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突发事件应对法培训教案
公元2 008年5月1 2日，一场突如其来的8．0级汶川大地震，令世界瞩目，中国震惊，万众牵心。空前的灾难夺走了69197条鲜活的生命，让4737名人员永远离开了他们的老师、同学和校园，18341人没了踪影，造成直接经济损失845l亿元。这次灾害的发生，虽然是不以人的意志为转移，但一些伤亡损失却与个人应对灾难时的不当表现和必要的自救常识有很大的关系，在人类发展的历程中，虽然不可避免地出现一些人类难以抗拒的自然灾害，但我们可以采取有效的防范、自救、避险来减少损失。可我们的国人们就缺少防范、避险、自救互救的基本常识，我们的日常生活中缺乏生存教育，不少单位也未向人员系统传授预防灾害的知识。反观同为亚洲国家的日本，是一个地震多发的国家，日本人从小就接受各种防震和其他安全教育，单位也经常组织一些关于自救的演习，让国民从小就有应对灾难的心理准备和必要的自救常识，(案例：日本人怎样教孩子自救：据慧聪网2 006年报道，日本是世界上多地震多火灾的国家之一，孩子们从小就要接受防灾知识的教育，而且这种防灾教育是以培养孩子富有开拓精神和能够具有自救能力为目的。日本孩子从上小学开始就有消防课程，这种课程中心内容是教育孩子在遇到火灾时如何逃生自救，而这种知识教育是用生动、活泼的方式进行的。呼救比赛：在室内里，摆放一个测噪声的分贝仪，让孩子们逐个在测定噪声的仪器之前高喊：“着火啦!救命啦!”看谁的喊声洪亮，以分贝值最高 1 者为优胜。消防写生：日本的消防队一般都是开放型的，规定有接待日，单位定期组织人员到消防队参观写生，消防队员们表演救火及其自救业务，给孩子们讲授防灾常识，有的消防队还组织孩子们的写生作品展览，把孩子们的写生书画张贴在消防队的客厅里，请画家评比，对优胜者发奖，并请家长前来参观画展。防烟体验：在日本的各大城市中，一般都有防烟体验车，车上可模拟火场，组织孩子登车体验火场逃生自救的情形。一些无防灾体验车的城市，便搭建一个房间，在室内施放少量烟雾，组织孩子用湿毛巾掩住口鼻，进入浓烟密布的房间，采取低位姿势，匍匐前进逃生。使其体验火场自救逃生的场景。樊绳跨越：用一根结实的绳索，水平地拴在两幢建筑之间，同地面保持一定的距离，组织孩子攀绳跨越。靠自己的双手和双腿的移动，由此及彼。使其体验用一根绳索逃生自救的情形。日本人防灾教育从娃娃做起。这样做，不仅是为培养孩子的逃生自救能力，也利于培养孩子的防火意识和社会义务感。日本人对孩子进行防灾教育，并不主张孩子参加救火活动，不鼓励孩子充当救火小英雄，而只是教育他们在遇到火灾时呼减报警，在自己逃生时也呼唤起别人逃生，教他们若干自救手段，借以减少火灾伤亡)事实证明，通过这些培训，使得孩子们知道了什么该做、该怎么做，遇到突发事件也就心里有了底，这样，当灾难来临的时候，他们就有足够的思想准备，能在一定程度上减少不必要的伤亡和损失。再看同样处在这次地震灾区，紧邻重灾区北川的桑枣中学，在地震发生后，全校2 2 0 0多名人员和上百名老师，仅用1分3 6秒，就全部冲到了操场上，2 无一例伤亡。原因也在于坚持数年的安全教育和经常性的紧急疏散演练。灾难降临是不幸的，可我们面对灾难束手无策是更大的不幸。5．1 2地震用大量宝贵的生命和鲜血换来的教训警示我们：必须普及事故灾害的防范知识，强化防范、避险、自救互救的意识，提高自我防范避险能力。(案例：呼吁开设防灾自救课程，提高全民族的危机防范意识和应变能力，据新浪网2008年报道，中国民众当前普遍缺乏危机意识，尤为缺乏灾难危机防范意识。我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。据统计，一般年份全国受灾害影响的人口2亿人，直接经济损失超过1000亿元。由于危机防范意识缺乏，使得本可以避免的损失接连发生。足观发达国家，美国的各类影视文学作品大量地充满危机意识，使用包括警觉、呼吁、告诫、预言等等方法，无所不用其极。据说每当日本游客来到某一个地方的酒店，放下行李之后的第一件事情就是去察看消防通道。美国人、日本人的强烈忧患意识值得我们学习。近日，中国青年报社调中心与腾讯网教育频道联合进行的一项在线调查(12 32人参加)结果显示，表示平时就会“留心寻找并确定逃生应急设备(如安全通道、灭火器等)”的人只占43.2％。42.7％的人认为自己对灾难的应对及求生知识掌握得“不好”，45.2％的人认为自己“需要掌握更多”，这两部分人共占87.9％；认为自己掌握得“较好、较全面”的只6％。72.5％的人是通过网络来了解求生知识，65％的人从电视、广播等媒体了解，只有24％的人是通过单位课堂。高达94.1％的人表示希望参加灾难应对及求生技巧类演习，但853％的人从未参加过。未雨绸缪的危机意识 3 和国民丰富的应急知识是非常重要的。这次汶川大地震有则报道：在成都，当余震再次来临时，有记者问从地震中逃过一劫的一个人员是否知道如何躲避地震的基本知识，小女孩对答如流。但是，当问到地震前是否知道时，小女孩说：“不知道，没有人告诉我。地震后老师才教了我们如何躲避地震”)这次由县人事局组织的应对突发事件的培训，目的就在于提高我们应对突发事件能力。下面，我从三个部分与各位共同探讨应急管理：
第一部分 《突发事件应对法》
《突发事件应对法》于2007年8月30日由全国人大第二十九次会议通过，2007年8月30日中华人民共和国国家主席令第69号公布，自2007年11月1日起施行。
一、《突发事件应对法》的主要内容： 《突发事件应对法》总共分七章。
第一章是总则(1条一1 6条共1 6条)，主要是明确规定突发事件应对法的立法宗旨、调整范围、公共突发事件内涵与分类分级、管理体制、工作原则以及社会动员机制建立、各级政府及其部门的职责划分、公民和法人参与突发事件应对工作义务等内容。它明确规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，其中前三类分为特别重 4 大、重大、较大和一般四级；我国建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制；突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。
第二章是预防与应急准备(第1 7条一36条共2 0条)，主要从四个方面作了明确规定：一是各级政府及有关部门应当制定、适时修订应急预案，并严格予以执行；二是县级以上人民政府整合应急资识，建立健全应急救援队伍体系并加强培训和专门训练；三是县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处和基层群众自治组织、有关单位应当建立健全突发事件应急管理培训制度，组织开展应急知识的宣传普及和必要的应急演练，新闻媒体应当无偿开展应急知识的公益宣传(“突发事件应对法》对单位和教育主管部门普及应急知识也明确规定：各级各类单位应当把应急知识教育纳入教学内容，对人员进行应急知识教育，培养学止的安全意识和自救与互救能力，教育主管部门应当对单位开展应急知识教育进行指导和督导，四是县级以上人民政府应当保障突发事件应对工作所需经费和应急物资。
第三章是监测与预警(第37条一48条共11条)，主要规定了三个方面的内容：一是规定国务院建立全国统一的突发事件信息系统，并要求县级以上人民政府建立或确定本地区统一的突发事件信息系统，通过多种途径收集突发事件信息，明确地方各级人民政府应当按照国家有关规定及时、客观、真实地向上级人民政府报送突发事件信息，不得迟报、谎报、瞒报、漏报；二是规定国家建立健全突发事件监测制度。并要求县级以上人民政府及其 5 有关部门应当建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施，配备专职或者兼职人员。三是规定突发事件预警制度及其各级预警情况下政府应当采取的相关应对措施。(具体规定是：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话【案例：唐山大地震中的青龙县1 976年7月28日，中国唐山发生了里氏7．8级强烈地震，几十万人遇难。然而，距震中唐山仅1 00公里之遥、同样受到毁灭性地震袭击的青龙县，竞神话般地无一人伤亡。青龙县王春清的一份震前会议记录挽救了成千上万青龙父老乡亲的生命，1976年7月13日，初到县科委地震办公室工作的王春清赶到唐山参加了国家地震局召开的京津唐渤张地区地震工作经验交流会。当时对京津唐地区的地震分析，国家地震局有两种观点，一是认为辽宁海城地震之后，周围几百公里范围内不会有7级以上地震。而汪成民等少数专家则认为，近期唐山、滦县一带地上、地下情况异常，应给予关注。7月1 6日，汪成民利用会议休息时间召集了一个自由座谈会。当时参加会议的有唐山区县和华北地区的代表五六十人之多。王春清做了 6 详细的笔记，在这上面赫然记载着：“1 976年7月22日至8月5日，京津唐渤张地区有五级左右的地震，下半年到明年可能有七八级地震。”7月21日，王春清回到青龙县，他立即向县科委和县革委会办公室作了汇报。当时县里正筹备24日召开的全县农业学大寨干部会议，县委书记冉广歧得知情况后非常重视。1976年7月25日晚，县常委会议进行了专门研究和部署，当天还召开了全县电话会议，并在800人农业学大寨会议上作了震情通报，宣传了防震知识。1976年7月28日凌晨3时42分，地震发生。离78级震中仅115公里，离7.1级震中仅60公里的青龙县房屋倒塌损坏18万间，除一位老人震后因惊吓死于心脏病外，全县无一人伤亡。他们与外界恢复通讯后接到的第一个电话，就是这样一句感情复杂的询问：“为什么你们搞了防震，而我们却一无所知?”】；发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或减轻损害的建议，劝告、转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施)。同时规定自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级 7 别分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。
第四章是应急处置与救援
(第49条一5 7条共9条)，主要规定了七个方面的内容：一是规定了突发事件发生后履行统一领导职责或组织处置工作的人民政府采取应急处置措施的总体要求(突发事件发生后，有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照本法的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。)；二是规定自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责或组织处置工作的人民政府在人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面采取的主要措施；三是规定为社会安全事件的处置措施(社会安全事件发生后，负责处置工作的人民政府应当立即组织有关部门，根据现场情况依法采取强制隔离、封锁现场、实施警戒等应急处置措施，尽快使社会秩序恢复正常【如2006年重庆合川群体性事件。2 006年4月30日，合川居民陈宏顺残忍地把硫酸泼向其前妻，经抢救无效死亡。这原本是一件普通的刑事案件，但群众认为案件处理“草草了事”，“政府偏私、包庇凶手”，“只要有权有钱就可以杀人”，群众的不满不断积聚，5月6日起上万名群众参与大规模的集聚围观，堵塞交通、游行示威，闯市政府等活动，四天后事态才得以基本平息。四是规定了严重影响国民经济事件的应急处置措施。(国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响)；五是对应急处置工 8 作中政府征用、征集和组织生产运输应急物资的规定(必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资“5.12”为例，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。“709”隆昌餐饮业为例。组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员)；六是应急处置信息发布工作。(履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。如“9.11”事件发生后1 7今钟消防等到达。27分钟布什发表了第一次讲话，37分钟后布什发表了比较详实的第二次讲话、1 2小时后，救援基本告一段落。)；七是规定与突发事件及应急处置有关的单位和个人必须服从履行统一领导职责的人民政府发布的决定、命令，配合政府采取的应急处置措施。
第五章是事后恢复与重建(第58条一62条共5条)，主要是规定突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当尽快组织受影响地区恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施。
第六章是法律责任，第63条至68条，共六条，列举了政府及有关部门、有关单位或个人违反《突发事件应对法》的具体情 9 形，并明确了应承担的相关法律责任。(《突发事件应对法》规定：有关单位凡未按规定及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，未采取预防措施，导致发生严重突发事件的；未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或突发事件危害扩大的；不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的，由所在地负责应对突发事件的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是突发事件虚假信息仍然传播的，责令改正，并给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；是国家工作人员的，要依法对其给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。单位或个人不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。单位或个人违反《突发事件应对法》规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任)。
第七章是附则(第69条一7 0条共2条)，规定发生特别重大突发事件，由全国人大常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律决定进入紧急状态，并规定该法律自2 007年11月1日起施行。
二、制定《突发事件应对法》的原因及意义(一)原因为什么要制定突发事件应对法?据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律 35 件、行政法规 37 件、部门规章 55 件，有关文件 111 件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。同时，应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。但是，我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。(如：2004年11月2 8日，陕西铜川煤矿发生特大瓦斯爆炸死1 66人，是自1960年11月28日平顶山死1 87人后四十四年来最大一起矿难。2006年11月26曰，山西临汾市河底乡芦苇滩煤矿发生瓦斯爆炸，24人遇难。2007年1 2月5日，山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司发生特别重大瓦斯爆炸事故，共造成1 05人遇难，直接经济损失4275万元。这起爆炸事故是2006年以来全国发生一次死亡人数最多的特大事故，伤亡惨重，损失巨大，社会影响恶劣2 008年4月28日4时48分，胶济铁路发生火车相撞。北京至青岛的T195次客车下行至胶济线周村至王村区间时，尾部第9至第17节车厢脱轨，与上行的烟台至徐州的5034次客车相撞，致使该客车机车和5节车厢脱轨，造成重大人员伤亡，死亡70人，伤416人，伤员中有4名法国旅客。在经济发展的同时，环境污染成为当前中国端槛发展中的一卟重大问题。2 006年6月4日，国家环保总局有关负责人首次对外发布《中国生态保护》，指出：中国生态环境脆弱，生态环境脆弱区占国土面积的60％以上。2007年，无锡太湖 11 蓝藻爆发。上世纪80年代至90年代中期，太湖流域乡镇企业高速发展，创造了全国闻名的“苏南模式”，2007年5月8日，江南时报报道，2006年无锡人均GDP已超过7000美元，太湖流2 007年5月29日，一场突如其来、惊心动魄、历时72小时的饮用水危机，几乎席卷了无锡市整座城市，其罪魁祸首就是太湖蓝藻。街头的散装水由8元／桶卖到15元／桶，最高时涨到50元／桶。再如我市2 007年，全市5个县区、114个乡镇、街道受灾人口2481万人次，损坏房屋41243间，倒塌房屋23227间，死亡大宗牲畜31377头，死亡15人，直接经济损失达13.33亿元。发生各类安全生产事故810件，死亡157人，受伤687人，经济损失1180.56万元。今年卜10月，我市共发生各类伤亡事故534起，死亡96人，受伤480人，直接经济损失789．79万元。)在突发事件应对工作中还存在一些突出问题：一是应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。三是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。为了提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，迫切需要 12 在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上，根据宪法制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律，使我国基本形成以《突发事件应对法》为核心、以相关法律、法规为基础，门类齐全、覆盖面广的应急管理法律体系。
(二)意义
《突发事件应对法》的核心作用主要体现在以下几个方面： 一是《突发事件应对法》是我国应急管理长期实践的高度总结。《突发事件应对法》提炼了近几年应急管理实践创新和理论创新的最新成果，很好地贯彻了科学发展观的基本内涵和根本要求。
二是《突发事件应对法》确立了我国应急管理的基本制度。《突发事件应对法》从法律层面明确了我国统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，以制度的形式建立了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等方面的机制，促进了党委领导下的行政领导责任制的进一步落实，从而在法律上确立了应急管理工作的基本制度。
三是《突发事件应对法》是规范各方应对突发事件行为的基本法律。《突发事件应对法》既明确了政府在应急管理工作中的主体地位和作用，也规定了社会、公民参与突发事件应对活动的责任、权利和义务，形成了政府主导、社会支持、公众参与的应急管理工作基本格局。
四是《突发事件应对法》是推动应急体系建设的强大动力。《突发事件应对法》对应急救援队伍、应急基础设施、物资储备、科技保障能力等应急体系建设工作作出了明确规定，这必将有力地推动 13 各级人民政府应急体系建设。
三、制定突发事件应对法体现的基本思路
(一)重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的发生，及时消除风险隐患。突发事件的演变一般都有一个过程，这个过程从本质上看是可控的，只要措施得力、应对有方，预防和减少突发事件发生，减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是完全可能的。因此，突发事件应对法把预防和减少突发事件发生，作为立法的重要目的和出发点，对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详细规定。
(二)既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范。突发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益。为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除突发事件gI起的严重社会危害，需要赋予政府必要的处置权力，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。因此，突发事件应对法规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施。同时，为了防止权力滥用，把应对突发事件的代价降到最低限度，突发事件应对法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，明确了权力行使的规则和程序。
(三)对公民权利的限制和保护相统一。突发事件往往具有社会危害性，政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责，同时社会公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中，为了维护公共利益和社会秩序，不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工作，还需要其履行特定义务。因此，14 突发事件应对法对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务做出了规定。同时，为了保护公民的权利，突发事件应对法确立了比例原则，并规定了征用补偿等制度。
(四)建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。实行统一的领导体制，整合各种力量，是提高突发事件处置工作效率的根本举措。借鉴世界各国的成功经验，结合我国的具体国情，突发事件应对法规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制
四、贯彻实施突发事件应对法需做的工作
突发事件应对法确立了许多新的制度，提出了许多新的要求，为了保证突发事件应对法的全面、正确实施，需要抓紧做好以下几项工作：
(一)广泛宣传。要结合近年来应急管理工作情况，对这部法律的重大意义、立法背景、主要制度等进行宣传报道，既要让行政机关工作人员掌握这部法律，也要让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对危机的能力，强化全社会的危机意识和责任意识。
(二)完善相关配套制度。要加强对现行有关突发事件规定的清理完善工作，凡与突发事件应对法相抵触或者不一致的，应当及时予以修改或者废止。同时，要抓紧研究制定有关配套制度，比如应急财产征收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、突发事件监测和预警制度等。(三)落实相关措施。要按照突发事件应对法的相关规定，落实好健全应急指挥机构及其办事机构，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设合理确定应急避难场所，建立或者确定综合性应急救援队伍，研究建立国家财政支持的巨灾风险保险体系等各项要求。为突发事件应对法的实施提供有力的体制、机制保障。
第二部分 应急预案
一、应急预案的含义及作用
应急预案是针对可能发生的突发的公共事件，为确保迅速、高效地开展应急处置，减少人员伤亡和经济损失而预先制订的计划或方案。应急预案是应急管理的重要组成部分，是政府和公众管理危机、应对突发公共事件的行动准则。其总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机，将突发公共事件对人、财产和环境的危害减少到最低程度。
应急预案的作用主要体现在：一是提公共突发公共事件发生后应急处置的总体思路、工作原则和基本程序、方法。二是规定突发公共事件应急管理工作的组织指挥体系与职责，给出组织管理流程框架、应对策略选择标准以及资源调配的原则。三是确定突发公共事件的预防和预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施，明确在突发公共事件事前、事发、事中、事后的职责与任务，以及相应的策略和资源准备等。四是指明各 16 类应急资源的位置和获取方法，减少混乱使用带来的处置不当或资源浪费，使突发公共事件的应对更具效率。
二、现有应急预案存在的问题
近几年来，我市应急预案体系建设取得显著成效，各级、各部门、各单位的应急预案在预防和处置各类突发公共事件中发挥了不可替代的作用。但纵观应急预案编制与管理工作，仍然存在一些不可忽视的问题。
(一)少数应急预案质量低、操作性不强。有的照搬照抄上级的、他人的预案，依葫芦画瓢；有的预案通篇都是原则性用语，上下一般明，预案内容与实际工作脱节，有关的预案文字过长，拖踏繁琐，不切实际，甚至有的预案名称前后不一致，提法相互矛盾，附件过多过长，序号排列混乱。
(二)少数应急预案相互之间缺乏衔接，协调性差。有的预案内容前后矛盾，应急响应级别和响应行为衔接混乱；有的预案没有征求部门意见和经过专家评审，预案之间衔接不够，导致发布后部门职责交叉，意见不统一，产生矛盾。
(三)现有的文本应急预案在使用上存在许多缺陷。预案不能快速有效地提取所需信息，包括预案基本信息、空间环境信息、应急资源信息、现场情况信息，不能根据突发公共事件发展情况自身关联有针对性的处置内容和方法，不能帮助决策者进行信息筛选和整合；有的预案科技水平不高，先进技术方法应用不够。
(四)应急预案动态管理滞后。有的地方和部门、单位应急预案制定后就束之高阁，对预案不公布、不宣传，对预案中规定的处 17 置原则、要求、程序及技能等不进行培训，更不结合本地、本部门、本单位实际进行演练，使预案成为“摆设”和应付上级机关检查的“挡箭牌”；有的在预案实施后发现有许多不适应之处，也不进行修订、完善，致使预案再次启动时出现问题。
(五)应急预案中有些界定和标准难以把握。如政府及部门、单位编制的应急预案其“适用范围”，一般适用本辖区、本部门、本单位范围的符合分级标准的突发公共事件的防范和应急处置，但对低级别突发公共事件的应对处置是否具有指导、协调和督促功能，难以把握。又如突发公共事件“分级标准”，有的是根据突发公共事件造成损失的量化指标确定，有的是根据突发公共事件的严重程度确定，这两方面保障，在实际中因财力有限，各地区、各部门、各单位难以投人大量资金确保实现。此外，应急预案的修订、宣传、培训、演练和评估等也缺乏必要的经费保障。
三、应急预案编制与管理
针对上述问题，结合应急预案编制与管理的工作实践，应加强应急预案编制与管理，有针对性地做好以下几个方面的工作。
(一)在预案类别上注重针对性，避免“千篇1律”
尽管应急预案种类多样，但根据我国实际情况，按照不同的责任主体，可将应急预案大体分为“政府总体应急预案”、“专项应急预案”、“部门应急预案”、“基层单位应急预案”、“重大活动应急预案”五类。各类应急预案的功能和作用不同，预案编制的要求也就各异，不能千篇1律，必须注重其针对性。这里我要重点提示基层单位应急预案和重大活动应急预案(基层单位包括乡镇、村、社区、企 18 业、单位)。“基层单位应急预案”应体现在“具体处置”上。单位应急预案应是各单位结合自身特点和实际情况制订的应对处置突发公共事件的操作指南。编制单位应急预案，必须确立单位是其内部发生的突发公共事件处置的责任主体，强化各单位对各类危险源的防控和监管措施，明确突发公共事件发生后应急救援和具体的处置程序、方法。预案应一事一案，越简明具体越具操作性，决不能搞“大而全”。如制定单位应急预案时，应根据实际情况，针对常见且易发的火灾、雷电、食物中毒、踩踏事件、地震、山洪地质灾害等突发公共事件，分别编制简明实用的应急预案，预案应明确六个一，即一个应急小分队，一个24小时开通的值班电话、一面报警铜锣或高音喇叭、一个信息安全员、一套应急处置措施、一整套应急设施设备(如扑火把、消防栓、担架、车等等)。确保一旦出现突发事件，就能做到在发现、报告、预警、指挥、处置等环节迅速到位，紧密衔接。“重大活动应急预案”应体现在“预防措施”上。“重大活动应急预案”是针对大型公众聚集活动包括经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等制订的临时性应急行动方案。单位常有重大活动，因此，在编制重大活动应急预案时，必须认真分析重大活动基本情况及活动开展中可能出现的紧急情况，包括预计参加活动的人数、活动地点、周边环境、现场基础设施建设情况、主办部门情况以及存在的风险隐患，在此基础上，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施作出安排，防范于未然。
(二)在预案内容上注重完整性，避免“支离破碎”
一个完整的应急预案应当充分体现应对突发公共事件各环节 19 的工作，明确突发公共事件事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做?何时做?怎么做?调动哪些资源做?这不仅要求预案内容准确无误，而且更讲求内容完整。
一是应具备基本要素。要素是应急预案的核心内容，缺一不可。但针对不同的预案，其要素要求也不同，必须将要素是否完整作为检验预案质量高低的“试金石”，并贯穿预案编制全过程。编制总体、专项和部门预案，必须具备“八大”要素，即适用范围与工作原则、应急组织机构与职责、信息监测与预警、分级标准与应急响应、信息报告与发布、应急处置与资源保障、预案监督与管理、预案简本与操作手册。编制基层单位应急预案必须具备“四大”要素，即应急处置机构及职责、信息监测及报告、现场处置程序及措施、善后事项等。
二是应符合政策要求，制定应急预案必须注重预案的合法性，把握方向，确保预案符合国家的方针政策、体现“三个代表”重要思想、科学发展观和构建和谐社会的要求，符合《突发事件应对法》等有关法律、法规、规章，使预案有法律依据，具有权威性。如确立部门、单位职能职责时，就要与国家相关法律法规规定的部门、单位职能职责相一致，与政府有关机构“三定”方案相衔接。
三是应不断吸收成功经验。在编制预案过程中，要认真研究各地区、各部门、各单位的应急预案，善于从中吸收成功经验，借鉴有效作法。同时注重与以往的案例作分析比较，从中归纳出符合实际、行之有效的做法，把过去传统的、经验性的处置方式凝练升华为科学、规范的处置手段，把经过实践检验的、好的做 20 法纳入预案。
四是应采用科学方法。应对和处置突发公共事件是一项较为复杂的系统工程，必须以科学的态度，在全面调查研究的基础上进行分析论证，制定出严密统一、协调有序、高效快捷的处置方案，同时加大高新技术在应急管理中的含量，增加高新技术在应急处置中应用的深度和广度。
五是应充分体现自身特色。预案编制必须从实际出发，充分体现各地区、各部门、各单位处置突发公共事件的重点和有效做法，体现自己的特点，切忌生搬硬套。预案在具体内容、操作程序、行动方案上一般不要作统一规定，应针对本地区、本部门、本单位突发公共事件的现状和趋势进行深入细致的调查研究，从中发现和抓住处置突发公共事件的规律和特点。
(三)在预案应用上注重操作性，避免“空洞无物”
制定应急预案的目的就是使其实用、管用，因此，编制预案必须注重操作性。
一是讲究“明”。每个预案应当明确体现突发公共事件应对处置的各个环节，一看就知道做什么、怎么做，谁负责，决不可模棱两可，含含糊糊、如分类级别能量化尽可能量化，职能职责定位尽可能具体，应急处置措施能简化的尽可能简化，文字语言表述能通俗的尽可能通俗。
二是做到“实”。编制预案就是要实事求是、实际管用，这是预案编制的基本原则。如组织体系设置必须从实际出发，与应急处置工作相适应，不强求千篇1律，原已设立了类似应急指挥机构，21 原则上不再设立，沿用原有机构即可。又如应急响应级别在与上级预案规定的级别相互衔接的基础上，亦可根据实际情况自行确定四级标准，不强求上下一致。此外，“实”字还应体现一定的灵活性，根据突发公共事件在发展中的变数，以及不断变化的周围环境，留出应对处置的余地，避免死板教条。
三是力求“精”。编制预案在文字里求上应坚持“少而精”的原则，应主是鲜明、内容翔实、结构严谨、表述准确文字简练。一般单位应急预案文字可控制在5 00—1000字左右，既便于群众掌握熟悉，又便于应急人员具体操作。在预案章节设计上需合理编排，使不同的读者能快速找到各自所需信息。
（四）在预案制作上注重规范性，避免杂乱无章。
应急预案本身就是规范性文件，区此，预案的编制程序、体例格式、文件标准应力求规范。
一是严格程序。应制定应急预案编制管理办法，对预案立项、起草、审批、印发、发布、备案等程序作出明确规定。如企事业单位、单位的应急预案一般由本校组织起草和评审，需按程序报校领导批准后实施，由单位自行印发，并报上级教育主管部门备案。
二是明确格式。尽管应急预案文本形式多样，但其基本内容大致相同。为此，制定应急预案编制基本规范，从结构框架、呈报手续、体例格式、字体字形做出基本规范。如结构框架方面，从总则、组织体系、预警预防机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附则八个方面明确基本内容；预案拟写方面，22 从预案内容、政策规定、部门协调、行文规范等提出严格要求；呈报手续方面，规定预案需附主办部门请示、部门和专家意见、上级机关相关预案以及相关背景文件资料等；体例格式方面，从格式、字体、用纸等作出相应规范。这样，既能确保预案体系内容的完整性，又可提高编制效率。
三是统一标准。基本统一预案编制标准非常必要，可以为编制人员提供一个模版，有助于编制预案时避免遗漏重要内容和程序，提高编制质量。如对预案中涉及的单位名称规定用全称或规范化简称；正文中序号按国家总体应急预案序号层次排列，最高为三个层次，超过的用括号区别；文件密级标注由主办部门、单位保密机构提出书面意见；附件应附与预案相关的重要文件或预案的有关补充内容；征求意见反馈情况由主办部门、单位汇总部门意见采纳情况；预案制订的同时需制定并呈报实施预案操作手册。
四是预案拟制的方法与步骤。在认真学习法律、法规、文件，深入本单位调查研究，请有关专家论证，进行科学分析和预测的基础上，可按下列方法、步骤有序地拟制本单位灾害事故应急预案。
1、成立预案编制小组。突发事件的应急处置行动涉及到方方面面，是一项复杂的工作，需要参与应急的各方相互配合，通力协作。因此，应急预案的编制需要各有关职能科室和团体的积极参与，并统一意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。成立预案编制小组是将各有关职能科室、各类专业技术有效 23 结合起来的最佳方式，可有效地保证应急预案的准确性和完整性，有利于统一应急各方的不同观点和意见，预案编制小组的成员一般应包括本项应急处置工作参与的各部门。预案编制小组的成员确定后，必须确定小组领导，明确编制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。
2、调查研究。调查研究、收集资料是拟制预案的基础。只有掌握充分的资料，才能正确地分析判断，确定应急组织及各项应急措施、应急保障，拟制出符合实际情况的预案。在制定预案之前，还需对预案所涉及的区域进行全面调查。调查内容主要包括当地的气象情况，地理位置、周边环境和人口密度及分布特点；社会公用设施、救援队伍、应急资源等现状；危险源(目标)的种类、数量、分布状况等。
3、风险评价及应急能力评估。风险评价是应急处置预案编制的关键过程。其结果不仅有助于确定需要重点防范的危险，也为应急处置预案的编制、应急保障和应急响应提供必要的信息和资料。风险评价首先要将本单位中可能存在的重大危险因素识别出来；其次要确定一旦发生灾害事故，单位的哪些地方是薄弱环节，容易受到破坏；第三要评估灾害事故发生时对造成破坏的可能性和程度。应急能力评估依据风险评价的结果，对现有的应急资源和应急能力进行评估，明确应急处置的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施和应急装备物资等内容；应急能力包括人员的技术、经验和处置能力等。应急资源和能力将直接影响应急行动的快速性和有效性。预案制定时应当在评价与潜在危险相适 24 应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。
4、编制应急预案。应急预案的编制必须基于重大灾害事故风险评价和应急能力评估的结果，应急资源的需求及现状，以及有关的法律法规要求，此外，预案编制时，应充分收集和参阅已有的应急处置预案，以最大可能减少工作量和避免应急处置预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急处置预案的协调和一致。
5、应急预案的评审。为保证应急预案的合法性、针对性、科学性、实用性和权威性，应急预案必须经过评审，包括专家评审、直属行政领导机构评审、上级应急机构评审等。经评审通过和批准后应急处置预案按有关程序进行正式颁布实施和备案。
（五）在应急预案的管理上应注重实效性，避免“束之高搁”。
应急预案是根据以往的经验和可能出现的突发公共事件的特点等编制的，与突发公共事件的实际情况可能存在一定的差距，且突发公共事件在不同的发展阶段也具有不同的特征，因此，必须加强对应急预案的动态管理，对其进行宣传解读、培训演练、评估修订，使之不断完善，以符合实际需要。
一是要深入对应急预案的宣传解读。干部群众对应急预案不了解、不熟悉，直接影响到应急预案实施的效果。应抓住应急预案宣传的有利时机，将已发布施行的各类应急预案制成简本，统一公布；或将应急预案的基本内容编成通俗易懂的小册子，免费发放到师生手中，并通过各种渠道宣传。
二是要深入开展应急预案的培训演练。(一个灾区农村中单位长的避险意识：5月12日，发生8级的大地震时，很多单位建筑 25 完全倒塌，由于正是上课时间，导致在室内中的师生大量伤亡，酿成惨剧。处于震区的安县桑枣中学在此次汶川大地震中也遭遇重创，但由于平时的多次演习，地震发生后，全校22 00多名人员、上百名老师，从不同的教学楼和不同的室内中全部冲到操场，以班级为单位站好，用时1分36秒，无一人伤亡。创造了一大奇迹，网友们称其为史上最牛校长，桑枣中单位长叶志平，他担任校领导后，下决心花40万元将造价才1 6万元的一栋危旧实验教学楼进行了彻底的加固，消除了隐患。更为重要的是，从2005年开始，他每学期要在全校组织一次紧急疏散的演习。单位会事先告知人员本周有演习，但娃娃们不知道具体是哪一天。等到特定的一天，课间操或者人员休息时，单位会突然用高音喇叭喊：全校紧急疏散!每个班的疏散路线都是固定的单位早已规划好。两个班疏散时合用一个楼梯，每班必须排成单行。每个班级疏散到操场上的位置也是固定的，每次各班级都站在自己的地方，不会错。单位紧急疏散时，他让人计时，不比速度，只讲评各班级存在的问题。刚搞紧急疏散时，人员当是娱乐，半大孩子除了觉得好玩外，还认为多此一举，有反对意见，有师生说他有神经病，但他坚持。每周二都是单位规定的安全教育时间，让老师专门讲交通安全和饮食卫生等。他管得严，集体开会时，他不允许人员拖着自己的椅子走，要求大家必须平端椅子一一因为拖着的椅子会绊倒人，后面的人员看不到前面倒的人，还会往前拥，所有的踩踏都是这样出现的。由于平时的多次演习，地震发生后，全校师生，22 00多名人员，上百名老师，从不同的教学楼和不同的室内中，26 全部冲到操场，以班级为单位站好，用时1分36秒。震后，8栋教学楼部分坍塌，全部成为危楼。全体人员11岁到1 5岁的娃娃们，都挨得紧紧地站在操场上，老师们站在外圈，四周是教学楼。全校师生无一人伤亡。)应急预案培训是提高各级领导干部和应急管理人员应对突发公共事件整体能力的重要途径。通过培训使领导干部、应急管理干部、基层干部、单位负责人、班主任，班干部以及应急救援人员熟悉应急预案和相关法律、法规，掌握突发公共事件处置救援和安全防护技能，提高在不同情况下实施救援和协同处置的能力，应急预案演练是应急准备的重要环节，通过演练可以检验预案的可行性、整体或关键局部有效性；可以发现存在的问题和缺陷，验证预案在应对各种意外情况下的适应性；可以检验应急工作机制是否完善，应急反应和应急救援能力是否提高，各部门之间的协调配合是否协调一致，从中找出需要进一步完善和修正的地方。在有条件的情况下，还可以组织开展单项演练、专项演练、协作演练、桌面演练、综合演练等多种形式的演练，增强演练效果。：
三是要切实做好应急预案的评估修订。应急预案是否可行，需要定期组织评估。预案实施部门、单位应当制定评估方案，确定评估工作的组织机构、原则，内容、标准和方法。评估重点主要包括：单位应急处置机构设置是否合理，职能是否完备、部门分工协作的情况以及单位效能发挥情况；预防预警支持系统是否建立健全，预警监测方法是否可行，预警发布效果如何；突发公共事件信息收集、传递渠道是否畅通，现场信息是否真实，单位、27 公众、媒体在突发公共事件应急处置中如何互动，信息发布是否准确、及时；分级响应是否科学、快速、高效，现场指挥是否有力，决策和应对是否及时、有效，部门配合是否协调，资源利用是否合理、科学等等。在此基础上，还需对突发公共事件过程及应急处置情况进行实地调查与核实。应急预案评估必须坚持实事求是的原则，根据灾情、人员装备、组织指挥、救援技术变化的实际情况和发现的问题，提出解决方法和整改意见，责成有关部门和责任人逐项对应急预案进行修订完善，使应急预案的科学性和可操作性进一步增强。
第三部分 突发公共事件应对的基本方法
一、突发公共事件含义及分类分级
（一）含义
突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
(二)分类
根据突发公共事件发生的原因、机理、过程、性质和危害对象，将突发公共事件主要分为以下四类：
一是自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、森林火灾和生物灾害等。
二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、28 交通运输事故、火灾事故、危险化学品泄漏事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等。
三是公共卫生事件。主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件、重大刑事案件和大规模群体性事件等。上述各类突发事件往往是相互交叉和关联的，某类突发事件可能与其他类别的突发事件同时发生，或引发次生、衍生事件，应具体分析、统筹应对。
(三)分级
按突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围分为特别重大(I级)、重大(II级)、较大(III级)和一般四级(IV级)。
二、突发公共事件的处置(一)领导者在突发事件中的作用
作为组织核心与灵魂的领导者，处理突发事件是其不可推卸的责任，而且随着领导时空活动跨度的加大，个体就是的增多，领导对象构成的复杂化，领导者面临突发事件的影响将起来起来大，对领导者处理突发事件的要求也将越来越高。领导者能否妥善处置突发事件，不仅关系到人民群众的生命财产安全是否得到有效保障，而且关系到人心的稳定与社会政治经济的稳定和发展。对于转型期的中国社会，如何及时、有效地处理各类突发事件，已经成为领导者必须面对的重大问题。
291、SARS事件BI发的思考。背景资料：自2002年11月1 6日广东佛山首发sARS以来，截至2003年6月26日，中国内地累计报告非典型肺炎患者5327名，死亡348名，中国共有26个省市曾报告有非典病例。在从新闻媒体得知SARS信息正式公布之前，有4．09％的居民已经通过其他途径知道此事。前期，由于政府公布信息不及时，导致公众不得不转而寻求小道消息，通过短信息、网络等新兴媒体传播未经证实的流言，局面一度严重失控，导致了近年来罕见的抢购食盐、大米的风潮。sARs是一场突如其来的公共卫生体系危机。在处理sARs疫情的初期，暴露出政府管理体制中的很多深层次问题，如缺乏有效协调、对信息不予披露反而隐瞒真相、官员目标函数中过分重视经济增长而对民生重视不够等。因为缺乏预防和控制经验，应对机制不健全，一些地方和部门工作不力，疫情没有得到有效控制，这对中国的内政外交产生了不少负面影响，如多场重大国际活动纷纷延期或取消，一些民众和国际社会对中国政府的信心产生动摇。sARs事件把卫生部主要领导推到了媒体前台，2003年3月个别领导者曾说：sARs病例在中国已经被有效控制!这不仅引来国际社会的抨击，也使抗击sARs斗争失去最好的机会，更引发人们重新思考领导者行为背后深层次的问题，领导者在突发事件中的作用，从SARS事件中我们可以清晰地看到处置突发事件是一个非常复杂的过程，领导者在其中的作用非常大。危机情境下，高度的不确定性使得事态的发展处于转折关头，这就要求领导者具有较高的素质和非凡的领导能力。(1)树立危机意识，对突发事件的反应能力要强。突发事件的一个显著特点是突发性强，领导者能否在突发事件的初始阶段反应迅速，沉着冷静地处理问题，对于是否能够及时采取有效的措施、防止其蔓廷至关重要。美国面对“9·11”突发事件发生后，危机反应意识强，布什明确指出这是国际恐怖集团对美国的袭击，宣布美国进入战争状态，说明美国领导人已经做了灾难可能连续发生的最坏思想准备。而在对sAPs事件的现实考察中，不难看出，事件发生后，一些领导者不能做到在高度紧张和压力下、在有限的时间内迅速做出决策，控制危机事态的蔓延，表现出其审时度势，反应能力的迟缓。缺乏危机意识、信息不通畅及相互扯皮、推诿责任等官僚主义作风使得我们一再错过了控制sARs疫情蔓廷的最佳时机。由此看来，领导者必须牢固树立危机意识，应认识到任何国家社会都处于变动之中，各种矛盾聚合、爆发、转换，可谓变动不居，据此应树立动态稳定观。领导者应当清醒地意识到，中国改革已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，存在形成不同危机的可能，而且危机高频发生将是常态。领导者应树立危机意识，强化危机管理观念，借鉴国内外危机管理的经验教训，建立完善的危机管理机制，千方百计预防危机的出现，及早做好处理各类危机的准备，掌握化危险为机遇的高超管理艺术，确保国家发展不因各类突发事件和危机遭受重大损失。
（2）敏锐的判断性，及时快速控制事态。有些突发事件并是全然是无端飞来，出现之初，总会有这样那样的迹象。高明的领 31 导者，能够及时地抓住那些初露端倪的现象，把问题解决于萌芽之中，以避免事态扩大造成损失。sARs事件初期，因领导者敏锐性欠缺，致使sARs疫情失去控制。其实对突发事件的预防是一种超前管理，其目标不仅仅防止其形成，还要在形成之后千方百计遏制、消除其爆发诱因，将其扼杀在萌芽状态。鉴于突发事件爆发之前的潜伏期有线索可查，对突事件的预防不仅需要制度保樟，也需要检测和预警机制发挥其正常功能，预先解决致使危机发生、发展的可能性和现实性诱因。在这个阶段，早期警至关重要，相关部门及其人员必须长期跟踪和收集各种危机爆发之前的预警信息；对信息进行分析、加工和做出准确判断；据此启动相关的部门危机管理机制，采取行动遏制、消除危机形成与爆发的因素。
“勿轻小事，小隙沉舟”，有了这样的认识，就能在事变之初，做出敏锐性的判断，及时快速控制事态。
sARs事件的经验和教训给领导者提出了一个新的课题，就是一定要不断提高对各种突发事件辨别处理的敏锐性。要以极端负责的态度敏锐性地观察分析各种信息并做出及时准确的判断，努力学习和积累各种有益的经验，提高自己的领导能力。
(3)总揽全局，建立完善的协调机制。突发事件的应对，是一件系统工程，需要总揽全局，照顾周全。除了组织抢救、实施各种果断措施外，还必须统筹全局，考虑到人民的安危、社会的稳定、经济的发展、国际的交往、市场的供给、知识的普及、科学的研究、周边的关系，等等。一着不慎，牵动全局。不能总揽全局，单打一，不仅工作收效不大，还容易顾此失彼，贻误时机。32 总揽全局，除了横’向的关系，还有纵向的关系。部署第一步，就要想到第二步、第三步。全局观念在任何时候都重要，处理突发事件尢为重要，（二）应急处置（先期处置）突发事件的处置必须把握四个思路：
1、应急响应。
2、应急升级。
3、应急掌控。
4、应急结束。I、前期准备：(1)指挥员的确定：把所在单位里最懂业务、政策、政治、法律的领导。(2)救援人员：人数弄清；(3)类别：火灾、食物中毒等自然灾害还是事故。(4)器材：(5)意图：(6)路线；(7)要求：心中有数，眼中有人(救谁、哪些去救)、手中有物。
II、建立区域
指挥员的基本要求：(1)熟悉救援专业知识；
(2)参与救援系统管理；(3)具备救援指挥能力。
现场指挥的基本原则：(1)扁平化原则；(2)权威性原则；(3)灵活性原则；(4)准确性原则；(5)分级指挥原则；(6)以人为本原则。
现场指挥的基本程序：
(1)现场分析灾情，征求专家意见；
(2)预测发展趋势，确定救援方案；
(3)确定救援任务，下达救援命令；
(4)协调救援队伍，分配救援力量；
(5)宣布救援结束，公布救援信息。
现场指挥应注意的问题：
(1)切忌盲目冒进；(2)切忌随意交权；(3)切忌盲目蛮干；(4)及时下达撤退命令；(5)及时上报救援情况。
具体的说：受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当根据突发公共事件的类型和突发公共事件的不同等级启动相应预案，作出应急响应，同时立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域、封锁危险场所、并采取其它防止危害继续扩大的措施，同时根据突发事件的级别向所在地政府和上级主管部门报告。
对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。
(四)信息报告规定：突发公共事件发生后，事发地单位要在立即采取措施控制事态的同时立即如实向所在地乡镇政府、上级主管部门或县级人民政府报告，较大(III级)以上突发公共事件最迟不得超过1小时。对于一些事件本身比较敏感或发生在敏感地区、敏感时间，或可能演化为较大(含较大)以上的一般突发公共事件也要按上述要求报告。特殊情况下，事发地单位可越级报告并同时报告上一级政府。报告内容主要包括：信息来源、事件起因和性质、基本过程、已造成的后果、影响范围、事件发生的趋势、处置情况、拟采取的措施、下一步工作意见、领导到现场情况、具体联系人和联系方式、其他需要上报的有关事项等。应急处置过程中要及时续报有关情况。
三、普通灾害应对
I、地震灾害防护
一、制定防震应急预案
在地震前制定防震应急预案，是贯彻“预防为主”方针，是提高单位防震的重要对策。一旦发生震情，可以做到有备无患，能够有条不紊地按“预案”实施减灾行动。“预案”必须具备五个方面内容。即：第一要明确组织队伍，建立组织领导系统，明确人员的责任分工。第二要明确任务，在震情紧急时，能各负其责地去履行职责。第三要有物资准备，需要时能拿得出。第四要有防御和救灾措施。第五要有撤离路线，疏散避险地域等，总的说，就是有组织、任务、物资、措施、地域五落实，同时组织开展经常性的演练。
二、对地震宏观异常的识别，采取措施主动避震
地震发生前会有宏观异常发生，对动物异常，对地下水异常，地震前兆：
【水】
无雨水变浑，变色变味又难闻；
喷气又发响，既翻水花又冒泡；
天旱井水冒，反常升降有门道。
【动物】
震前动物有前兆，发现异常要报告。牛马骡羊不进圈
鸭不下水岸上闹 冰天雪地蛇出洞 兔子竖耳蹦又撞 蜜蜂群迁闹哄哄 综合分析辨真假
【地光】
猪不吃食狗乱咬。鸡飞上树高声叫。老鼠痴呆搬家逃。鱼儿惊慌水面跳。鸽子惊飞不回巢。群测群防很重要。
大地震发生前，在震中或附近地区常常出现形态各异的地光，以白、红、黄、蓝色较为常见。
【地声】
在地光发生后，有时会有地声。多数像打雷，有时像狂风、炮鸣、狮吼等。除以上异常外，还有植物异常，如花草树木不合时令开花结果；气象异常，如严寒酷暑，洪涝干旱，裂缝、塌陷等都可能与地震有关，如发现这些异常应及时加以汇报。
三、紧急避险
发生地震时，室外人员不要回室内，注意避开高大建筑物、危险物。如果单位为砖平房，地震时坐在离门较近的人员，可迅速从门窗逃出室外。远离的人员不撤出，就近“蹲下，掩护、抓牢”，就地躲在桌椅之间或靠墙根趴下避难。住在高楼里的人员，地震时千万不要跳楼，也不要到楼梯口拥挤，应迅速躲进走廊等跨度小的空间。注意地震中的标准求生姿势：身体尽量蜷曲缩小，卧倒或蹲下；用手或其他物件护住头部，一手捂口鼻，另一手抓住一个固定的物品。如果没有任何可抓的固定物或保护头部的物件，36 则应采取自我保护姿势：头尽量向胸靠拢，闭口，双手交叉放在脖后，保护头部和颈部。
地震中应做到：不要惊慌，伏而待定；不要站在窗户边或阳台上；不要跳楼、跳车或破窗而出；如果在平房，地震时，门变形打不开，“破窗而出”则是可以的；不要乘坐电梯；不要因寻找衣服、财物耽误逃生时间；不要躲避在电线杆、路灯、烟囱、高大建筑物、立交桥、玻璃建筑物、大型广告牌、悬挂物、高压电设施、变压器附近；不要在石化、煤气等易爆、化学有毒的工厂或设施附近；不要位于明火的下风。
四、地震后的自救互救
(一)被掩埋自救。1，坚定求生意志；
2、挣脱手脚，清除压在身上，尤其是腹部的重物，就地取材加固周围的支撑。
3、设法用手和其他工具开辟通道逃出，但如果费时、费力过多则应停止，保存体力。
4、尽量向有光、通风的地方移动。
5、用毛巾、衣服掩住口鼻。
6、在可以活动的空间中寻找食物和水，尽量节省食物，以备长时间使用。
7、注意保存体力，不大声喊叫呼救，可用敲击铁管、墙壁，吹哨子等方式与外界沟通，听到救援者靠近时再呼救。
8、在封闭室内不可使用明火。
(二)积极参与互救
1、先救多，后救少；先救近，后救远；先救易，后救难。
2、要留心各种呼救声音。
3、了解坍塌处的房屋构造，判断哪里可能有人。
4、挖掘时，不破坏支撑物。使用小型轻便工具，接近伤员时，要手工谨慎挖掘。
5、尽早使封闭空间与外界沟通，以便新鲜 37 空气注入。如灰尘太大，要喷水降尘。
6、一时无法救出，可先将水、食品、药品递给被埋压人员使用。
7、施救时，要先将头部暴露出来，清除口、鼻尘土，再将胸腹部和身体其他部位露出。切不可强行拖拽。
8、对在黑暗、饥渴中掩埋过久的人员，救出后就蒙上眼睛，不可马上减压，不可马上进食。尽快转移到附近医院。
9、救人过程中要注意安全，小心余震。
II、火灾的防护
一、制定防火应急预案并经常演练。
一、火灾的扑救
火灾初起阶段火势较弱，范围较小，若能及时采取有效办法及时控制火势，就能迅速将火扑灭。据统计，7 0％以上的火警都是在场人员扑灭的。如果不“扑早”，后果不堪设想，对于远离消防部门的地区首先应强调群众自救，力争将火灾消灭在萌芽状态。
(一)冷却灭火
1、在单位灭火，利用灭火器、消防给水系统灭火且要掌握正确的操作方法。
2、若无消防器材、设施，则用桶、盆等传水灭火。
3、在家庭或机关，可就地取水灭火，如用自来水和盆缸存水浇火，使火场迅速冷却熄灭。如果水少，估计不足以灭火时，可将有限的水洒在火点四周，淋湿周围的可燃物，控制火势，赢得再取水灭火的时机。
（二）窒息灭火
1、利用设备本身的顶盖，如油罐、油桶的顶盖等。
2、室内着火，用棉被、毯子、棉大衣等覆盖，水浸湿后覆盖效果更好。
3、38 室外可用浸湿的麻袋、沙土覆盖，对忌水物质必须用沙土扑救。
4、利用泡沫灭火器喷射燃烧物。
(三)扑打灭火
对固体可燃物、小片草地、灌木等小火用衣服、树枝、扫帚等扑打。但对容易飘浮的絮状物不宜采用扑打法。
(四)切断电源灭火。
1、电器；I起的火灾或火焰威胁到电线，都要立即断电。
2、使用水、泡沫灭火器之前，首先切断电源。
(五)阻止火势蔓延灭火。
关闭毗邻的房门和窗户，减少新鲜空气的流入，也要设法防止火势的火点向盾围蔓延，例如淋湿或移走周围的可燃物。
(六)防止爆炸。(1)对有爆炸危险的容器快速冷却降温。
(2)迅速转移易燃、易爆物资，远离火场。
(3)有手动放泄压装置的立即打开阀门泄压。
二、报警
(一)报警。火灾初起，一方面积极扑救，另一方面火速报警。【二)报警对象、1、119；
2、本单位消防与保卫部门，迅速组织灭火。
3、公安消防队，报告火警电话是11 9。
4、发出警报，组织人员疏散。
(三)报警方法。
1、本单位报警利用呼喊、警铃、汽笛、敲钟、敲锣等平时约定的手段。
2、利用广播。
3、电话；
4、直接派人去消防队报警；
5、向消防部门报警的重要性。应该强调的是火灾发生后即应向消防部门报警，即使在场人员认为自己有能力灭火，仍应报警。
二、火灾的自救、互救(一)基本自救、互救措施
发生火灾时若被大火围困，应想方设法自救。
1、匍匐前进，逃出门外。火初起，烟雾大，热气烟雾向上升，应趴在地面匍匐前进，逃出门外。若火势来自门外，开门前应先用手探察门的温度，如已发烫，不宜开门。
2、浸湿外衣，冲下楼梯。楼梯已着火，火势尚不很猛烈时，披上浸湿的外衣、毛毯或棉被冲下楼梯。
3、利用阳台向下滑。若房间火盛，门被烈火封住或楼梯已被烧断，无法通行时，利用阳台或流水管向下滑。
4、用绳子一端拴住沿此向楼下滑。生命受到威胁又无路可逃时，用绳子或床单撕成条状连结矗来，一端拴在门窗栏杆或暖气上，沿此向楼下滑。
5、被迫跳楼时要缩小落下高度。若楼层不甚高，被迫跳楼时，先扔下棉被、海绵床垫等物，以便缓冲，然后爬出窗外，手扶窗台向下滑，以缩小落下高度。
6、正确等待救援。不敢向下滑者，紧闭门窗，减少空气流通，延缓火势蔓廷速度。坐在窗台上，向外扔出小东西发出求援信号，或用手电摇动，等待救援。
(二)具体情况自救、互救措施 1．平房起火
(1)如果是睡觉时被烟呛醒应迅速下床俯身冲出房间，不要等穿好衣服才往外跑，此刻时间就是生命。
40(2)如果整个房屋起火，要以匍匐的方式爬到门口，最好用块湿毛巾捂住口鼻。
(3)如果烟火封门，千万别出去!应改走其他出口。
(4)如果被烟火困在屋内，应用水浸湿毯子或被、褥，将其披在身上，尤其要包好头部，用湿毛巾捂住口鼻，做好防护措施后再向外冲，这样，受伤的可能性要小得多。
(5)千万不要趴在床下、桌下或钻到壁橱里躲藏。(6)不要为抢救贵重物品而冒险返回正在燃烧的房问。2．楼梯被烟火包围
楼梯一旦被烧断，似乎陷入了“山穷水尽”的绝境，其实不然。可以照下面的方法去做。
(1)可以从窗户旁边安装的落水管往下爬，但要注意查看是否牢固，防止人攀附后断裂造成伤亡。
(3)从突出的墙边、墙裙和相连接的阳台等部位转移到安全的区域。
(4)到未着火的房间内躲藏等待救援。3．楼内房间被火包围
楼房发生火灾后，能冲出火场就要迅速冲出火场，能转移就要设法转移。火势猛烈，实在没有通路逃离时，可以采用下列方法等待救援。
(1)紧闭房门，用衣服将门窗封堵住，同时要不断地向门上、窗上泼水。
(2)室内一切可燃物，如床、桌椅、被褥等，都需要不断向上 41 泼水。
(3)不要躲到床下、柜子或壁橱里。
(4)设法通知消防人员前来营救。要俯身呼救，如喊声听不见，可以用手电筒，或挥动鲜艳的衣衫、毛巾及往楼下扔东西等方法引起营救人员的注意。
4．身上的衣服着火
首先扑打，应该倒在地上来回打滚，火就会被压灭，也可跳人身旁的水中；其次，如果衣服极易撕开，也可以用力撕开并脱掉衣服。
5．楼起火
(1)当发现楼内起火时，要保持头脑清醒，切忌慌张、乱跑，要冷静地探明着火方位，确定风向，并在火势未蔓延前，用湿毛巾捂住口鼻，放低身体姿势，浅呼吸，朝逆风方向快速、有序地孔，防止进烟，随后用湿毛巾堵住口鼻，防止吸人毒气，并将身上的衣服浸湿，以免引火烧身。如果楼道中只有烟而没有火，可在头上套一个较大的透明塑料袋，防止烟气刺激眼睛和吸入呼吸道，并采用弯腰的低姿势，逃离烟火区。
(3)发生火灾时，不能乘电梯，因为电梯随时可能发生故障或被火烧坏。应沿防火安全通道朝底楼跑。
(4)逃生无路时，应靠近窗户或阳台，关紧迎火门窗，向外呼救，不要轻易跳楼。
(5)利用建筑物阳台、避难层、室内设置的缓降器、救生袋、应急逃生绳等进行逃生，或将被单、台布结成牢固的绳索，牢系 42 在窗栏上顺绳滑至安全楼层。
(6)身上着火，不要乱跑，可跳进水中或就地打滚扑压身上的火苗；或让同伴用衣、被等物覆盖灭火，用水浇灭火。
四、火灾救治要点
1、迅速移出伤员。
2、迅速抢救生命。对呼吸停止者实行入工呼吸，给予吸入高浓度氧气，尤其是缺氧、氰化物、一氧化碳等中毒患者，氧吸应持续到动脉斑气和碳氧血红蛋白正常。
3、判断是否存在吸入烧伤至关重要。可通过以下方面判定：①面部、颈部、胸部周围的烧伤；②鼻毛烧焦；③口鼻周围的烟尘痕迹；④由火引起的头发内的化学物质。
4、保护创面。创面要用清洁的被单或衣服简单包扎，尽量不弄破水疱，保护表皮。严重烧伤者不需要涂抹任何药粉、药水和药膏，以免给入院后的诊治造成困难影响诊疗效果。眼部烧伤时可用生理盐水(0．9％)冲洗，用棉签拭除异物，涂抗生素眼膏或滴消炎眼药水。
5、镇静止痛抗体克。
6、对症治疗。
7、伤员运送。伤员运送是将伤员经过现场初步处理后送到医疗技术条件较好的医院的过程。搬运伤员时要根据具体情况选择合适的搬运方法和搬运工具。对于转运路途较远的伤员，需要寻找合适的轻便且震动较小的交通工具。途中应严密观察病情变化，必要时做急救处理。伤员送到医院后，陪送人应向医务人员交待病情，介绍急救处理经过，以便入院后的进一步处理。
III、雷电的防护
一、什么是雷电
雷电是伴有雷声和闪电现象的天气，气象上称为雷暴，是大气中的放电现象。闪电击中地面或击中目标时就造成雷击，也是一种危害程度很高的天气现象。常伴有大风、强降水或冰雹。
二、紧急应对措施(一)雷暴来临前
移开可能折断的树枝；放在室外的物品加固或挪进室内；推迟户外活动，进入室内；准备电池供电的收音机；关好门窗，避免雷电进屋；不打电话，特别是不打手机；拔掉电器(包括电脑、空调等)电源插头。
1、雷电安全法则：看见闪电后数不到30下就会听到雷声，必须立即进入室内；最后一声雷响过后30分钟内留在室内。胶底鞋或橡胶轮胎不能抵御雷电。
2、注意事项：在路上避雨时不要靠近孤立的高楼、电杆、烟囱、房角房檐，更不能站在空旷的高地上或到大树下躲雨；远离开阔地带的金属物品(拖拉机、农具、摩托车、自行车等)；不要去山顶、开阔地、海滩或船只上；不要待在开阔地单独的屋棚或其他小建筑内。
(二)雷暴发生时
如在树林里应躲避在低洼处生长茂盛的小树下；在开阔地应关闭手机；躲避在低处，如山涧或峡谷，应小心突发的洪水；在开阔水域应立即上岸并找到躲避处；多人在一起应彼此隔开几米远，不要挤在一起；高压电线遭雷击落地时近旁的人必须高度警惕，逃离时双脚并拢，跳着离开危险地带。
441、安全法则：感到头发立起来(无论身在何处)，应马上团身蹲下，双手抱头藏在两膝之间，使自己尽可能成为最小的目标，并减少与地面的接触，不要平躺在拙面上。
2、注意事项：雷雨天不要赤脚站在水泥地上，不要洗澡或淋浴，不要打固定电话，不要使用带有外接天线的收音机或电视机。
(三)雷暴结束后
应积极抢救伤员，对呼吸停止的人实施口对口人工呼吸，并送医院治疗。对心跳停止的人实施心脏挤压抢救，并送医院治疗。如果伤员有脉搏和呼吸，检查其他可能的损伤，检查雷电进入和离开伤者身体的地方，同时留心神经系统损伤、骨折、失聪及失明等。因受雷击而烧伤，应迅速扑灭其身上的火，并实施紧急抢救。
