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中国社会保障基金信息披露监管研究
【摘要】：政府对信息的垄断使得公共部门外部的公众难以获取及时、充分、准确的信息。信息的不对称使公众无法监督社保基金的有效运作，造成了社保基金的安全受到严重威胁，因此应该建立和完善中国社会保障基金信息披露监管制度，使政府公开社保基金管理、运营情况。政府行为的公开化、透明化，利于公众的监督，降低社保基金运营的风险。
【关键词】：社保基金；信息不对称；信息披露；
中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1002-6908(2008)0510170-02
社会保障基金（以下简称社保基金）是整个社会保障制度的物质基础，被称为人民的保命钱。但由于行政干预、营运主体的非专业性导致基金运营中的低效率和高风险，“养命钱”的安全受到严重威胁。有统计显示，在1986年至1997年间，中国有上百亿社会保障基金被违规动用，“十五”期间劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。据不完全统计，1998年以来，中国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收①。而2006年的上海社保大案更让人痛定思痛。为加强对社会保障基金的管理和监督，劳动保障部、财政部、审计署等部门依据国家的法律、法规制定了《社会保障基金财务制度》、《社会保障基金会计制度》、《社会保障基金行政监督办法》、《社会保障基金监督举报工作管理办法》、《社会保障审计暂行规定》、《社会保障稽核办法》等一系列规章和制度以及监督体系，但仍然存在着如此严重的社保基金挪用情况。
严格说，这不是因为没有监督管理的法规和制度，也不是因为法规和制度本身有多大的缺陷，而是政府拥有信息和处理信息的高超能力，使公众无法有效获得及时准确的信息，因此，应建立信息批露②监管制度。在中国，社保基金分两块，一块是“全国社会保障基金”，负责管理运营全国社会保障基金③；一块是地方政府管理的基层社保基金。文章所提出的建立社保基金信息披露监管制度，主要是针对地方政府在管理基层社保基金过程中，有义务主动地、及时地、准确地把社保基金营运状况方面的信息披露给公众，使公众了解信息，从而达到监督的目的。
一、从公平的角度分析社保基金信息披露的必要性
公平，在英文中用fairne或fairdealing，是法律所崇尚的价值之一。自商品经济出现伊始，经济领域的等价交换原则在法律思想领域即表现为公平。随着商业的发展，经济生活不断为公平理念注入新的内容并使之渗透于法律的各个领域，从形式上的公平走向实质的公平，从起点公平、机会均等走向结果的公平。经过几个世纪的充实，公平理念已经成为一个蕴含着广博内容的词语，不断得到发展和完善，发挥着巨大的作用，从而成为社会的一种基本价值观念和准则。
公平是公共管理的基本价值目标，然而在信息已成为一种最有价值的权利资源的今天，信息公平是实现有效公共管理的价值目标，构建社会主义和谐社会的重中之重。从根本意义上说，政府信息属于公共信息资源，除了涉及到国家安全、国家形象等“特殊信息”之外，其余都应向公众公开。从民主政治建设的角度说，政府信息披露是保障公民知情权的必须行为。公民的知情权能否得到保障，是信息公平的极其重要方面。换句话说，公民的知情权得不到保障的社会，是信息不公平的社会。
可以说，社会信息公平的主要责任在于政府，因为社会信息的80%由政府所有，如果政府信息不公开，必然造成政府与民众之间的严重的信息不对称状况。政府有获取信息的便利条件，而且还拥有处理信息的高超能力，政府在信息拥有方面处于优势地位。而公众在信息拥有和处理方面处于劣势。
基于以上分析，正是由于信息传递机制的缺陷，造成委托-代理关系中的信息不对称现象，从而导致政府偷懒，内部人控制，机会主义倾向等损害公众利益的行为。我国社保基金长期处于社保部门的封闭运作之中，对于基金的来源、运作、增值等状况，作为所有人的老百姓无从知晓。这是一个不合理的状态。基金所有人理应有权获悉自己财产营运的状态，管理者有义务向社会公众披露信息。
二、建立与完善中国社保基金信息披露监管制度
通过分析我国现行社保基金监管规章中有关信息披露的规定，不难发现，其存在着若干不足、缺陷和空白之处。笔者认为，在我国社保基金投资信息披露监管制度建设中应在以下若干方面进行丰富和完善：
（一）基金监管规章中必须明确信息披露内容的要求，这是信息披露监管的基础
首先，明确规定基金信息披露内容的范围。只要涉及到公众利益，与公众社保基金相关的信息都应该向公众主动公开，尤其涉及到利用社保基金进行投资时，更应该向公众公开基金受托人、投资管理人、托管人、账户管理人等，并要求他们出具相关财务报表和基金投资运营情况报告，通过会计报表中各项数据分析，将社保基金的运营结果，例如征缴率、欠费额、社保基金结余额、年基金收益率等主要指标，通过有关途径进行公开公示，以利于公众监督基金是否被暗箱操作，违规操作等。
其次，必须确保信息披露内容真实性、准确性和完整性。在社保基金的受托人、投资管理人、托管人、账户管理人等各方受信人的信息披露职责中，必须明确规定，各方受信人在信息披露内容上必须符合“真实性、准确性和完整性”的要求。
再次，明确规定受托人必须提供精算师的精算报告和意见。社保基金投资运行的受托人必须提供由精算师提供的精算报告和意见，以保证社保基金财务会计报告、基金管理报告中所反映信息的真实性、准确性和完整性。
（二）引入注册会计师和注册精算师制度，这是信息披露监管的重要保证
美国信息披露内容中一个重要的方面就是注册会计师和注册精算师所提供的财务审计报告和意见书，这些审计书和意见书决定了政府是否要把基金投资到哪一行业或公司，也决定了公众所获得的信息是否准确、可靠和完整。在中国，可聘请独立的注册会计师遵循公认的会计准则检查财务报表、公众社保帐薄和记录。
应明确规定，注册会计师负有出具基金财务报告的审计报告和意见书的责任。注册会计师在出具基金财务报告的审计报告和意见书前，必须对基金的财务报表、明细表、会计账簿和记录进行审查，审查这些信息文件是否遵循了公认的会计准则，并且对基金的会计账簿和记录进行必要的测试。
基金监管规章中必须明确规定，注册精算师负有出具精算报告和意见书的职责。注册精算师在准备精算报告时，必须充分使用其应有的知识、技能、经验和谨慎。在出具精算报告或意见书时，注册精算师可以依据任何合格公共会计师就有关会计资料的正确性所出具的意见，也应表明他所做报告和意见书的依据。
为保证投资管理报告所提供信息的真实性、准确性和完整性，基金监管规章中还应要求投资管理人提供由注册会计师出具的投资管理报告的审计意见和精算师出具的精算意见。其中，关于投资管理报告内容的规定可包括但不限于以下各项④：1.投资原则；2.投资策略；
3、.投资决策程序4.影响投资决策的因素；5.资产配置；6.股票投资；7.债券投资；8.流动资产持有情况；9.国际投资情况；10.投资分散化程度；11.投资所有权集中度；12.关联交易情况；13.投资风险准备金提取和使用情况；14.投资管理人的报酬情况；15.投资管理成本的支出情况；16.投资收益情况；17.投资业绩评估情况；18.投资风险控制情况；19.投资管理人的合规性情况；20.其他重要事项，等等。
(三）基金监管规章中必须明确规定参与人和受益人获取信息文件的内容、时间和地点
关于政府应向参与公众提供信息文件的范围、时间、地点，可作如下规定：1.政府必须把其最新的社保基金管理报告、财务会计报告、投资管理报告、委托管理合同和其他可以公开的社保基金投资管理和受益相关资料，放置于其主要办公地点或其他适合的地点，以使本基金的参与人或受益人能够方便和免费地查阅或获得相关信息。2.政府在参与人或受益人提出书面要求时，必须提供一份最新的社保基金管理报告、财务会计报告、投资管理报告、受益人权益报表、委托管理合同和其他可以公开的社保基金投资管理和受益相关资料。3.政府必须在本基金的会计年度结束后的180天以内，向各个参与人和受益人，提供这一财务年度的年度财务报表和明细表，并且提供有助于理解最新年报所必需的其他资料。4.政府必须在参与人参与社保计划之后的90天以内或在受益人接收到第一次受益之后的90天以内向参与人或受益人提供最新社保基金管理报告。5.当社保基金发生重大事件时，政府必须在知悉该重大事件发生时立即告知参与人或受益人。
(四）基金监管规章必须明确规定信息披露文件的格式
为保证信息披露内容的真实性、准确性和完整性，立法可对我国社保基金信息披露的文件格式作如下规定：1.应以标准格式提供的文件包括：各类财务报表(包括资产负债表、净资产表、财务报表附注等)；基金管理报告(社保基金管理报告、企业年金基金管理报告等)；投资管理报告(社保基金委托资产投资运作报告；企业年金基金投资管理报告、企业年金基金投资组合报告等)、托管报告(社保基金委托资产托管报告、企业年金基金托管报告)等。2.无需以表格提供的文件包括：注册会计师出具的审计报告，精算师出具的精算报告、律师出具的法律意见书、重大事项临时报告等。
此外，中国社保基金信息披露监管制度的完善，也需要总结实践中的有益探索。2007年1月20日，劳动保障部制定了社保基金要情报告制度⑤，要求要情报告应在发现要情5个工作日内将初步情况上报至省级社会保险基金监督机构；重大要情应在报省级社会保险基金监督机构的同时，报送劳动保障部基金监督司。社保基金要情报告制度一方面有益于上级行政主体监管基金的运行，另一方面它是中国在社保基金信息披露监管中的有效探索，切实保障上级行政主体对重大要情的知晓与监管。
注释
① 新华社4月24日电.② 信息披露较之信息公开，更具有强制性；披露主体更具主动性；披露内容更为专业化、详细化；披露客体更容易监督政府行为.③ 全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。其来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持划入资金；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产.④ 郑木清.《养老基金信息披露监管的国际经验与我国的政策》，发表在《人口与经济》, 2006, 1.⑤ 社会保险基金要情报告制度是指各级劳动保障行政部门对本行政区域内，通过社会保险基金行政监督、经办机构内部控制、审计等部门检查、媒体披露、受理举报核实、检察机关和法院立案审理等方式发现的各类社会保险基金挤占挪用、欺诈冒领等问题按要求上报的制度。引自http://news.sina.com.cn/c/2007-01-21/093711050812s.shtml
参考文献
[1] 郑木清.《养老基金信息披露监管的国际经验与我国的政策》，发表在《人口与经济》, 2006, 1.[2] 黄勤.《美国企业年金制度及其对我国的启示》，发表于《产业经济研究》, 2003, 3.[3] 张柯.《美国企业年金制度及其对我国的启示》，发表于《中国保险》, 2005, 10.[4] 胡凯, 田高良.《会计信息披露的产权结构研究》，发表于《当代经济科学》2004, 1.[5][美]皮帕?诺里斯, 著.莫非, 编译.《公民参与、信息贫困与互联网络》，发表于《马克思主义与现实》, 2001-6.作者介绍：郑晓燕，（1980-），女，华东师范大学政治学系2006级博士研究生。
