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对财政惠农补贴政策的认识与思考
在全面取消农业税的基础上，我国实施了粮食直接补贴政策。对种粮农民实行直接补贴是党和国家的一项利民工程，是促进粮食增产、农业增效、农民增收的一条有效途径。自国家实行粮食补贴政策以来，改变了过去对农民多“取”少“予”或只“取”不“予”的分配关系，极大地调动了农民种粮积极性，粮食安全得到进一步保障，农村的党群、干群关系也得到了明显改善。自2004年国家实行粮食补贴政策以来，本人一直在基层财政所工作，直接与农民打交道，是国家财政惠农补贴政策的亲历者，在这九年财政惠农补贴政策的执行中，本人经常开会、进村入户询问、调查了解、重点走访、调解矛盾、迎接检查，对国家财政惠农补贴政策有一些认识与思考，就国家财政惠农补贴政策存在的不足与建议谈一谈本人的观点。
一、财政惠农补贴政策存在的不足
不可否认，粮食直补政策是好的，在生产实践中产生了积极成效，但用“鼓励农民种粮，增加粮食产量和粮农收入”的政策目标来衡量，在运行中还存在一些问题，主要表现在：
（一）土地流转渐濒繁，惠农政策补贴享受主体不明确
由于外出打工人数较多，一些农民把耕地转给其他农户，经营权发生转移，但承包权并没变化，领取补贴款的仍是耕地转出户，形成真正种粮的农户没有得到补贴，而有地没种粮的农户却得到了补贴。我们的做法是谁承包土地，惠农补贴就发放给谁，这样存在着实际种植户上访的现象。一是补贴范围界定困难。粮食直补基于国家粮食安全考虑，通过补贴的形式来调动农民种粮的积极性。在实际操作中，“种粮补贴”变成“土地补贴”。按理应以实际粮食种植面积为准对农民补贴，因为粮食种植面积是个动态的数据，核实需要投入大量的人力物力，按计税面积进行粮食直补容易操作，却没有考虑当前农村
土地流转与土地总量变化的事实，出于种种原因，有的村有部分闲散地没有统计在计税土地范围内。农村税费改革后，这部分土地大部分都承包给了农民用于粮食种植，承包户向村集体上交承包费，应该属于补贴范围，但是上级认为这部分承包土地不属于计税土地不能享受粮食直补，这样做显然对种粮农民不公平，补贴受益者与实际种粮者脱节，“凭地领钱”这种直补方式违背粮食直补政策的初衷，没有充分体现国家对种粮补贴的精神。
（二）惠农补贴资金有限,促进农民增收的效果不够明显
粮食补贴促进农民增收效果有限。虽然近年来出台的种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补等补贴措施，对保障粮食安全、促进农民增收、提高种粮农民的积极性、发展粮食生产起到了明显的成效，但仍然存在补贴力度小、标准比较低、各地差异大、操作方式不够规范等问题，补贴数额占粮食收入的比重极小，较少的补助，老百姓觉得无所谓，对调动粮食生产积极性的作用不大，粮食播种面积增加缓慢。本人所在地方大部分农户经营的耕地面积在3～5亩之间;按每亩获补贴100元计算,户均获补贴300～500元,不及外出打工农民半个月的打工收入。多数农民认为目前的补贴标准偏低,农民虽然拥护国家的补贴政策,但是由于补贴金额偏少,还不够对其形成很强的吸引力。对于主要从事种植业的农民而言,目前影响其增收的主要因素仍然是农业收成和农产品价格，对农民的生产生活影响有限。
（三）财政惠农补贴政策执行成本高，影响地方政府部门积极性 近年来，国家对惠农补贴项目逐年增加，基层承担惠农补贴的工作量也随之加大，相关费用开支也相应增多。在惠农补贴工作中，面积的核实、汇总、上报、检查，车费、招待费、资料费等使原本就紧张的经费更加紧张。此外，由于粮食补贴政策规定“不得抵扣农业税及附加的尾欠和其他行政性收费”，使得一些纳税尾欠户特别是多年抗税不缴的“钉子户”也能领到粮食补贴款，补贴不仅没有起到调动
农民种粮积极性的作用，反而引起广大农户的强烈不满。在补贴发放程序上，镇、村及财政干部要进村入户逐户登记、逐户核实、制订账卡表册，并张榜公示，还要层层报批、层层督查、层层验收，给基层干部增添了很大工作压力，也给农民群众带来了诸多麻烦。
（四）财政支农配套措施没有跟进,抑制了补贴政策效应
当前,农田水利等基础设施落后是制约粮食生产和农业综合生产力提高的瓶颈因素。在实际中,现在很多地方农田水利等基础设施年久失修,处于瘫痪或半瘫痪状态,农业生产只能“望天收”。主要原因是目前农村公益事业普遍呈现无人管、无钱办的格局,村干部经常陷入实际需要、上级希望、群众盼望却又筹钱无门、投劳无人的两难境地。以农田灌溉为例,相当一部分农田往往因缺乏最后1公里的末系排灌渠道而导致农作物受灾减产。
二、对财政惠农补贴政策的建议
（一）确立补贴依据，建立惠农补贴的长效机制
这些年，中央惠农补贴确实让广大农民得到了实惠，促进了农业生产的发展。但惠农补贴也存在项目多，基层工作量大，标准不高，单户享受的补贴规模不大，激励效益有限等，同时还存在实际种植面积大于承包面积，自留地等无法享受惠农补贴，农户上访等现象。建议国家以农户承包面积为依据固定连续补贴，一定几年不变。
（二）调整完善补贴政策，使惠农补贴政策协调一致
粮食补贴是上年度的面积，而良种补贴是当年的面积，基层政策的宣传与解释和农户的理解与认识存在差距，容易混淆。粮食补贴与良种补贴又分财政商贸科与农业科两个科室负责，而往往又步调不一致，时间要求不一样，在实际工作中增加了基层的工作量，建议惠农补贴时间一致，执行的部门协调一致，最好由一个部门负责。
（三）整合归并补贴种类，突出激励作用
针对近年来补贴种类繁多且补贴标准和补贴范围千差万别的现状，要逐步统一补贴标准和范围，简化补贴的操作程序，对相似的补
贴项目和同一品种的补贴进行适当整合。对相似的补贴项目(如小麦、水稻、油菜、棉花良种补贴等)和同一品种的补贴(早、晚稻补贴)，可进行适当合并、整合，实行全年一次性一并发放。再如粮食直补、农资综合补贴其计算依据相同，对一家一户的农民来说，享受的补贴数额基本一致，农民没有因此而受损，与其分开不如合并；通过对财政补贴的整合，可大大减少补贴的运行成本。
（四）统一对农民补贴资金管理办法，改革补贴发放模式
按照直接受益和简单便捷的原则，简化补贴的操作程序，减少基层政府发放补贴的工作量，降低发放补贴的运行成本。为了加强对农民财政补贴资金的发放管理，统一、规范和简化补贴资金发放程序，确保补贴资金及时足额发放到农民手中，应建立科学统一的惠农资金管理办法，尽量减轻基层干部操作的工作量。在补贴资金发放方式改革上总体要围绕“整合资金、规范程序、集中打卡、社会化发放”的工作思路进行，具体改革模式可概括为“五个一”，即指标统一下、资金一户管、服务一站办、结算一线通、补助一折发。改进发放方式，通过统一的涉农补贴信息化管理平台，实现资源共享，降低管理成本，提高监管水平。具体来说，就是财政涉农补贴资金实行市财政统一管理，按期将财政涉农补贴资金指标统一下达到乡镇；对各种财政涉农补贴资金分别由市财政统一划入支付中心，实行集中管理；乡镇设立“财政涉农补贴资金发放机构”，搜集、审核整理各种涉农补贴基础资料，编制清册，公示到户；在财政涉农补贴资金委托打卡发放前，由市财政支付中心将补贴资金集中统一打入信用社专用账户；各项补助资金统一使用一个存折，农户凭存折直接到信用社领取补助资金。
（五）加大农田水利基础设施投入力度，推动农业发展。
补贴资金分散，补贴效果不明显，补贴资金集中起来的确是很大一笔资金，但分散到户对农户增收意义不大。所以，惠农补贴资金这样使用对促进粮食生产和改善农业生产条件的作用不明显，而农田水
利设施普遍存在年久失修、使用效益下降；新设施建设慢、配套工程跟不上；偏远地区基础设施匮乏、抵御自然灾害能力偏弱的问题，这些问题都严重制约了农业生产的发展，增加了农民种粮的隐性成本。本人所在的乡镇2010年遭受水灾直接损失1000万元、2011年遭受旱灾直接损失500万元，间接损失无法统计，如果用这几年的财政惠农补贴资金建一座电排站，效果可能更好，就不会有如此大的损失，因此建议应调整财政对农业投入的方向，财政惠农补贴的增量部分应投入农田水利基础设施建设，加快农田水利设施续建配套，尽快提高抗旱减灾水平，最大程度保证农民种粮的收益。
大同湖管理区财政所 覃松涛
