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我国投资体制的问题与改革方向
2003-07-03 09:3
3为了使国家能有效地对全社会固定资产投资进行调控，达到充分利用社会资源，提高投资项目效益的目的，首先需要对目前我国投资管理体制进行改革。
一、切实落实国有单位投资主体之间的分工
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》就明确提出，要把国有单位投资项目划分为公益性、基础性和竞争性三大类，并分别由中央政府、地方政府和企业承担。由于各种原因和条件的限制，并没有真正得以实现。当前应该借国家机关行政机构改革以及对国有企业改组、改造和加强管理之机，明确各国有投资主体的职能和分工。
1、政府投资管理和项目管理职能分离
无论是中央政府还是地方政府，都承担着社会和经济发展多方面的责任，固定资产投资建设仅是其众多职能的一个组成部分。由于政府中直接管理建设资金的人员数量及专业、时间、能力有限，不可能对种类众多的大量国有单位投资项目进行具体的管理，尤其是在需要精简政府机构的背景下，政府摆脱繁琐的项目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投资管理职能和项目管理职能分离是必要的，即政府部门只对投资的总量、结构(投向)进行管理和调控，而把建设项目从决策到实施的工作交给由国家授权的机构(企业)去完成。
2、非经营性投资与经营性投资分离，组建对经营性国有资产承担全过程管理的政府部门
为国家和社会公众服务的公益性投资与有经济收益的投资性质不同，在管理上也存在较大的差别，将两者分开管理可以根据各自的特点进行管理，防止顾此失彼，互相制约，有利于相关行业的发展。
对于非经营性领域的建设项目，如科技、文教、卫生、城市道路、国家和省级公路(这些公路都不应该收费)、桥梁、江河湖泊的治理、政府和事业单位办公、国防、治安等方面的建设项目，应该由政府投资建设。具体由政府中制定计划和规划的宏观调控部门，根据国民经济和社会发展计划、各项事业发展的实际需要及国家的财力支持能力等，每年将相应的建设资金划拨到职能主管部门，如教育、文化、卫生、交通、国防、公检法等部门，由这些部门负责建设。
目前我国国有单位经营性固定资产总量达到7万亿元以上，分布在十几万个国有企业之中，并每年以近万亿元的速度不断增加。为了管好这么庞大数量的固定资产，避免部门分管造成的投资、建设、管理与资金回收之间的脱节，提高国有资产的运行效益，新组建的国务院国有资产监督管理委员会应承担国有资产从投资决策到资产回收全过程的管理。
国资委作为国家股东的总代表，对改组后的国有企业执行资产负债管理。负责任命由国家管理的企业国有股董事和董事长，并与国有企业(董事会)签订5—7年的国有资产管理和经营计划合同，合同中规定企业资产保值、增值和经营的目标，作为定期对企业进行考核的依据，而对企业的日常经营和利用自有资金和从市场融资进行的项目建设不予干涉，但可以对投资方向和规模进行指导和规范。该部门作为国有股的代表统一收取国有资产股的利润，作为产业发展的资金，资助不能完全自我发展行业(如一些基础设施)的投资建设。
3、分级管理，地方政府承担国有资产投资管理的相应职能
我国是个人口众多的大国，为了提高由地方管理的经营性固定资产的效益，应该发挥地方政府的积极性。为此，要尊重地方的利益和要求，对国有企业采取分级管理的体制。即采取一级(中央)调控，两级(中央和省级)管理的办法，在各省级单位(包括计划单列市)设立相应的地方政府国资委，代表国家管理隶属于地方的国有企业。
在非经营性投资方面中央和地方政府也要有分工，即分别负责其各自管理的范围。但中央政府有责任资助相对落后的地区，尤其是支持“老少边穷”地区各项事业的发展。
4、国家授权企业承担国有单位经营性投资主体的责任
经营性国有资产的投资应该由国有企业承担，但是，我国有十几万个国有企业，不但在规模上相差悬殊，而且在管理上也有很大的差别。如果每个企业都有投资权，国有单位的投资决策和管理权过于分散，不利于国有经济的发展。比较好的办法是选择和组建大的企业集团和专业资产管理公司，由国家授权其为国有单位投资主体，负责国有资产的投资、保值、增值和回收。
国家授权投资主体可分为三种类型：
一是企业集团(公司)，其领导层(集团公司)是国有资产所有权转让的受体，承担由国家或地方国资委以契约形式授予的国有资产管理和经营的责任，是承担民事责任的法人。企业集团内部应按我国的《公司法》实行董事会或管理委员会领导下的总经理负责制。董事会和管理委员会是所有者的代表，行使企业集团资产所有权主体的职责和权力，具有投资决策权，决定集团范围内用自有资金和商业银行贷款兴建的投资项目。企业集团(公司)按现代企业制度管理，根据市场发展情况运作。除了国家对企业集团有特殊要求的投资项目，国家在固定资产投资和贷款等方面一般不应再给企业集团特殊的支持。
二是适用于自然垄断或国家需要重点掌握行业的国家公司。如国家电力公司、国家铁路公司、国家电信公司等。这些公司是以行业为主组建的大型企业集团(公司)，总公司与其下属企业不是行政关系，而是按现代企业制度，以资产为纽带的所有者与经营者之间的关系。总公司的董事会是国家授权的国有资产的代表，行使国有资产所有者的职责和权力，具有投资决策权。考虑到我国土地辽阔和有利于引入竞争机制，可以按地域或其他原则，在同一行业中可以同时存在多个国家公司。如国家火电公司、国家水电公司、国家核电公司，或南方电力公司、北方电力公司等。
三是专业资产管理公司，亦可称为投资公司或控股公司，是由国家或地方国资委直接指挥的担负投资职能的资产管理公司。其主要任务是根据国家和地区的发展规划和产业政策，按国家或地方国资委的指令和指导性信息，制定关系国家或地方发展的项目建设计划，确定具体项目并选择合作的地区和企业集团，筹集用于项目建设的国家或地方国有投资，作为国家或地方国有资产的股东监督项目的建设及项目建成后的经营，并收回经营利润。这类公司只对建设项目参股或控股，一般不参与项目建成后的具体生产、经营和管理活动。
5、对国有企业进行规范化改组，组建强大的国家队
我国目前国有资产的数量虽然庞大，但由于国有企业的平均规模小、数量多，使国有资产过于分散，不利于管理，利用效率不高，也容易流失。为了适应市场经济的发展要求，需要对国有企业进行规范化改组。通过改组、改造、联合、兼并、出售等办法，优化国有企业的资产构成，提高国有企业的平均资产规模，减少国有企业的数量。对达到标准的上述三类国有企业，赋予国有资产投资主体的职责和权力。国务院国资委直接管理和授权的企业以300家左右为宜；每个省、自治区、直辖市国资委管理和授权的企业以100家左右为宜；每个计划单列市和副省级城市管理和授权的企业可在50家左右；加上其它一些特殊的企业，全国的总数在4500家左右，平均每家企业的资产在10亿元人民币以上。
在具体操作时，应对各种企业应根据其实际情况进行改组和改造。对目前已经成为经济实体的行业总公司庞大机构要进行精简，按高效的原则和企业运行的要求设立机构和配置人员，彻底改变行政管理的模式，以产权关系为纽带，明确总公司与其下属企业之间资产管理与经营的责任，逐渐向规范的企业集团过渡。
对中小型的国有企业，采取自愿和双向选择的原则将其逐渐纳入企业集团。对于设备陈旧、产品和技术落后，各企业集团都不愿意要的中小企业，则可采取向社会拍卖的方式收回
资金或采取招标租赁的方式由租赁者经营。对于那些不适宜纳入企业集团，效益还可以的国有企业，可将其国有资产转入专业资产管理公司，由后者控股并负责其发展的资金投入。对国有企业进行规范化改组是一项复杂而且政策性强的工作，要搞好这项工作，不能急于求成，切忌采取“搞运动”或“一刀切”的办法。在组建企业集团时，不能搞“拉郎配”，应该让企业在市场竞争中双向选择、自愿组合，以经济和产权关系确定各自的位置。
二、改进政府部门对投资活动的管理
改革开放之后，随着国家在财政上的放权，以及投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多元化的发展，我国在固定资产投资方面的指令性计划逐渐减少，尤其是2003年国家决定不再对商业银行的固定资产投资贷款规模下达指令性计划之后，国家宏观调控部门对固定资产投资的指令性管理，其范围只有国家预算内用于固定资产投资的部分和国家开发银行的政策性贷款。这两部分资金加上采用合资等方式调动的资金，只占全社会固定资产投资总量的20％左右。在这种情况下，国家应该如何对固定资产投资进行管理才能对全社会的投资起到调控作用呢?
从科学决策的角度出发，在讨论政府对固定资产投资活动的管理时，首先要明确政府部门对固定资产投资活动该不该管?如果要管的话，应该管哪些方面?具体又应该由哪些部门来管，怎么管才能使固定资产投资取得好的效果?
上述第一个问题的答案是肯定的。因为固定资产投资是一个国家社会和经济发展所不可缺少的物质条件，任何国家的政府都不能对本国的固定资产投资不管不问，任何现代国家对政府预算中用于固定资产投资的部分都有一套必要的审批程序；而当全社会投资不足或投资过热，影响到国民经济正常发展时，各国政府都要采取措施调控甚至直接出面干涉。我国目前还是以投资作为推动经济发展主导因素的发展中国家，担负国家和地区发展责任的政府，更需要利用固定资产投资去实现多方面的发展目标，不能对固定资产投资放任不管。
1、明确政府管理的范围
目前我国的固定资产投资按所有制划分，可分为国有、集体、个人和外资共四大类，按投资主体(决策主体)可分为中央政府、地方政府、国有企业、其它企业、个人、外商等六个部分。其中前三个是国有资产投资主体，使用的是国有资产，作为国有资产所有者代表的政府对其使用有优先决策权。后三个投资主体使用的是非国有资产，政府没有对这些资金的使用的支配权，其他企业中包括有国有资产投资的股份制企业，其投资决策权归企业董事会，对国家控股的部分，政府有一定的决策权。非国有单位的投资总量近几年以高于全社会固定资产投资平均速度增长，目前占全社会固定资产投资的比重已接近1／2，对国民经济的发展影响作用越来越大。
因此，从总的原则上讲，政府是国有资产所有者的代表，对国有资产投资有决策权，必然要对其进行管理；非国有资产与政府没有所有权与决策权方面的联系，但由于非国有资产投资在全社会经济和社会发展中起重要的作用，政府对其发展应进行必要的调控。例如投资属于国家所有的矿产、水利、森林资源的开发项目，必须在国家的统一规划下，经过国家有关部门批准，才能进行。另外，在环保、规划、土地使用等方面还要政府有关部门审核批准。虽然政府对国有单位投资有决策权，但由于国有单位投资数量庞大，政府的职能的重点在于宏观管理和社会服务，但有必要对各国有资产投资主体在投资管理中的职能进行分划，明确各自的分工与协调方式。对于非经营性投资，应该完全由政府部门决策和建设；对于经营性投资，由政府部门确定投资方向和总规模，由国家授权的国有企业具体决策和建设。
2、理顺政府部门在投资管理中的分工与合作关系
固定资产投资是与国民经济和社会发展密切相关的活动，因此，负责制定国家发展规划和计划的国家发展和改革委员会应该承担起对全社会固定资产投资进行调控的职责。具体的工作包括：根据国民经济社会发展规划、产业调整的发展方向和市场变化的信息，制定全社
会固定资产投资的总量和结构发展计划；需交国务院或全国人民代表大会批准的关系国计民生的特大型项目的审核；特大型外资项目的审批；用于项目建设的国际金融机构和外国政府贷款使用方向和数量的审批等。
作为国有投资重要来源的预算内资金和其他财政性资金由财政部提出年度的供给总量，并根据国家发展和改革委员会的资金分配计划予以拨付。
承担国家金融运行和调控职能的中国人民银行应根据国内资金的情况，确定年内可用于固定资产投资的贷款总规模、政策性贷款规模、建设债券的发行规模和利用国际金融组织、外国政府和金融机构的贷款规模。
专门负责经营性国有资产投资和经营的国务院国有资产监督管理委员会，代表国家承担国有资产投资和经营管理的具体工作，其在投资方面的职责应包括：代表国家与获得投资主体授权的企业签订国有资产保值、增值和经营目标的合同，并监督和检查合同的执行情况；审批需要国家预算内投资资金、各种专项建设基金和政策性贷款建设的项目，并根据国家发展和改革委员会确定的这些资金年度使用方向及数量，在被授权的国有企业之间进行分配；作为企业国有资产的所有者代表，回收企业国有股的利润，并根据国家的产业发展政策，将这些利润用于国家鼓励和需要大力发展的行业建设等。
作为国家建筑业主管部门的国家建设部，其在固定资产投资方面的主要职责应该是：负责房地产业开发的指导和管理工作；与城市规划有关的各项政策、标准和相关法规的制订、发布和监督执行，大中城市建设规划方案的审批或审核上报；各类城市基础设施和居民住房的建设标准及配套标准的制订、发布和监督执行；与投资建设有关的设计、施工、监理及各类咨询行业资质标准的制订、发布和评定监督。
三、加强中央政府的投资调控能力
要通过投资体制改革，建立一系列适应社会主义市场经济的投资管理方法和调控手段，来提高中央政府的投资调控能力。
1、提高投资规划的权威性
对固定资产投资调控起作用的投资规划可分为两类，一是宏观计划，如国民经济和社会发展的年度计划和五年计划、产业发展计划、地区发展规划、固定资产投资计划等等，这些计划可以使投资主体知道国家经济和产业发展的重点，国家对投资的调控目标，国家未来经济的走向等等；另一类是微观的，是政府与得到授权的国有企业(企业集团和专业投资公司)签订的企业发展计划合同，在企业和国家签订的计划合同中，要有对企业固定资产投资的计划。例如，在5年之内某电力公司要增加多少装机容量，完成多少公里一定规格的电网改造等。
2、重视使用经济手段
合理利用税收、价格、利率、证券发行、信贷等杠杆，调控投资主体的投资行为。利用税收调控主要是通过设置与投资有关的税收，或对现有的一些税实行减收和免收的办法去调控投资主体的投资行为。如：征收投资方向调节税；对企业为进行技术改造而进口的高新技术设备，减免进口环节的一些税收；对企业利用盈利投入国家鼓励建设项目的资本金和还贷资金，退还部分或全部企业所得税；对高新技术产业的风险投资项目，在其投产后一定时期内减免企业所得税等。这些都是对调整投资结构有一定作用的措施。价格调控是国家通过对其控制价格的产品制订优惠性价格的办法，提高投资主体对国家鼓励建设项目投资的积极性。如：可在一些铁路新线上继续执行过的新路新价等。利率调控可分为两个层次，一是用于对全社会固定资产投资规模进行调控，提高或降低金融机构的贷款利率以抑制投资规模的过快增长，或投资总量的增加。二是用于投资结构的调整，主要是对国家鼓励发展行业的建设项目在贷款利率上给予优惠，由政策性银行对该项目发放软贷款，或者由国家财政为商业银行提供贷款贴息。
国家掌握的建设债券发行和企业股票上市的批准权，都可以用来支持国家鼓励发展的项目建设，增加投资主体向这些项目投资的积极性，达到调整投资结构的目的。
3、实行严格的法律约束
固定资产投资和项目的建设涉及到经济和社会的多个方面，因此，许多方面的法律和法规都能对其起到约束作用，如：关于土地和其它资源的开发与利用、环境保护、产业政策、筹资和融资、城市规划、企业组建、招投标、合同执行、设计、施工、监理、审计、统计等方面的法律和法规。目前我国在这些方面基本上都已建立了法律或法规，对投资的调控效果很明显，问题的关键是有法不依或执法不严，起不到预期的约束作用。在市场经济发达国家中，一般没有人专门地研究投资体制，也没有制订专门的《投资法》，但几乎毫无例外地都是利用环境保护、土地和资源利用、产业发展、货币金融、企业组建、合同管理等方面的法律和法规，对投资者的投资行为进行法律约束。
考虑到投资建设涉及的方面和领域太多，无法用一部《投资法》来解决投资建设领域的可能遇到的各种法律问题。因此，当前我国不应该追求制订一部对全社会固定资产投资都能起调控作用的《投资法》，而是应该制订对国有单位投资主体有约束作用的《国有资产投资管理条例》或《国有资产投资法》。
4、建立有效的投资信息导向制度
对投资者有引导意义的信息主要有两大类，一类是与未来资源和市场条件发展变化有关的信息，包括国家的经济和社会发展信息、总需求与总供给信息，国家产业政策变化信息、产业发展和调整信息、行业的需求和供给信息、地区市场发展和变化的信息、国际市场发展和变化的信息、产品的价格走向以及各种对投资者建成项目的效益可能产生影响的信息等；另一类是产品技术信息，包括新技术、新产品在产业中的应用前景和对市场的影响、国外同类技术应用效果情况、国内同行对技术的看法和采用计划、产品更新换代的时间周期等。政府的信息导向方法有两种，一是信息发布制度，即由国家和地方政府有关部门，在其管理范围内定期公开发布有关的行业、地区、技术发展和应用信息，如国家计委(现国家发改委)从2002年开始推出的产业信息发布会那样。这种制度应该扩大到其他有关部门和地区，同时要不断改进，提高信息的数量和质量。二是培训制度，即由政府或政府委托有关单位定期举办企业领导培训班，向他们传达有关的信息。一些发达国家，如法国、瑞典都有以中小企业为对象的技术服务中心或类似机构，定期培训企业领导。
为了做好投资需求和市场信息的发布工作，国家和各级政府还应建立项目开工和投产登记制度，这是关系到各种产品供给和需求在短期、中期、长期变化的重要信息，在国家只对国家出资的项目和特大型项目进行审批之后，掌握建设项目信息的情况主要依靠项目开工和投产的登记。应该由国家统计部门来承担这项工作并把统计口径扩大到全社会。
四、建立投资项目的效益保证制度
1、应落实投资决策者责任制
(1)执行谁出钱，谁审批项目的制度。国家有关部门只审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金和政策性贷款的建设项目；地方政府和国家授权企业审批自己投资范围内的项目；当有多个出资的主体时，应共同协商审批。使用银行贷款的项目，应该让贷款银行参加可行性论证会，让其了解项目情况，决定是否贷款，但没有审批权。
(2)贯彻执行建设项目法人责任制。对于建设项目较少，缺少有经验的项目管理人员的单位，如学校、医院等的建设项目，上级主管部门或建设主管部门要帮助搞好项目建设的管理工作。
(3)国家主管部门要严格考核授权投资主体和项目法人的业绩，并酌情给予奖励和处罚。
(4)严明法纪，对因个人失职、失误、以权谋私而给国有项目建设带来重大损失的，不但要给予行政处罚，还应进行法律制裁。
2、严格投资项目可行性论证的制度
(1)规定凡有国有资产投入的项目，都必须进行可行性论证，认为可行之后，才能投入建设。对未经可行性论证就开始建设的项目，要追究有关负责人的责任。对经可行性论证认为不可行的项目，坚决不能建设，并应给得出“不可行”结论的论证单位一定的支持。
(2)坚决杜绝“首长项目”和“政绩工程”。这个问题是把可行性论证变成可批性论证的主要原动力，也是多年以来难以解决的问题。建立相应的限制制度并通过改革实现“政企分离”和“政资分离”是防止这类事件发生的有效措施。
(3)改变可行性论证费用由建设单位从项目建设费用中直接支付的办法。应从国家和地方政府的投资中划出一部分项目前期论证费，由投资主管部门掌握，项目立项后，由主管部门选择可行性论证队伍，并根据工作的数量和质量支付论证费用。如果论证可行并批准建设了，再从建设费用中扣除这部分费用。
3、完善各项外部监督制度
固定资产投资涉及许多部门的管理权限，如土地、环保、资源管理、工商管理、城市规划等，这些部门认真履行职能，对各类投资主体的投资行为都会有一定的制约。
审计是督促国有资产投资决策和建设管理人员合理使用建设资金，并及时发现资金使用问题的有效手段。国家审计署和各地的审计部门要统一安排对国家重点建设项目的定期审计，内容应包括立项审计、建设执行审计和竣工审计等；国有大中型项目的投资方应对项目的建设定期进行审计；对审计中发现的问题要及时处理，才能起到审计监督的作用。
4、建立项目后评价制度
后评价是在项目建成运营之后的若干年(一般是2—4年)内根据项目实际运营的结果，对项目的决策、设计、施工等方面的质量进行的评价。进行后评价主要是总结经验和教训，为以后的建设项目提供借鉴。同时主管部门可据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，评定可行性论证的质量，并予以公布，作为评定可行性论证单位业绩的主要依据。
5、规范投资项目社会咨询服务体系
投资主体往往会因为人力、时间、专业、信息资源、经验和水平等方面的限制，而难以正确地决策和管理好项目的建设。社会上的规划设计、项目评估、财务、法律、信息、监理等投资咨询服务单位，可以成为投资主体提高决策水平和项目建设质量的好帮手。
一是严格从业登记和资质评定制度。工商部门和有关的资质评定机构要根据有关的规章制度和标准审批每个咨询服务单位的从业资格和水平等级；并要建立咨询业绩和质量档案制度。
二是咨询服务单位要与政府部门真正脱钩，这是使其保持咨询评估客观公正的必要条件，也是使其在市场竞争中不断提高水平的压力和动力。
三是制订合理的服务收费标准，使其既能体现知识的价值，又要使被咨询单位能够承受，认为物有所值。这也是使咨询服务单位能够保持客观公正，并注意不断提高咨询服务水平的重要条件。
