业、城镇生活、农业灌溉、城市环境等不同用水类别确定不同的水价成本和价格。并对农业水价的成本价和当年执行的收费价格进行比较,按照实际供水量和收费总额核定差额,将这一部分不应由水管单位承担的差额,由受益的地方财政负担。但是,由于存在全国各地经济发展的不均衡性,国家应从全局出发,通过转移支付的手段,大体平衡各省、市、区的负担份额。
(4)水利基础设施建设与经营管理的关系。水利基础设施建设既是中央关注的重点,也是中央实施西部大开发的重点。因此,水管单位一定要抓住这一发展自己、壮大实力、提高社会地位的机遇,迎接挑战;在加强自身综合经营管理的同时,争取上级各部门在政策、项目、资金方面的支持。改革投资体制,将产权、经营权、管理权适度分离,以股份合作、租赁承包、出售拍卖、联营等多种形式放开搞活,加快基础设施的建设速度,为今后的综合经营工作奠定牢固的基础,借以增强自身的经济效益,从根本上实现水管单位财务状况的良性循环。
(5)内部和外部的关系。水管单位外部管理体制涉及中央、省、市、县各级政府和各级水行政主管部门、流域机构的责、权、利划分,这些关系通过本次改革必须理顺。而内部管理体制则主要涉及流域内部、灌区内部、水管单位内部的责、权、利划分,这些内部关系的理顺,必须在人事、财务、分配等方面狠下工夫。通过理顺内部和外部关系,做到上下左右关系协调、形成合力,不断增强水利工程抗御自然灾害的能力,充分发挥其社会效益和经济效益,实现体制改革的最终目的。
(6)精简机构和引进人才的关系。在水利工程管理体制改革的进程中,水管单位必须精简机构。
同时,水利事业的发展又急需引进和吸收专业技术和管理人才。因此,一方面要坚决压缩非生产人员编制,并配套相应的社会保障措施,使这批人员得到妥善安置。另一方面按照定编、定员、定责、定岗、定薪的要求,吸收文化水平高、具有专业知识的优秀人才到合适的岗位发挥他们的知识才干。处理好这一关系,将有利于水管单位轻装上阵,提高职工素质和劳动生产力,促进水利工程管理体制改革的进一步深化。
2.3 确定水管单位性质,建立符合实际的补偿机制确定水管单位的性质,必须按照政策,结合实际,做到准确定性。在公益型、经营型和准公益型3类不同性质界定清楚后,绝大多数水管单位均属于准公益型水管单位。由于准公益性水管单位既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、发电等经营性功能。因此,要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学划分,明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准,同时建立、健全水管单位的养老、失业、医疗保险和住房公积金等制度。
2.4 建立新的运行机制通过改革,建立起一整套适应市场和形势的运行机制。①在水价的形成机制上按照统一政策,重新核定工业、农业、居民生活、生态环境等分类成本水价,调整实际执行水价,对农业灌溉用水的水价实行“小步快跑”的办法,加快水价调整进程。使水价的形成机制、调价机制和管理机制科学化、制度化、规范化,充分反映价值规律和市场供求关系,适应新形势的发展要求。②在水费的征收管理机制上,按照“先服务、后收费”的政策,不再完全依靠地方政府,减少征管环节,明确征收主体;做到供需直接见面,实行合同制供水。同时,一定要因地制宜地建立乡镇或村社用水户协会或支渠管理委员会,由乡镇或灌区的水利管理站牵头,负责供水、管水、收费,解决供用水的纠纷,形成一条龙服务。③在农业用水机制上,水管单位一定要加快计量用水和节约用水的建设,在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水节制闸安装计量用水设施,改革长期以来实施的按亩收费方式,实行按方计量收费,用基本水量收基本水费、超额用水累进加价的办法,促进节约用水工作向纵深发展。同时由支渠管理委员会负责其一条支渠的输水、管水、灌溉和维修等工作,配合用水户协会做好水费的征收管理工作。④在维修养护机制上建立专业的水利工程养护维修队伍,实行企业化和市场化运作,专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修,将水利工程管理和养护维修分离,既可精简水管单位人员,节约维修养护经费,又可以提高维修质量,缩短工期,充分发挥工程的运行效益。
⑤在资产管理机制上,水行政主管部门和各级地方财政部门必须制定相关的管理规定,密切关注国有资产的保值增值,实施动态和静态的管理。水管单位有责任和义务管好、用好现有的水利资产,建立、健全严密的监督机制和运行管理机制,促进我国水利事业的健康、有序、持续地发展。
