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乡镇行政组织改革探讨
摘要：乡镇行政组织是我国行政组织体系的基本单元，是维护我国社会稳定、推进我国社会主义新农村建设有重要力量。乡镇行政组织改革是我国行政组织改革的重要组成部分。由于乡镇行政组织有基础性功能，其改革必将从加大对资源配置监管，行政组织责、权、利的协调统一，实现定岗定编法制化，转变政府服务理念，优化人员配置，加强重构干部的激励机制，全面实现上下联动、整体推进等方面着手。
关键词：乡镇；行政组织；改革
当前，新一轮乡镇行政机构改革正在我国持续、深入开展，它的成功与否、成败如何，直接关系到我国社会主义新农村建设乃至整个国家经济社会的长远发展、和谐稳定，因此有必要将乡镇行政组织改革作为论题进行探讨。下面我将从三个方面加以探讨。
一、乡镇行政组织的历史进程及其意义
乡镇行政组织是我国当前行政组织中最基本的工作单元，该组织的运行状况直接关系到行政组织体系的稳定和发展，从很大程度上说，其运行状况是我国政治体系的晴雨表。虽然乡镇行政组织并不像其他级别行政组织那样拥有相应的权力，但她却是维护社会稳定的最基本因素。因为我国当前尚处于社会主义初级阶段，农业人员仍占居着全国总人口的70%以上，而且这绝大部分农业人员都生活在乡镇，故此乡镇行政组织的运行好坏直接关系到我国的社会基础，进而说乡镇行政组织是国之基本。
近年来，特别是改革开放以来，我国经济、社会、政治、文化等发生了巨大变化，使得我们原有的乡镇行政组织的运行模式已渐渐不适应经济社会的发展，甚至成为生产力发展的阻碍。哲学的基本原理为生产关系是一定要适应生产力的发展的。那么生产关系怎样去适应生产力的发展呢？答案很简单，那就是通过革命或改革的手段来实现。如果生产关系不主动去改革，势必被动地被革命掉。而政府行政组织作为上层建筑，是维系现存生产关系的主导机构，如果我们跟不上生产力迅速发展的要求，一成不变或变之甚少，我们必将被经济所抛弃、被时代所抛弃。为了我们来之不易的发展形势和取得的改革成果，我们只有不断地改革不适应的行政组织形式、特别是乡镇行政组织体系，我们中国才能跟上时代步伐，才能屹立于世界民族之林，才能长久立于不败之地，最终才能实现中华民族的伟大复兴，乡镇行政组织是怎么运行和发展的呢？乡镇行政组织运行和发展是为了适应各时期社会发展的。先让我们一起回顾我国乡镇行政组织各时期的运行状况吧。新中国成立之初，整个国家由乱转治，乡镇行政组织的运行是为了维护社会稳定，防范反动势力的反革命行径，并适时指导社会主义的经济改造；随后的经济建设时期，乡镇行政组织的主体职责仍然是维护社会稳定，同时完成好各类经济指标；再往后，由于国家领导人的错误判断，在国内掀起了轰轰烈烈的“文化大革命”，乡镇行政组织变成了造反派、革委会的老巢。
二、乡镇行政组织改革面临的问题和挑战
那么我们现行的乡镇行政组织的状况又是怎样的呢？随着费改税的落实，政府机构改革便大刀阔釜地进行着，辞退冗员、精减机构一度高涨，切实藏富于民，实现农民增收，农业增效，农村稳定的局面开始逐渐拉开。目前正在运行着的乡镇行政组织体系正是本轮行政机构改革的结果，总体说，当前的乡镇行政组织体系应该是相对适宜的，但也出现了很多不足。由于本轮改革并不彻底，特别是相关配套改革没有跟上，导致经费落实不到位，职能尽其人，但却人浮于事、趋利避害。结果是乡镇行政组织缺乏活力，干部的工作主动性、积极性不仅得不到充分调动，相反是不比工作比待遇、不比奉献比享受。各单位部门的工作职责得不到发挥，乡镇行政组织与人民群众的关系松驰，金钱之争、权力之争较为凸现。如此长期发展下去，势必出现党联系广大群众的纽带将会割断，群众眼中的行政组织将会是权力的象征、金钱的奴隶，党将无法联系人民群众、并最终脱离群众甚至成为群众的反面。其影响是深远的，其结果是危险的，为此我们不得不慎重地对待乡镇行政组织改革。
三、深化乡镇行政组织改革的基本思路
为了保证我国的长治久安，人民群众安居乐业，维护来之不易的改革成果，我们就有必要继续深入加强行政组织自身变革，特别是乡镇行政组织改革。那么怎样才能全面完成乡镇行政组织改革呢？我个人认为总体说表现为乡镇行政组织改革重点是乡镇行政组织功能的重构上，具体应该从如下几个方面突破：
（一）、乡镇行政组织改革要以县域为单位推进农村综合改革，改革并不限于乡镇政府本身，也应包括县直部门及事业单位，实行上下联动、整体推进。
迄今为止，我国农村基层仍实行的是“条块结合“的管理体制。这种管理体制在原有计划经济体制下确实发挥了很重要的作用，但随着市场经济的加大推进，这种管理模式已不适应经济、社会的全面快速发展，而且更深入说，这种体制确实是造成事责不清，各种矛盾形成的制度性根源。因此，在推进乡镇行政体制改革过程中必须以县域为单位，实行县乡联动、整体推进，从而将乡镇改革扩大到乡镇及县直部门。现行“条块结合”的管理体制使得现存的乡村公共管理体系和公共体系存在着机构林立、条块分割以及“小而全”、效能差的状况，而这正是乡镇行政体制改革必须解决的问题。故此乡镇行政体制改革必须打破条条块块，严格按照精简、统一、效能的原则，结合公共管理和公共服务体系的要求设置用事机构和人员。同时，县级单位要以乡镇为主体，在本着乡镇一盘棋的思想，适当放活乡镇事责权，配合乡镇，实行上下联动、整体推进。
（二）、乡镇行政组织改革要立足于对乡镇政府功能的明确定位，强化维稳和公共服务功能，转变对资源的配置监管模式。政府职能的转变是乡镇行政组织改革的重点和核心。随着费改税政策的深入落实，政府职能已从过去直接抓经营、催种催收，转到落实政策，强化政府的社会管理和公共服务职能上来，特别是要强化为“三农”服务、推动区域经济协调发展的职能。而经济的快速发展，更需要安定团结稳定的社会局面，乡镇行政组织在这方面充当着重要角色。具体如加强农村基础教育和公共卫生服务体系，努力培育农村劳动力素质，提倡合理的人口生育观念，繁荣农村经济、文化、卫生市场，扩大社会保障覆盖面，切实维护社会稳定，加大持续发展力度，全面搞好安全监管。坚持科学发展，突出以人为本，造就全面可持续发展的经济、文化、卫生、社会环境。资源是社会发展的前置因素，乡镇对资源配置就应采取效益调节模式，切实加强对不可再生资源的监管，培育新型节约型发展理念，引导经济走向良性循环轨道。
（三）、乡镇行政组织改革要合理统筹职责权限，权力适当下放，真正做到经费、人员、权力下移，全面实现职权责相统一。
要在明确乡镇行政组织功能定位上，科学合理地配置乡镇的权力，坚持简政放权，理顺条块关系，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。上级政府应按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇行政组织机构进行重组，使其政治、经济、社会资源得到有效配置，将行政组织权力重心下移，特别是充实乡镇行政组织处理基层基本问题的能力，实现乡镇行政组织职责与权利充分统一，以强化乡镇政府管理本区域政治、经济、社会发展的功效。彻底实施以钱养事机制，严格按事责确定经费标准，并适当加以浮动，实行专帐专户管理，待遇与事责挂钩，以充分调动干部工作积极性。融合条块格局，实行一事一岗，避免交叉重叠、工作相互推诿。为了确保责任落实到位，必须加大事责待遇，高薪养廉，解决干部后顾之忧。强化乡镇政府的统一领导，全面协调事责单位工作权限，使事责部门能相互配合，形成合力，建立起政令畅通、协调有序、运转高效的乡镇行政组织管理体系。
（四）、乡镇行政组织改革要根据乡镇职能定位和责任权限，重新配置行政组织机构、岗位和人员，并逐步实现定岗定编的法制化。
要根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置。按照精减机构、合理配置资源、以提高效率为目的设置要求，结合乡镇规模和经济实力以及当前经济社会转型时期的工作要求，从精配置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并，实现社会化和市场化管理。打破行政区划的界限即“块块”，按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立管理机构，以减少机构和人员，降低行政管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时,对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱，税务部门征税能力不足，应适时加强公安部门和税收部门，以强化社会秩序和税收征管能力。
同时，必须把乡镇行政组织改革纳入到法制化轨道，加强和完善对乡镇政府机构、人员编制的依法管理，此即依法定编。对乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力，进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定,重点是对机构的规格、数量、人员实行定编定员定岗。在保持机构、人员总体相对稳定的前提下，根据农村发展和社会需求的变化，依法逐步进行扩充、增减。
（五）、乡镇行政组织改革要旨在转变政府社会管理和公共服务的模式，从单纯的依赖政府直接提供服务向通过市场化“购买”部分服务的方式转变。
正如经济改革中所有权与经营权的分离一样，政府社会管理和公共服务的责任与政府直接提供相应的服务并不能等同起来。从各地的实践来看，即使是社会治安这样需要政府直接提供的公共产品，也并不是完全由公安部门独立承担的，也需要其他社会组织的参与和协助。在乡镇体制及“七站八所”的改革中，要严格本着“养事不养人”的原则，坚持市场取向，大力推进“七站八所”的市场化、社会化及民营化，将竞争机制引入公共产品的生产和供给领域，鼓励和支持私营企业和社会组织参与和提供公共服务，实现公共服务和社会管理的社会化、多元化和契约化，并建立政府与这些社会组织和经济组织之间的“伙伴关系”和“合作关系”形成以县域为基础、以乡镇政府为主导、公私合作的多元化乡村社会服务体系。在公共服务的方式上，不能是政府完全垄断公共服务，而应是尽可能动员和利用社会的力量参与提供公共服务；不能是政府直接提供所有的公共服务，而应是通过市场和社会“购买”部分公共服务。将某些社会公益性事务面向社会进行公开招标，优先委托给原站所改制后组建的经营性服务实体实施，并由政府通过合同契约形式明确责权利，按实施情况给予相应的报酬；积极探索相关职能公共服务的市场化、社会化和民营化，这样有利于节约管理成本，提高公共服务的质量和效率。
（六）、乡镇行政组织改革要深化人事制度改革，加强乡镇干部队伍建设，实现人才创新、形成人才流动、激励和培训机制，合理配置人员格局，将优秀人才吸纳到基层政权组织中来。
（七）、乡镇行政组织改革还应充分调动广大干部职工的工作主动性、积极性，重构行政干部的激励机制在生产关系与生产力之间的关系中，人是最能动的因素、最活跃的因素。一项工作部署下来，干得好坏与否，人是最决定的因素。因此乡镇行政组织的正常开展，就必须充分调动广大干部职工的工作主动性、积极性。那么怎么去调动干部职工的工作主动性、积极性呢？我个人认为要从以下五个机制上下功夫。
（1）突出干部的服务、责任理念，强化理念机制。随着市场管理理念的引入，我们的政府管理工作要树立效率意识，增强活力；构建服务型政府理念，突出民主观念、责任观念、绩效观念，强调依法行政；树立“顾客上帝”理念，充分让市场去配置资源。
（2）重科学讲民主，注重考核机制。干部工作干得好与坏，只有经过考核才能分辨得出。为此我们应严格实行分层、分类考核，并将考核指标细化，具有操作性强的特点；充分引入社会公众评估机制，实现官方评估与民间评估并重；反复酝酿，设计一套参入程序、渠道、回馈网络，充分吸纳被考核对象广泛参入，并真实反映被考核者实际情况；加大绩效考核结果兑现力度，落实考核激励作用。
（3）强调公开透明、责任追究，重视晋升机制。挖掘干部的工作潜力，就有必要适时给予晋升。坚持公开原则，完善晋升制度；全面搞好监督，加强晋升工作的责任追究。
（4）促进公平、合理，调整薪酬机制。建立完善的薪酬立法，形成稳定的薪酬机制；其次是优化薪酬结构，突出激励措施，重在发掘人才。
（5）采取严密、严格方式，兑现奖惩机制。我们应建立完善的行政干部奖惩制度，采取严格执行方式，并积极完善行政干部的正负激励机制，同时严密兑现该项机制，充分调动各方积极性。乡镇行政组织是最基层的行政政权，维护着广大人民群众的生命财产安全，所以，我们不能削弱基层政权，更不能取消基层政权，而是要通过改革基层政权来加强基层政权。当然，乡镇行政组织改革并不能一蹴而就，马上见成效，而是一个循序渐进的过程。既不能操之过急，也不能一成不变，而应该根据当时的社会、经济等各种客观环境及软环境的发展需要，分阶段逐步实施，切实维护好好社会稳定，全面促进经济、社会协调发展。
【参考文献】：
[1]徐勇.乡村治理与中国政治.江苏社会科学,2003,(6)[2]于建嵘.乡村政治-转型期中国乡村政治结构的变迁.商务印书馆,2001
09秋行政管理专科 欧传娣
