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韩国网络实名制的发展与式微
柳圣爱
2013-05-03 09:01:29
来源：《行政管理改革》2013年第4期
[摘要]网络是社会管理的世界性难题。由于网络的特质，将真实社会的管理制度搬之于网络虚拟空间，很难达到预期目标。韩国试图将实名制引入网络管理，历经了诸多矛盾曲折。本文对韩国互联网实名制管理的嬗变得失作了简要阐述，分析了实名制管理所引发的诸多矛盾以及正面意义，由此提出了对我国改善网络管理的具体建议。
[关键词]韩国；互联网；实名制
信息时代互联网的重要性众所周知。与报纸、杂志、广播、电视等传统媒体相比，互联网具有五方面特性：互动性、自由性、开放性、多媒体性，以及匿名性。互动性、自由性、开放性和多媒体性使网络发展突飞猛进，据测算，目前全世界网民总量至少在30亿以上。在韩国，70%以上国民使用网络。而网络的匿名性又像双刃剑，在给网民提供言论自由的同时也留下了为所欲为的机会。受制于社会规则或道德伦理无法在现实社会实施的想法、冲动、行为等在匿名掩护下被释放出来。匿名性也常常被那些对国家或社会不满的人所利用，躲在匿名的背后伪造一些事实来煽动人群，散布虚假信息，制造一些反社会舆论来危害社会。这些内容通过网络传播放大，潜在危害更是无法估计。
基于此，韩国对互联网的管制也应运而生。韩国政府认为，网络自律十分重要，但不能仅凭自律而使网络成为没有非法行为的平台。网络管制的目的是从国家及国民的利益出发，督促那些在互联网上行使言论自由权力的网民对自我言行负责，在法律的框架下重塑网络行为。为克服网络的副作用，尤其是匿名性带来的副作用，韩国政府出台了“《公职选举法》实名确认制”和“《信息通信网利用促进及信息保护相关法律》（简称《信息通信网法》）本人确认制”，正式拉开了实名制管理的序幕。而我国也于2012年12月28日下午，在十一届全国人大常委会第三十次会议上审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，自公布之日起施行。该决定旨在保护网络信息安全，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利益。在这非常时期，了解和借鉴韩国实行网络实名制的经验教训，对我国加强改善网络管理实有裨益。本文试图对韩国网络实名制的基本实践和两难矛盾以及走向式微的原因加以阐述，从中可以带给我们一些有价值的启示。
一、韩国网络实名制的嬗变历程
互联网实名制指“只有通过身份证号码或其它技术性实名认证方法确认为本人的人，才可使用信息通信服务或在留言板留言；而提供信息通信服务的人有义务构筑能够进行本人认证的技术性措施，无法认证是本人的人若在留言板上留言或上传文字、语音、视频等信息，提供信息通信服务的人有义务删除这些信息，或阻止这些人使用信息通信服务。这些义务均属法律义务，若违反这些法律义务将受到法律制裁。”[1]这里有两个概念要素：一是在互联网上进行上传文字或资料的积极行为时应使用本人的实名；二是上述措施根据国家的法律强制适用。[2]
1998年，金大中政府认为放任网民匿名加入信息通信网有可能导致信息文化的不健全发展，而匿名性带来的服务费拖欠也会恶化互联网企业的盈利性，为改善这些问题提出了通信实名制方案，但在当时并未引起太大的关注。
互联网发挥了巨大影响力的第16届总统（卢武铉）选举结束后，即在2003年2月和3月之间，大国家党和信息通信部提出了互联网实名制的立法必要性。信息通信部表示，“为解决网络上的人权侵害问题，计划阶段性实施互联网留言板实名制。首先从公共机构开始执行，民间领域则通过听证会得到社会的认同后再合理实施。”[3]但信息通信部的互联网留言板实名制设想一发表，就受到反对者的强烈反对。对此，信息通信部内部人士也认为互联网实名制的实施为时过早，并在同年12月撤回了互联网实名制方案。
信息通信部撤回互联网实名制方案后不久，国会政治改革特别委员会为预防在2004年第17届国会议员选举中恶意利用匿名性在互联网进行非法选举的事件发生，在《公职选举法》修正案中通过了与选举相关的留言板上留言实行实名制的方案。该方案同样受到民众的反对，因此中央选举管理委员会决定在第17届国会议员选举中不实施互联网实名制。
2005年6月，互联网实名制再次成为社会的焦点，其导火线就是“狗屎女”事件。当时，一位女士带着宠物狗乘坐地铁，宠物狗突然腹泻，该女性非常惊慌，未收拾洒落一地的宠物狗排泄物就下车。目睹该事件的人拍下该女性带宠物狗下车以及别人将宠物狗排泄物打扫的照片及相关说明一并传到网上，此事在网上急速扩散。大部分网民对照片中的主人公感到愤怒，他们给当事人取了“狗屎女”的外号，进行了人肉搜索，并发表了许多攻击侮辱性语言，甚至假冒该女性写下检讨书，此事件充分彰显了网络的影响力。
以此为契机，韩国国务总理李海瓒在2005年6月要求“区分适用互联网实名制的领域，找出既能防止个人的名誉损害又能保护公共利益的方案”。之后，信息通信部再三修改互联网实名制的名称，从“互联网留言板实名制”改为“实名确认优待制”，再改为“有限的互联网实名制”，最后改为“有限的本人确认制”，并大幅放宽了管制的范围和内容。终于,信息通信部于2005年12月经《信息通信网法》修改方案的听证会，在定期国会通过了信息通信网法部分修正案，该修正案规定大型门户网站的运营者们有义务确认在留言板上留言的用户是否本人。[4]
于是，2004年修改的“《公职选举法》实名确认制”终于在2006年5月开始首次适用。该选举法规定，市民在互联网上通过某些网站对特定政党候选人发表支持或反对意见时，必须确认实名。一到选举季互联网上就出现各种诽谤和黑色宣传满天飞的混乱现象，《公职选举法》实名确认制的目的就是通过实名认证义务，防止对候选人或政党的单方面诽谤影响选举，进行公正廉洁的选举。[5]
“《信息通信网法》本人确认制”则于2007年1月26日制定，同年7月26日试行，2008年6月13日通过修改至今使用。现行《信息通信网法》本人确认制规定，本人确认制的适用对象若要设置或运营留言板，有义务采取相关措施或程序来确认留言板使用者是否属于本人。本人确认制适用对象为国家机关、地方自治团体、公营企业和准政府机关等的公共机关和信息通信提供者，若每日平均有10万名以上的网民使用就应该施行本人确认制。[6]换句话说，一天访问人数超过10万名的网站必须经过实名验证才能提供会员注册及其他服务。以2007年为准,每天的访问人数超过10万名的网站包括言论社网站和门户网站共212家；访问人数超过20万名以上的言论社网站有11个；访问人数超过30万名以上的门户网站有17家。违反本人确认制的网站将收到信息通信部的整改令，若不执行将征收3000万韩元以下的罚金。[7] 2009年1月30日，广播通信委员会在留言板上提供留言服务的信息通信服务经营者中，评选并公布了153个网站应实施互联网实名制。2011年广播通信委员会又将164个网站指定为应实施本人确认制的对象网站，引起了这些网站的抗议。
网络的匿名性、传播性、易复制性频频被人恶意利用，出现多种形态的网络名誉毁损事件，不仅有政治家、艺人在内的公众人物名誉受损，普通个人及团体的利益也受到巨大损失。互联网实名制目的就是让网络暴力和犯罪、名誉毁损等各种互联网副作用变得最小化，营造出健全的网络使用文化。[8]
二、网络实名制的矛盾争议和趋向式微
2003年卢武铉政府时期出现的互联网实名制一开始就引起严重的社会矛盾和争议。网络实名制管理的正面意义显而易见。首先是清诽谤、正浮言，相当程度上净化了网络环境；二是提高了网民道德自律和理性表达言论的能力；三是方便政府有效管理舆情民意，降低了管理成本。相伴而来的是网络实名制的反对论者，反对意见主要有七方面：
一是认为互联网实名制侵害公民匿名自由及言论自由。实名制下人们的自由讨论及意见征集活动受到限制，政治言论自由也受到侵害。
二是认为互联网实名制向政府提供监视、监督互联网用户的机会和可能性，最终导致监视型社会的到来。在这种体制下，人们只能说不用负法律责任的话，对重要的社会问题不敢提出任何疑虑，从而造成想说也不敢说的萎缩效果（Chilling Effect）。[9]
三是认为互联网实名制侵犯个人信息的自我支配权。个人信息的自我支配权指的是个体有权自主管理并支配自己的信息，但互联网实名制侵犯网民自身的固有权利，即何时、以何种方式传达某种范围信息的权利。
四是认为互联网实名制破坏了个人信息安全。实施实名制后，门户网站和网络媒体储存的个人信息大都真实有效，切实加以保护成为核心诉求。互联网实名义务化的网络企业为了履行义务收集网民的个人信息，而这样收集到的个人信息会导致个人信息被侵害的意想不到的结果，表现为个人信息大量被盗。互联网实名义务化的网络企业收集到的大量重要的个人信息，意味着网站为保护个人信息应做出更多的额外技术投入，但由于实名制是政府强制执行的，网站往往对网民个人信息的保护失于防范，从而引发个人信息大量泄露事件。2008年韩国最大的购物网站auction被黑客入侵，1800万个人信息被泄露；2011年7月末韩国最大的社交网络服务器（SNS）Nate–cyworld会员信息泄露了3500万件。对仅有5000万人口的韩国来说，几乎是全体国民的居民身份证号码、联络地址等个人信息均被泄露。
五是认为互联网实名制会导致网民的言行事实上处于被控制状态。2008年韩国发生了Minerva事件，网民朴某在12月29日以“Minerva”的ID在门户网站Daum论坛“Agora”中发布了《对政府紧急公文发送-1号》言论，涉嫌散布假消息，当局以散布虚假事实的罪名逮捕了他，随后又无罪释放。[10]这件事情说明上传反政府言论者其身份可做到当场确认，也可立即进行司法处理。
六是认为互联网实名制导致韩国的网络环境越来越被孤立。2009年3月韩国政府宣布世界最大的视频网站“youtube”应执行互联网实名制，引发youtube方的强烈不满，该网站对所有韩国地区网民不提供任何视频，也不许留言。韩国网民大量涌向谷歌、twitter、face book等无需实名制的SNS网站，而需要履行实名制义务的国内SNS网站，如Cyworld、Me2day等网站的竞争力急剧下跌。
七是认为互联网实名制效果不明显。首尔大学行政大学院余智淑教授研究团体公布的“互联网留言板实名制效果的实证研究”结果表明，他们调查的SNS网站Dcinside留言板在施行互联网实名制之前登载的诽谤性文章有13.9%，而进行实名制后诽谤性文章有12.2%，诽谤性文章只有小幅减少，其效果微弱。并且在留言板上留言的人数由原来的2585名减少到737人，说明互联网实名制并没有阻止诽谤文章的上传，倒是起到了“阻止交流”的作用。
在此形势下，广播通信委员会于2011年12月向李明博总统报告，“根据互联网使用环境的变化，有必要进行制度上的改善，对互联网实名制将重新进行讨论。”[11]报告上虽用 “讨论”这个词，社会各界普遍认为互联网实名制实际上进入了废除程序。但由于支持互联网实名制的呼声也不容小觑，全面废除互联网实名制依然会引起相当大的争议。广播通信委员会提出组成相关部门之间的联合专门小组（TF）来综合分析互联网实名制的优缺点和互联网环境的变化以及技术发展等各方面事宜，为今后的制度改革提出建设性方向。同时为了在社会上达成共识，将进行公开讨论。广播通信委员会还计划在2012年制定《信息通信网利用促进及信息保护等相关法律》的修订案，在互联网上阶段性限制使用居民身份证号。首先，从2012年开始，全面限制每日访问人数超过1万名的网站收集、利用居民身份证号码；从2013年起扩大到所有网站；从2014年开始若违反这一规定，将处以罚款等行政措施，实名制管理走向式微已经难以避免。[12]
三、对我国改善网络管理的基本启示
韩国网络实名管理的制度举措以及废存之争很有借鉴意义。在中国这样一个人口众多、互联网用户全球第一的国家，有必要对现行网络管理政策制度设计和具体对策措施进行反思，达到既畅通公民合法合理的信息表达诉求网络渠道，又防范阻止与改革开放不协调的网络嘈音秽语、创造和谐有序的社会环境的目标。
一要建设透明政府。社会管理的核心是公开，要把政府管理社会的重大事项及时公开，接受社会监督。现实层面上的事务透明阳光，各种网络负面信息也就失去了存在的环境。
二要加快网络管理立法步伐。对网络管理和网络内容分别进行立法，从“人治”走向“法治”，探索网络虚拟社会治理新模式，依法打击网络违法犯罪行为，净化网络环境，优化网络生态。
三要把握网络信息审查筛选的“度”。对网络诉求，总体上要采取宽容宽松的态度，对网上自发的观点言论绝不能简单堵塞。对有组织的网络情绪和网络煽动，特别是敌对势力渗透影响的网情，则要密切关注动向，依法依规及时果断查处。
四要重在疏导。治网如同治水，由于网络的迅捷性开放性特点，切不可随意一堵了之、一删了之，作为创新社会管理的重要内容，要研究网络管理的新模式，探索网络问政、网络听证、网络交流等有效手段，使网络成为政府和公民平等交流沟通的重要平台。
五要保护公民信息安全。韩国实名制管理有不少可行之处，在某些领域某些阶段不妨参用。但要通过立法、技术革新等形式强化个人信息的安全管理，保护公民隐私，从严打击盗用公民信息进行非法活动的犯罪行为。
六要完善网络管理的体制机制。我国现行互联网管理政出多门，宣传、政法、公安、通信等部门均从不同角度管网络、管信息，建议组建由上述各部门参加的具有政策协调职能的非常设机构，实行网络管理的相应政策、措施和步骤，对网络管理进行宏观政策设计和革新，达成事权责权的统一和有效运行。
参考文献
[1] [韩] Hwang，Seong-Gi.互联网实名制的宪法研究[J].法学论总，2008,25（1）：5.[2] [5] [韩] Hwang，Chang-Geun.信息通信网法本人确认制的公法研究[J].世界宪法研究，2008,14（2）：319.[3] [4] [韩] Jang，Seong-Ho.韩国的互联网实名制矛盾：发展过程及特点[J].韩国东北亚论总，2011,16（2）：101.[6] [韩] Jeon, Jeong-Hwan.互联网实名制是否侵害言论自由[J].圆光法学，2010,26（3）：174-175.[7] Naver百科辞典[DB].http://100.naver.com/100.nhn?docid=824785.[8] [韩] Kim，Yeo-Ra.互联网实名制有关法令评论[J].议政研究，2008，14（2）:195.[9] [韩] Moon，Jae-wan.互联网实名制与匿名言论自由[J].人权与正义，2005，352（12）：59.[10] Wiki百科辞典[DB].http://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%AF%B8%EB%84%A4%EB%A5%B4%EB%B0%94_%EC%82%AC%EA%B1%B4.[11] [韩] Lee，In-muk.互联网留言实名制明年有望废除[N].朝鲜日报，2011,12,30：A8.[12] [韩] Han，Min-ok.互联网实名制进入废除程序[N].数码时报，2011,12,29.
