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关于事业单位分类标准有关问题的调查与思考
（肖兵华 新邵县机构编制委员会办公室）
为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，２０１１年３月２３日,中共中央 国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，这一《意见》的出台标志着我国分类推进事业单位改革进入了具体实施阶段。而事业单位分类标准是进一步深化事业单位分类改革的关键环节，在改革即将全面推开之际，7至8月，我办成立了调研组，通过采取走访、座谈和书面问卷相结合的办法，就县事业单位分类标准的有关问题进行了专题调查及分析。调研中发现，现行分类标准具有一定的局限性、分类依据不够明确、类别界定不够清晰等问题，影响着事业单位分类改革的全面展开与深入推进。
一、现行分类标准概览
（一）按行业分类。以目前事业单位登记管理分类，事业单位的行业分类主要包括19个大类，即教育事业单位、科研事业单位、文化艺术事业单位、卫生事业单位、体育事业单位、农业林业渔业和水利事业单位、社会福利事业单位、城市公用事业单位、交通事业单位、信息咨询事业单位、中介服务事业单位、勘察(探)事业单位、气象事业单位、地震测防事业单位、海洋事业单位、环境保护事业单位、检验检测事业单位、知识产权事业单位和机关后勤服务事业单位。其中教育事业单位人员编制占事业单位编制总数的45%，医疗卫生单位约占13.4%，农林水事业单位约占11.2%，科研设计事业单位约占4.5%，城市公用事业单位约占4.4%，新闻出版、文化
1艺术单位约占4.1%。
（二）按隶属关系分类。就纵向的隶属关系来看，可分为中央所属、省(区、市)所属、地(市)所属、县所属、乡(镇)所属事业单位等五类，就横向的行政系统来看，事业单位主要分为党委、政府、人大、政协、检察院、法院、民主党派、社会团体、经济实体和其他系统所属事业单位等10类。
（三）按行政级别分类。目前，根据行政级别的不同，事业单位主要包括正副部级、正副厅(局级)、正副处级、正副科级、正副股级事业单位等10类。
（四）按经费来源分类。事业单位被划分为全额拨款、差额拨款和自收自支等三类。
（五）按照社会功能分类。中共中央 国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。并根据职责任务、服务对象和资源配臵方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配臵资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配臵资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。
二、现行分类标准存在的问题
(一)现行分类标准具有局限性。就现行的事业单位分类标准来看，按行业、隶属关系以及行政级别分类属于事业单位传统管理体制的产物。其中，按行业分类不能说明为什么行业中的有些机构属于、有些不属于事业
2单位，也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能职能，有的则承担发展社会公益事业或开发经营职能。此外，在行业分类的具体操作中经常会出现“其他”类，从而为所有不能或不好归类的事业单位保留了一块模糊地带。按隶属关系分类，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节常常造成事业单位管理上的条块分割，以及各部门各自为政、机构职能简单重复设臵和国有资源大量闲臵浪费的现象。事业单位按经费来源分类依据主要是单位的经费自给率，在这种分类模式下，那些因管理不善、经营无方而导致效率低下仍有可能需国家财政全额拨款，从而极大地降低了国家事业经费的使用效率。而且这种分类对于率先实现经费自我补偿的事业单位没有起到鼓励、扶持作用，从而极大地挫伤了事业单位自主经营和自求发展的积极性。按功能分类虽然具有一定的科学合理性和可操作性，但仍不能很好的解决为什么某个单位属于此类而非彼类的分类标准问题，对于事业单位为什么处于或继续保持某种组织形式和运行机制，不能提供有效的解释和客观的依据，从而使分类改革极有可能陷于政府主管部门和下属单位讨价还价的持续博弈当中。
(二)分类依据不够明确。事业单位数量众多且十分复杂，所承担的功能也有差别。然而如何分类，分类的依据是否科学、符合实际，则是分类的关键。而上级文件对事业单位的分类依据没有给予明确规定，因操作中缺乏有效依据，这样对事业单位进行分类带来很大的困难。如按功能分类，现实中较多的存在着某一事业单位担负着若干职能的情况，单位成立时原定主要职能与目前实际履行主要职能不相统一，这样是按其原规定的主要
3职能来分，还是按实际履行的主要职能来分，抑或多种功能并存难以界定其主要功能，令地方政府编制部门感到“头疼”。分类依据作为事业单位改革整体推进的前提条件，在实践中不解决这个问题，是难以解决事业单位管理体制分类改革的问题的，因此，事业单位分类依据或标准亟待突破。
(三)类别界定不够清晰。事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作，分类决定着对某一事业单位性质和功能的界定，决定着改革后事业单位的管理体制。因此，事业单位改革的第一步就是要做好分类工作。但是，由于分类实质上决定着相关事业单位及其主管部门的价值和利益分配，特别是涉及到财政拨款问题，这使改革从第一步起就面临着许多深层次的矛盾和问题。要对事业单位进行比较细致而严格的类别界定，而且在界定时要充分考虑到照顾现实和可操作性，但是，在具体实施中，因事业单位履行的职能和行政机关还存在政事不分、职责不清，部门之间职能交叉的现象和分类依据不够明确等原因，很难准确界定事业单位类别。究竟应当把某个事业单位归于哪一类，其中自然少不了来自事业单位及其主管部门的激烈争论和讨价还价。
三、对策措施
在分类推进事业单位改革即将全面铺开之际，上述诸多问题不能得到有效解决，势必影响改革的进一步推进。要解决以上问题，笔者认为，需要采取以下几项措施：
(一)进一步完善按功能分类。事业单位分类必须打破传统隶属关系上的“条块分割”，“行政定级别”的怪圈，在坚持“政事分开、企事分开和社事分开”的前提下构建新型政事关系。当前对事业单位分类存在财政拨
4款方式、行政级别、行业等多种划分方法，但就事业单位本质属性而言，我认为功能才是更为本质的，因为事业单位之所以为事业单位，起决定作用的是它提供公共产品、公共服务的功能，而财政拨款方式由其功能决定的。同样，事业单位所处级别、所在行业均属一般属性范围。因此，对事业单位按功能分类，是事业单位分类的本位回归，具有一定的科学合理性和客观可操作性，符合事业单位分类改革的实践和理论发展趋势。因此，在事业单位分类上要坚持立足现状、着眼规范，政事分开、事企分开，先易后难、力求准确，以功能划分类别的指导思想，按照便于改革、易于管理的原则，通过事业单位的职能和提供服务的性质来分析该事业单位作为公共组织的性质，是属于行政执行类、社会公益类还是生产经营类，对于以上几种类别的特征并存，主要功能难以界定的事业单位划为其他类，以解决事业单位类别很难界定的问题。
(二)集多方力量，参与分类。对事业单位进行分类，一个单位该属于哪一类，事业单位自己说了不算，政府也不应该说了就算，更不是什么“地下工作”，非要保密。但因分类决定着事业单位及其主管部门的价值和利益分配，所以分类过程也体现了事业单位及其主管部门、政府职能部门不同主体间的博弈过程。为尽量保证分类的科学、合理、公平、公正、公开，在分类改革一开始就通过召开座谈会、走访调查征求意见建议、聘请专家学者参与分类工作等方式引入第三方介入，以充分发挥站在直接利益主体之外、立场相对独立的第三方的作用，可避免或减少单位、部门冲突和利益之争。
(三)深入调研，把握尺度。分类不是做表面文章，将精力牵扯于分几类好、叫什么类别名称好、或求异创新等问题上。事业单位分类要坚持政
5事分开，事企分开的原则，坚持与事业单位的整合相结合的原则。对每一类事业单位不但要从宏观上进行科学布局，研究所占的比重是否合理，还要从微观层面进行整合，即对现有事业单位的撤销、重组或合并。但分类改革是一项复杂而艰苦的工作，因为涉及事业单位冗员的裁减、职能的界定、资金的重新分配等，会触及相关部门和人员的既得利益，处理不当甚至会引发一定范围的社会震荡。因此，这项工作要做细做好，不可过于简单，即对事业单位做大体分类。由于许多事业单位自身的复杂性特点，我们不能简单将其归为某一类中去。更不可盲目，应通过广泛深入的调研，对事业单位的职能做具体分析，确定事业单位分类的原则、依据和实施步骤，然后对事业单位进行科学、合理的分类。
(四)审慎操作，确保科学合理。若对分类的标准认识不清、原则把握不合理，操作中不够科学合理，或者只做粗线条大致分类，会使某些事业单位被“错划”而“站错了队”，从而会导致毁掉或丢失公共事业，影响社会稳定。为保证事业单位分类的科学、公正、合理性。在分类操作上要审慎操作、阳光操作。要按照广泛征求主管部门、事业单位拟分类意见，编制部门初审，对主管部门、事业单位的模拟分类与编制部门模拟分类有分歧的单位进行认真分析，并召开座谈会做出相应调整的程序扎实有序开展，通过这种政策的“上下来去”对事业单位的分类做出最后的界定，使之切实做到方案的合理化，竭力提升人们的满意度，减少改革的阻力。
投稿者：肖兵华，男，37岁，现任新邵县机构编制委员会办公室秘书，联系电话：***
