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2004年9月Meizhong Jingji Pinglun,ISSN1536-9048 中國煤礦安全生産管理機制創新研究*
華北科技學院科研處劉過兵**華北科技學院人事處顧秀根
摘 要：在大量調查研究的基礎上，本文分析了現行安全生産管理體制存在的不足，幷借鑒國外的先進經驗，從“以人爲本”的理念出發，在科學發展觀指導下，運用現代管理思想，提出和建立了一套更完整的、更科學的、更嚴密的和法制性更强的管理體系的方案，爲政府决策和扭轉目前安全生産被動局面提供了參考。
關鍵詞：煤礦事故安全生産管理機制創新
1〃引言
隨著改革開放的巨大成功，中國各項事業取得了舉世注目的偉大成績，綜合國力增强，國際地位不斷提高，人民生活水帄正在向小康邁進，物質文明和精神文明水帄迅速提高。但是近年來國有煤礦接連不斷地發生重大惡性事故，鶏西煤礦、淮北蘆嶺煤礦、山西陽泉煤礦的瓦斯爆炸等，傷亡嚴重，影響極大。地方小煤礦情况更爲嚴重，徐州賈旺煤礦瓦斯爆炸傷亡數目巨大，各省小煤礦重大事故接連不斷。爲什麽中國煤礦重大事故會屢屢發生，問題出在哪里？這不能不引起我們的深思和反省。
據統計煤礦是國內事故最多傷亡最大的一個行業，其死亡人數占整個工業死亡人數的60%以上，比其他11個工業門類死亡總人數的總和還多，年死亡人數近萬人，相當于1小時就有1人死亡。全國煤礦百萬噸死亡率是發達國家的幾十倍甚至上百倍。據統計1981-1999年期間，一次死亡3人以上重大事故就發生5971起，死亡39480人；其一次死亡10人以上特大事故872起，死亡16269人。據1996年底的統計，全國省屬以上國有煤礦塵肺病患者達17.5萬人，已累計死亡5.4萬人，現有患者121278人，且每年約有3000人死于塵肺病。煤礦事故和塵肺病給人民生命帶來巨大傷害，給職工和家庭造成極大痛苦，同時也給社會造成了巨大經濟損失和不利的影響。
2〃中國煤礦安全生産管理機制現狀分析與研究
1983年國家安全生産管理實行“國家監察、行政管理、群衆監督”的三結合體制，此階段主要依靠行政手段管理安全生産，取得了一定成績。隨著市場經濟的發展和經濟、政治體制改革的深入，國務院1992年提出，從1993年開始實行“企業負責、行業管理、國家監察、群衆監督”的四結合安全生産管理體制。這一體制的推行强化了安全生産管理，推動了安全生産管理體制的改革，幷取得了一定成效。但在實際運行中仍存在許多不足，有待進一步完善和改進。
2.1企業負責存在問題分析
在市場經濟條件下，加大企業的自主權，對企業的發展無疑起到了積極作用。但有些企業過分强調自主權，而忽視自我約束機制的建立。由于企業主要領導人的素質和意識不强，誤認爲自主權擴大，安全管理可以松綁，就有了忽視安全管理的傾向。他們擅自削减企業安全機構，减少企業安全管理和檢查人員，减少、節流或挪用安全經費，放鬆安全培訓。爲擴大企業經濟效益而“以生産擠安全”，片面追求産量。甚至隱瞞事故，欺上瞞下，無視黨紀國法。一些私營小礦主無視工人的生命安全，一張生死合同可以包攬* 華北科技學院院內基金項目
劉過兵（1947-），男，教授，政府特貼獲得者；1970年北京礦院畢業，進修于莫斯科礦院；主要從事采礦、安全領域的教學科研工作；地址：北京東燕郊華北科技學院科研處，郵政編碼：101601，Email: lgb12131@ncist.edu.cn.**
41一切，達到無法無天的地步。
2.2行業管理存在問題分析
行業管理在一定時期發揮過積極作用，但隨著國家經濟體制和政治體制改革，國家大力推行企業制度改革，轉換經營機制，逐步取消行業部門對企業的直接管理。特別是一些特殊行業，例如煤炭行業，行業部門在技術指導、監督檢查和安全生産管理的作用等方面受到一定影響，行業管理也就成了無木之本。
2.3群衆監督存在問題分析
群衆監督的願望是好的，出發點是正確的。但監督行爲一般發生在上級對下級、主人對僕人的情况下。理論上講工人是企業的主人，領導是人民的公僕。但實際上由于市場經濟和企業經營機制的轉變，職工與企業的關係發生了改變，企業的主人是企業資本的占有者，職工只是與企業建立了一種勞務關係。在這種勞務關係下，職工無法對企業經營者進行監督，所以群衆監督在大多數情况下形同虛設，根本發揮不了應有的作用。
2.4國家監察存在問題分析
國家監察是國家對企業安全生産進行監督和檢查，用法律强制推動安全生産法律、法規和政策的實施，查處和追究事故的原因和主要責任人，依法行政，維護安全生産的嚴肅性和勞動者的合法權益。但由于法律意識淡薄，目前在監察執法上受到的各種干擾較大。在查處違反勞動安全衛生法的行爲中，追究企業負責人的責任，對違法行爲實施經濟處罰時，某些地方領導出面干涉正常執法活動，開脫說情乃至阻撓執法。在依法查處和查辦重大事故責任人時，各種領導和人物出面講情，甚至用非法手段賉賂執法人員，干擾正常執法，影響極壞。
3〃國外安全生産管理經驗
3.1美國煤礦安全與健康情况分析
本世紀初美國煤礦事故也很頻繁，1907年全國煤礦事故死亡3242人。美國歷史上也曾發生4起重大的煤礦事故：1907年西弗吉尼亞州費爾蒙特公司孟農加煤礦發生一起瓦斯爆炸事故，死亡362人；1909年伊利諾言伊州查理煤礦發生一起火灾事故，死亡259人；1947年伊利諾伊州塞特拉利5號礦發生煤塵爆炸事故，死亡111人；1968年西弗吉尼亞州固本公司9號煤礦發生一起瓦斯爆炸事故，死亡78人。此後，由于美國加强煤礦安全立法和監察工作，同時由于開采技術和安全技術上的進步，使美國煤礦安全狀况從根本上得到了改善。1996年以來美國全國煤礦每年事故死亡人數已控制在40人以下。資料表明，1998年
美國各行業事故率指標的統計顯示，煤礦事故率遠低于建築和機械製造等其他行業，已成爲最安全的行業。
在礦工健康方面，美國礦工塵肺病發病高峰是在20世紀的30至60年代。美國國會通過的《1977年聯邦礦山安全與健康法》，規定煤礦粉塵標準爲2毫克/立方米，這是目前世界上最爲嚴格的粉塵標準，因此使礦工塵肺病人數大幅度下降。1992年1月至1997年6月美國煤礦塵肺病人數爲1904人。
由此可以看出，美國煤礦歷史上安全事故也曾十分嚴重，如今已得到有效控制，成爲最安全的行業。這是嚴格執行安全法規，煤礦開采技術進步和加强煤礦安全管理等多方面因素的綜合反映，很值得世界各國借鑒，特別是值得中國借鑒。
3.2.美國煤礦安全管理機制及效果分析
3.2.1加大安全投入
安全生産是一項系統工程，必須依靠完善法律、社會、經濟、行政等各方面手段，經過長期的努力來實現。增加安全投資幷完善投資的實際效果，無疑是一項儘快控制和扭轉事故多發的重要措施。
美國近幾十年來的實踐證明，重視幷合理地進行安全投資是提高企業安全生産水帄和經濟效益的重要手段。1969年頒布和實施的《聯邦煤礦安全與健康法》，要求礦主投資購買安全設備幷設置專職監管人員，當時全國在用于購買安全設備和改善通風條件等措施方面還爲礦山安全與健康監察局撥款，用于煤礦和金
42屬及非金屬礦的安全與健康工作。撥款數額幾乎年年增加，如1994年爲1.95億美元，1995年爲2億美元，1996年爲1.96億美元，1997年爲1.97億美元，1998年爲2.03億美元，1999年爲2.15億美元，2000年爲
2.28億美元。
美國政府對煤礦安全科研工作的投入也很大。聯邦政府每年撥一定數目的款項用于科研工作，其中一半以上支持煤礦安全和保健科研項目。
3.2.2嚴格安全管理
實行嚴格的逐級負責制，安全責任明確。由于一旦發重大事故，除遭受法律制裁和經濟損失外，煤礦還存在倒閉的可能，所以煤礦主對安全親自抓，幷對安全實行逐級負責，把責任落實到人頭上。
美國除國家有完整的安全監察體系外，州政府在環境資源部設有負責礦山的安全人員。如賓夕法尼亞州政府就有50人負責礦山安全工作。他們受州政府領導，執行政府的法令。他們和聯邦政府的監察人密切協作，相互支持。如發現礦方違章隨時可以處罰。州安全檢查人員每年對井工礦進行不少于四次，露天礦不少于兩次的全面安全與衛生檢查。
礦業公司（其下屬有十幾個或幾十個礦）也有自己的一套業務保安系統。如固本礦業公司有分管安全工作的理事，公司下設安全處有工作人員9~10人，安全監察人員熟悉聯邦政府和州政府的安全法規，每年要制定公司的安全行動計劃，幷組織四次安全大檢查。
礦方的責任比較明確，管理人員有嚴格的職責範圍，各司其職，分工明確，每個人的職責、權限及上下級的關係都有明文規定。各礦均有主管安全的副礦長，按礦規模大小不同，設安全檢查員2~4人。這些專職檢查人員都是經過專業訓練幷取得合格證書者，他們認真按章辦事，幷對檢查情况寫出書面報告交礦長簽字，以便使問題得到解决與落實。
礦長、工長都必須經州政府一級機關的考核，發給證書，才能在本州煤礦任職。礦長是安全全面責任者，他幾乎天天下井，對危害安全的問題親自指揮處理，對安全工作認真負責。工長是關鍵職務，即是生産一綫的指揮者，又是安全責任者。他對礦長指示嚴格執行，特別是在安全問題上，不按礦長批示辦事，出了事故個人負責。工長每班工作前3小時按規定檢查安全情况，要把作業地點全面檢查一次，班中也要檢查，發現隱患在指示牌上公布或馬上處理，當情况威脅人員安全時要立即撤出人員。
每個工人也必須按工種責任制和操作規程盡職盡責地工作。如誰未盡到責任，出了事故就追究其責任。
3.2.3實行全員强制性安全培訓
美國對煤礦的管理人員和礦工的安全培訓非常重視，《1977年聯邦礦山安全與健康法》明確規定對從事采礦業的管理人員和工人必須進行强制性的安全技術培訓；培訓計劃必須經部長批准；法律還規定勞工部礦山安全與健康監察局負責這方面的工作。
1983年美國又重新修訂了《礦山安全規程》，對安全健康培訓作了詳細規定。勞工部還頒布了對礦工進行强制性健康和安全訓練及再訓練條例。美國礦山安全與健康監察局的經驗是：“監察重要，培訓比監察更重要”。
美國礦工都具有高中文化水帄，受雇新工人被錄用後，必須接受安全基礎知識的培訓和法規的教育，井工礦培訓時間不少于40小時，才能上崗工作，然後在有經驗的礦工帶領下，實習半年，半年後，才能獨立工作。
安全監察人員如發現上述人員未經安全培訓教育，無證上崗時，要立即命令撤離工作崗位，幷對礦主進行罰款。由于有了完善的培訓過程，大大提高了礦工的技術操作素質，减少了因違章操作引起的灾害事故。這也是美國煤礦安全事故率低的一個重要原因。
3.2.4礦工參與安全管理
美國煤炭公司强調以人爲中心的管理，煤礦管理風格的特點是開明和開放；生産中發現問題，由管理人員和工人代表一起開會研究解决，法律保障礦工有參與安全管理、監督以及舉報的權利，井下設有可直
43撥礦山安全與健康監察局的舉報電話。
美國的管理作風是發現問題及時解决，如果礦工對管理人員有意見，礦工可以向他的隊長投訴，隊長有責任處理這類問題，且必須在24小時內給予解决。如果沒達成一致意見，則礦工可將意見以書面形式呈報礦委會和礦級管理人員，如5天之內仍不能達成協議，則將投訴信送交工會代表或老闆。如他們在7天內還解决不了，則交仲裁人處理。由于工人都經過培訓，因此每個人都能够高效率地頂替其他人員的工作。例如，人手短缺時，必要時電機工人可以組成一個采煤隊。工人一旦發現各種不安全的危害因素，立即向工長或礦長反映，幷采取措施，消除隱患。
3.2.5工會參與安全管理
美國約三分之二的礦工參加了各種工會組織，其中參加聯合礦工工會（UMWA）的人數約占礦工總數的41%。聯合礦工工會自1890年成立以來，爲團結煤礦工人、改善勞動條件和增加工資福利進行了長期不懈的鬥爭。
工會組織也設有專人對礦山隨時進行安全監督。對違章指揮，環境條件惡劣都及時提出意見，解决不好時要抗議，要罷工，對違章操作，玩忽職守造成事故的礦工，工會不給撫恤。
3.2.6强制執法
20世紀30年代，美國煤礦死亡人數每年都在1500人以上。50年代以後，隨著煤礦機械化程度的不斷提高，安全裝備的不斷改善，特別是1952年《聯邦煤礦安全法》的正式頒布，煤礦安全狀况有了明顯好轉，煤礦死亡人數大幅度减少，由1950年的643人下降到1960年的325人。60年代美國發生了幾次重大傷亡事故，如1968年美國弗吉尼亞州法明頓煤礦發生了重大瓦斯爆炸事故，死亡78人。固本煤炭公司一煤礦發生火灾死亡57人。迫于社會壓力，美國聯邦政府對煤礦工人的安全健康的重視起來，于1969年頒布了新的《聯邦煤礦安全法》，經幾度修訂，在1977年又經議會討論通過，由卡特總統批准頒布。
①國家强制執法
大量關閉不合乎標準的小煤礦。美國在開始實施《聯邦煤礦安全法》的過程中也付出了很大代價。70年代初，有2000多個小煤礦因無法達到新法規定的標準而關閉。
花巨資購買安全設備。由于新法對煤礦安全條件、技術裝備和勞動保護提出了全面、系統、嚴格、具體的要求，幷加强了安全監察機構和人員的監督執法權力，迫使煤礦經營者必須投入大量資金和人力改造安全設施如通風和防塵設施、巷道支護維修以及安全設備儀器等。全國煤礦在購買安全設備和改善通風條件等措施方面估計花費了12億美元，這也爲今後煤礦的安全生産奠定了基礎。
此外，美國煤礦主還每年提供了一定數量的資金用于資助礦工繼續教育和培訓，以提高職工的安全素質、實際技術能力和防灾、救灾能力。
②强制執法的效果
安全狀况大爲改觀，死亡不斷下降。經過70年代後的調整和技術改造，煤礦已基本適應了政府法規對安全生産的要求。礦井抗灾能力得到加强，有效地控制了礦井重大灾害事故的發生，傷亡事故逐年下降，煤礦安全與健康狀况有了很大改善。煤礦事故死亡人數從1970年的260人减到1999年的34人，現在，美國煤礦事故死亡率已低于工業和公路交通運輸等20個其他部門，成爲最安全的行業之一。
事故和職業病造成的損失大大减少。實施新法後，美國各種必要的監督機制和科學管理走上了軌道，工傷事故明顯下降，事故和職業病造成的損失和撫恤金的支出大大减少，如火灾和爆炸事故造成的經濟損失，從1960~1963年的4.5億美元减到1971~1974年的0.78億美元。安全投資所産生的經濟效益越來越明顯。
有利于調整煤礦産業結構。實施新法後，由于大量地質條件差、産量低、效率低、安全狀况差、用人多的小礦因達不到新法的安全標準而被關停，煤礦安全狀况迅速好轉，反過來又有利于優化煤礦産業結構。礦井規模不斷擴大，已由1976年的9.5萬噸上升到1986年的18.3萬噸。礦井個數不斷减少，已從19764
4年的6553個减少到1986年的4424個。經過調整，生産效率和勞動效率很快達到了新的水帄，幷爲礦井安全奠定了基礎，控制了礦井惡性灾害事故的發生，傷亡事故逐年下降，取得了良好的效果。僅1980年~1990年間，美國煤産量增長24.9%，而職工總數减少31.1%，礦井帄均全員效率提高106.2%，事故死亡率降低了57.6%。目前，美國煤炭工業已成爲勞動生産率提高最快的少數工業部門之一，變得更有競爭力和吸引力。
4〃中國煤礦安全生産管理機制創新研究
在市場經濟條件下，生産模式與計劃經濟完全不同，企業的隸屬與管理系統發生了變化，安全管理機制也必須改革與創新。本課題研究結果是，安全管理機制的內容可簡要歸納爲六個方面，24個字，即：依法管理，國家監察，以人爲本，企業負責，依靠科技，職工維權。
4.1 强化依法管理
4.1.1依法辦礦、依法生産
煤礦的設計、建設和生産必須依據國家的有關法律、法規，必須符合《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國安全生産法》、《煤炭工業礦井設計規範》、《煤礦安全規程》、《煤礦安全監察條例》等的有關規定，任何與之相違背的都屬于違法行爲，都被視爲犯罪行爲，會給安全和人民的生命財産帶來巨大損失，違法者也將被繩之以法。因此，煤礦的管理者、生産的組織者、决策者必須加强法制觀念，樹立强烈的法制意識，抱著對人民高度負責的精神，依法辦礦、依法生産，確保生産必須安全。
4.1.2建章立制嚴格煤礦主要生産指揮者的資格審查制度
波蘭采礦動力部規定：大學學歷是礦長必備的條件之一，各礦的總工程師必須由采礦專業畢業的大學生擔任，幷且礦長、總工就任之前，必須通過最高礦山監察局的考核和考詴。其中包括專業知識、心理學、社會學、經濟學等，成績不合格者，絕對不能任職。
建議中國也應該立法，規定煤礦總工程師及以上生産主要指揮者，在任職前，必須通過注册安全工程師資格考詴，持證上崗，否則不能任職。這樣選擇煤礦主要幹部，才能使各級領導整體素質提高，增强專業知識，有效减少和避免盲目指揮、違章指揮、指揮不力等現象，及時糾正違章作業。
4.1.3依法整頓治理鄉鎮煤礦
治理整頓鄉鎮煤礦應學習美國的經驗。20世紀50年代美國也曾小煤礦林立，爆炸事故頻繁發生，曾引起社會很大不滿。爲此，美國推行了資源有償使用制度，對國家資源進行拍賣，然後進行勘探、建井、開采。購買者要想贏利，就必須達到一定生産規模，必須對資源精打細算。安全方面也應學習美國，要求礦主事先交納足够的事故處理保證金，提高傷亡事故賠償標準，規範賠償行爲，提高事故成本。還應借鑒德國的經驗，建立煤炭行業工傷保險體系，將工傷保險與事故預防緊密結合，利用差別費率、浮動費率和安全生産獎罰政策，促使企業真正重視安全。
加大對鄉鎮煤礦的整治力度，廣泛開展安全評估，對不具備安全生産條件的小煤礦立即關閉。建議立法建章，强行向鄉鎮煤礦派駐“特派安全工程師”，幷由鄉鎮煤礦付給定額工資，監督鄉鎮煤礦的安全生産。特派安全工程師由國有重點煤礦選派有經驗的工程技術人員擔任，原單位工資照發，幷實行定期輪換制度。
加强對鄉鎮煤礦的法律和安全培訓，提高鄉鎮煤礦職工的安全及防範意識。增加安全設備投入，增加機械設備投入，提高機械化作業水帄，减輕工人勞動强度，提高井下作業的安全性，確保安全生産。
4.2 加强國家監察
依法行政和依法監察是市場經濟條件下安全生産管理的主要方式。安全生産的法律、法規是安全生産的保障，各級安全生産監察部門必須健全執法、監察體系，增强行政執法意識，以法律爲準繩，依法行政、依法監察，排除干擾，嚴肅法紀，樹立國家監察部門的權威性，加大對違法、違規行爲的懲治力度，加大對違章指揮、違章作業的懲戒、懲罰，維護安全生産正常秩序。必須嚴格執行《國務院關于特大安全事故
5行政責任追究的規定》，對造成特大事故的責任人給予嚴肅處治，依法追究其行政和法律責任。
4.3 樹立“以人爲本”的理念
中國的安全管理機制必須樹立“以人爲本”的理念，形成以人爲本的機制中心。在安全生産管理中，必須以保證人的生命權和健康權爲最高原則。必須高度重視人的生命價值，重視人的健康和生存價值，尊重人的精神、情感意識。堅决杜絕以危害人的生命和健康去換取物質財富與經濟效益的非人道行爲發生。安全生産人命關天，企業的各項制度、措施、規程都必須以人爲本，以維護和保障人民的生命安全和健康爲根本出發點。
4.4 明確企業負責制
企業是安全生産的主體，企業應對安全生産和職工的安全與健康保障負全面責任。因此，企業必須建立先進的、科學的安全管理體系，采用現代安全管理辦法，加大安全經費投入。企業的行爲必須符合國家安全生産法律法規的要求，在法制的環境下自我約束，不斷完善安全管理，不斷進行安全技術改造，堵塞安全漏洞，及時排除安全隱患。嚴懲違章指揮、違章作業人員。尊重科學，文明生産，加强對職工的安全培訓，營造企業安全文化氛圍。預防重大事故的發生，控制和排除重大危險源，實行安全一票否决制，做到防患于未然。
4.5 依靠科技建立完善的安全保障系統
科學技術是第一生産力，要實現安全生産必須依靠科學技術的進步。淘汰落後的生産設備，盡可能的采用先進技術和設備。建立健全安全生産信息網絡，實施和完善自動化安全監測監控系統，對井下五大灾害建立適時監測報警系統。井下職工必須配備多功能新型安全防護自救儀器和用品，開發井下遇險人員地面快速定位系統和快速救援系統及設備，開發多功能遠距離搶險救灾指揮系統及設備，提高救援能力，縮短救援時間。
4.6 保護職工維權
企業職工有在生産勞動過程中依法維護自身安全和健康的權利，企業必須遵守國家法律保障職工的權利，杜絕對職工侵權現象發生。職工應主動維護自己的合法權益，職工在職業安全衛生方面有知情權、安全健康保障權和受教育權。職工可以通過工會、職工代表大會等渠道實現維權目標，也可以通過法律仲裁、訴訟等方式維護自身合法權益。嚴禁企業管理者對職工監督的打擊報復行爲發生，工會、紀檢監察應充分發揮自身的職能作用，維護職工的正當合法權益。
5.結束語
安全生産是個永恒的話題，責任重于泰山。它關係到千家萬戶的生命財産和家庭幸福，因此每個人都應高度重視安全，都要關心安全生産。虛心學習國外的先進經驗，完善中國的安全生産管理機制，把事故降低到最低點，以適應人類文明的發展，符合社會的進步與發展。
參考文獻：
1〃劉過兵：中國煤礦安全生産現狀分析及對策研究，焦作國際采礦會議論文集，2002（4）
2〃毛海峰：從安全生産管理體制到安全生産運行機制，中國安全科學學報，2002（1）
3〃王顯政：美國煤礦安全監察體系，煤炭工業出版社，200
1（責任編輯：劉翔、夏婷婷）
