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我国福利彩票法制建设的思考
一、我国福利彩票的发行取得了巨大的社会效益 我国的福利彩票于1987年7月经国务院批准，由民政部门负责
唐政秋
发行，其宗旨是“扶老、助残、救孤、济困”。根据民政部的有关报告显示：福利彩票发行20多年来，除了福利彩票管理体制不断完善，销售网络逐步健全，发行品种不断丰富外，截至2008年10月，累计发行福利彩票3254亿元，共筹集福利彩票公益金1096亿元，其中2002－2007年间，共筹集福利彩票公益金738亿元；上述福利彩票公益金主要用于支持全国福利事业和公益事业的发展，包括残疾孤儿手术康复明天计划、“夕阳红图书室援建计划”、霞光计划、社区服务设施建设项目、蓝天计划和流浪未成年人救助保护体系建设规划等；福利彩票公益金资助总设施项目数已超过10万个，总体受益对象达到30万人，解决了我国社会福利事业的保障资金不足问题，为孤残儿童、残疾人、老年人提供了更多更好的社会保障，取得了巨大的社会效益。
近几年，随着我国福利彩票发行规模的不断扩大，社会各界对福利彩票也越来越关注。福利彩票在为社会公益事业筹集了大量资金的同时，也引起了诸如心理失衡、暴力、民事纠纷等问题，并且我国目前的彩票管理体制尚不够规范和完善，彩票的发行、销售、兑奖、监管等方面还不完善。国家如果不对彩票天生的伦理缺陷和实际危害进行正确的引导和法制化的规范管理，上述问题可能给社会造成严重的不良影响，严重损害彩票的健康发展。2004年的陕西宝马彩票案、2004年的“04009期福彩双色球涉嫌录象造假”事件和2007年的河北邯郸农行彩票案就是典型的例子。
二、我国福利彩票法制建设的现状
（一）我国福利彩票法制建设取得的主要成绩
我国福利彩票的法制建设经历了从无到有的过程。国务院、财政部、民政部先后发布了有关福利彩票的若干通知与规定，初步形成了以财政部、民政部的有关行政规章为主体的福利彩票法律法规体系。这些行政规章主要规定了我国福利彩票的管理体制、发行种类和运营规则，规定了福利彩票发行实行额度管理，规定了福利彩票发行资金的构成比例，规定了福利彩票的发行收入进行专户管理，规范了有奖募捐和摇奖设备的管理等，为我国福利彩票的健康、快速发展起到了重要作用。
（二）我国福利彩票立法的主要不足
与我国福利彩票发行取得的巨大的成绩相比，支撑其发展的是极不完善立法和规章制度，具体主要表现为：
1、缺乏一部综合的彩票法或者福利彩票法规，立法严重滞后
我国福利彩票起步较晚，发展较慢，面临制度空缺、立法严重滞后的境地。而福利彩票市场具有特殊性，涉及千千万万彩民的利益和社会稳定，必须规范运作，才能保证彩票业的良性发展。随着福利彩票市场的发展，对彩票业立法的要求也愈显突出。虽然国务院早就在起草《彩票管理条例》，可由于多种原因一直没有出台。由于缺乏一部综合的彩票法或者福利彩票法规，使得我国的福利彩票无法可依，就连发行福利彩票的中国福利彩票中心也遭人质疑，法律地位尴尬。
2、立法层级低，主要以行政规章和其他规范性文件为主 根据现行的彩票管理体制，财政部负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策，民政部根据国家有关法规、政策和制度，研究制定福利彩票的发行、销售和资金管理的具体办法并组织实施。从现实来看，除了国务院于2001年发布了《关于进一步规范彩票管理的通知》，现在我国福利彩票的主要依据绝大部分是财政部、民政部的“通知”或其他形式的红头文件。由于立法层级低，主要是部门规章，且红头文件居多，降低了福利彩票的合法性，增加了执法难度。
3、立法内容不全面，临时性规定多
现行的福利彩票法规大多是针对福利彩票发行过程中出现的问题进行的规定，具有临时性、内容单一的特点，缺乏普遍性、综合性，内容不全面，缺乏对彩票的发行、销售、兑奖、公益金的分配、监管等方面的统一规定，对一些新问题也没有涉及。例如，缺乏对某一特定时段的累计购买数额的规定，也没有防止变相洗钱的规定等。由于没有法律对彩票在发行、销售和兑奖等程序进行规范，一些地方出现了不少彩票纠纷。
4、监管不严，监督机制、程序不明确首先，从外部监管来说，我国的彩票业是多头管理，民政、体育部门分别负责组织福利、体育彩票发行与销售活动，财政部负责监管。财政部要发挥监管职能实际面临的是两个与自己相同性质的政府行政机关。在中国目前的行政管理体制和法制环境下,彩票的这种“行政部门监管行政部门”模式的作用效果非常有限。
其次，从福利彩票的内部监督来说，有的福利彩票销售机构片面追求销售业绩，监管部门防范意识淡漠。由于彩票销售额与彩票发行、销售机构的利益挂钩，遇到彩民进行巨额投注时，因利益驱动，销售机构不是劝彩民谨慎从事，量力而行，合理投注，规避风险，并积极向监管部门报告，而是期望甚至怂恿其进行巨额投注，以便可以实现其利益。在出现异常的彩票销售记录时，当地的彩票销售机构和监管部门不是思考其中是否可能出现问题，而是完全认定属于销售业绩优异，甚至希望“奇迹”能够重复实现。所以我们经常看到政府和一些民政部门加强福利彩票销售的文件，而很少看到他们发布的风险提示。另外，对于福利彩票的开奖的监督程序也缺乏明确法律规定。
5、救助规定缺乏
近年来，因为发行、购买彩票的纠纷越来越多，甚至出现暴力犯罪事件。而现行的福利彩票法规却鲜见法律责任、权利保护和救助方面的规定，同时规范彩票日常事务的都是部门规章及地方文件，立法的滞后，势必也导致解决实际问题的能力有限。如彩民之间关于奖金归属发生争执等问题，司法机构目前只能按一般民事纠纷处理，这样显然不利于保护彩民利益。例如2001年北京市高级人民法院“公民在认购彩票过程中，对彩票的发行机构、摇奖现场混乱、财务不公、摇奖程序和技术有误、开奖前未提前停售等一系列的行为提起的诉讼不属于民事和行政诉讼的调整范围，不予受理。”的批复，使得彩票纠纷不能处理。由此可见，福利彩票业要发展，福利彩票立法是当务之急。
另外，对福利彩票的犯罪行为我国刑法没有相应的罪名和量刑的规定，也不利于惩治彩票犯罪行为。
三、完善我国福利彩票立法的几点思考
1、尽快出台《彩票管理条例》
制定《彩票法》是世界彩票业发展的趋势。纵观世界彩票业，大都经历了一个由非法到合法、由龌龊到显赫的过程，而在这个过程中起到决定性、扭转性、开创性作用的即是《彩票法》的出台。我国的福利彩票发展迅速，仅靠政府红头文件己经不能适应发展需要。通过法律理顺管理体制，规范有关组织的权利义务，加强彩票发行过程的监督，这是彩票业走上稳定发展路的当务之急。因此,加快彩票立法,决非权宜之计,而是为了实维护广大彩民的正当权益，实现中国彩票业的持续发展。我国从2001年起，每年都有全国人大代表提出议案，要求尽快制定一部彩票法，但目前由全国人大制定一部《彩票法》并不现实。可喜的是，国务院法制办2008年3月已就《彩票管理条例（征求意见稿）》向全国公开征求意见，预计2009年《彩票管理条例》将正式公布实施。
2、完善福利彩票法规的相关内容，规范彩票的发行、销售、兑奖、资金分配等全过程，强化可操作性
福利彩票业的健康发展与健全的法律体制是分不开的，整个福利彩票行业要通过立法予以规范。一方面，国家彩票立法要从总体上考虑，要通过制定《彩票法》或《彩票管理条例》对彩票管理体制、彩票的发行与销售、开奖与兑奖、资金分配、信息披露与监管、相关法律责任等予以原则性规定，要协调好彩票法与其他法律制度的关系。另一方面，民政部门要通过制定行政规章等配套法规，对福利彩票发行的程序、发行方式、开奖方式、开奖程序、彩金计算方式、资金的分配及使用、彩票信息披露等进行详细规范，要研究福利彩票发行、购买、兑奖、公益金的分配等过程中出现的新问题并予以规范，避免头痛医头、脚痛医脚的现象。
3、建立风险防范机制，健全监管机构和监督机制
福利彩票是典型的公益彩票，随着福利彩票市场日趋成熟，销售规模不断扩大，福利彩票发行的形式和程序，不同阶段发行的规模和所形成的资源配置的合理性，更公平、更低成本的发彩规则及开奖程序等，都亟待立法加以确定，否则涉及金额巨大的公益彩票既存在着资金安全的潜在隐患，又可能因为发行、开奖、兑奖等过程不公开透明而失去彩民的信任。近几年出现多起福利彩票舞弊大案，都暴露出彩票监管、发行上存在诸多漏洞，法制上存在软肋。因此必须通过完善立法，明确监管部门及其职责，对福利彩票发行、销售、兑奖的全过程予以监控。
要建立彩民直接参与监督的制度； 要让新闻单位参与监督彩票发行与销售的全过程，通过对彩票的抽奖、对奖、摇奖等程序采用现场电视直播，增加彩票发行的透明度；福利彩票发行部门要强调行业自律，要按照《彩票管理条例》完善相应的的监管体制与发行销售管理办法。
为了防止借福利彩票洗钱，建议通过完善反洗钱的法律加强对福利彩票销售的监管，比如实行大额投注的实名制、完善交易记录保留制度、投注超过一定额度须提供相关的银行资料以及建立可疑交易举报等举措。
4、完善相关的救济措施
一是要建立防范和矫正病态赌徒的机制。根据国外的经验，彩民中病态彩民所占的比例约在1%至2%，整个博彩业的病态人群比例约在2%至3%。以我国现有福利彩民的总量按上述比例估算，病态彩民及近似病态彩民的数目值得引起关注。因此，我国的福利彩票法律制度应当致力于尽快形成“责任博彩”意识，政府、福利彩票发行机构均有责任教育和引导彩民形成良性的博彩心态，预防“病态彩民”的产生并建立相应的救助机制。
二是要建立和健全法律责任的规定，完善权利救济机制。福利彩票法律关系主体权利的救济离不开法律责任的实现，彩票法 7 律责任包括民事责任、行政责任以及刑事责任。对福利彩票发行机构及其工作人员、监督机构、公证机构、彩票发行中介机构及其工作人员、彩票奖品的供应商、彩票承销商等参与彩票活动的主体在彩票发行、销售等过程中的各种违法行为及相应的法律责任应明确作出规定。目前彩票纠纷的突出矛盾存在于彩票发行方和彩民之间，福利彩票立法应该详尽地规范发行者和购买者的权利义务关系、出现纠纷后寻求救助的途径，甚至细致到规定纠纷双方的举证责任等。
在刑事责任方面，可以对现行《刑法》予以修改和补充，可增设与彩票的发行、销售相关的罪名，如“非法发行彩票罪”、“非法销售彩票罪”、“违法伪造变造彩票罪”等新罪名。
