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试论公共管理视角下共青团组织的改革和发展 随着我国改革的深入和市场经济的发展以及政府公共管理模式的不断转型,共青团的社会定位,环境和组织依托也发生了深刻变化,这给共青团工作带来了新的挑战。然而，历来机遇与挑战都是并存的，在面临着更多挑战的同时，我们也看到随着社会分工的细化，越来越多本应该由政府承担的公共事务管理职能被一一剥离出来,落实到相关社会组织当中。而共青团作为一个联系群众最为广泛的青年群体,势必在这一社会发展进程中发挥重要作用。再者,社会的安定团结需要在政府和民众之间有一个防震垫,以更好地保证社会稳定，因此共青团组织在表达青年诉求,维护青年权益,服务弱势群体等方面也具备了众多优势。面对挑战和机遇并存的新形势，共青团组织如何积极调整策略，有效应对呢？以下以武汉市城市路桥收费管理中心共青团组织为例，结合本人从事共青团工作实践，从公共管理的角度浅析新形势下共青团组织改革和发展趋势。
一、关于共青团的社会定位及组织特点
（一）共青团的社会定位在目前中国社会的整体结构中，共青团组织属于一个比较特殊的公共组织，具有三种社会职能。首先，共青团是中国共产党领导下的青年组织，是中国国家政权的重要社会支柱，是联系党与青年的桥梁
和纽带，为执政党争取青年、扩大执政基础是它的社会使命。其次，共青团是个准政府组织，它负担政府青年事务职能，主要协助政府管理青年事务。再次，共青团是青年的群众性组织，它作为青年具体利益的诉求者和维护者，承担一定的准公共服务工作任务。如通过开展“志愿者行动”、“青少年绿色行动”、“希望工程”、“农民工子女助学活动”等工作，均表明共青团正以社会组织的姿态，积极参与经济社会建设。
（二）共青团的组织特点
武汉市城市路桥收费管理中心为事业单位性质，承担着武汉市城市路桥通行费的征收，经济来源为市财政拨款。按照新公共管理公共组织理论框架，以武汉市城市路桥收费管理中心共青团组织为例，共青团在组织上具有以下一些特点：
1、社会环境上，共青团组织主要依赖于政府或上级的拨款作为其主要资金来源。从实际运行情况来看，收费中心的工作经费约有80%以上来自收费中心拨款，来自团费的在10%和20%左右，没有团属经济实体和其他收入。
2、在法律和政治环境上，根据党管干部的原则，以往团的领导大多数是上级党政委派或推荐。近年来，虽然公开选拔团的领导（尤其是副职）成为趋势，但在政治权力的强力控制的趋势依然没有改变。同样表现为公共组织的特性。
3、在组织和环境的关系上，收费中心各级团委（支部）大多通过发挥青年户外活动阵地如：提供拓展培训、文体活动、举办公益性活动等，为青年群体积极提供公共服务，在一定程度上体现了公共组织特有的公共服务性。
4、在组织的角色、结构与过程上，共青团组织兼有多重社会角色，共青团既是先进青年的群众组织，具有先进性的价值判断和政治特征。同时，又在于共青团是群众组织，必须体现群众性和广泛性的社会特征。
5、在组织内的人员特征上，由于共青团是党委的助手和后备军，表现在共青团的成员是共产党的后备成员，同时也表现在共青团的干部是共产党的干部后备军，相当多的共青团干部被输送到党的各级领导干部岗位，成为各级党政领导干部，因而，受政治任命影响非常大。受选举因素的影响，团委领导的人事变动比较快，这在一定程序上给共青团工作的计划执行和工作连续性带来困难。
二、共青团组织面临的挑战和发展机遇
面对迅速变化和发展的社会环境，收费中心共青团必须不断作出相应调整和变革，完善组织结构，提高管理效能。但在确立变革的行动方案前，必须对组织、环境和形
势进行科学分析、评估和进行战略规划，以便采取正确的战略措施，顺应变革的趋势和力量，有效推进组织的变革。
（一）共青团组织面临的挑战
共青团组织的挑战主要来自自身存在的弱势和随形势变化不断增长的威胁，主要表现在以下方面：
1、弱势比较明显。一是组织目标的模糊，正如在组织特点分析中指出，共青团多角色的定位，可以增加其组织的灵活性，但同时极易导致角色的模糊和带来组织目标的模糊。二是相对于其他组织，共青团组织管理人员相对比较年轻，经历相对单薄，资历较浅，锻炼不够，对外协调工作取得工作支持相对困难，自身获取工作资源能力较弱。三是共青团组织的领导和管理人员流动比较快，带来工作计划执行的不稳定，一些业务性工作缺乏持续性。四是共青团组织部署工作和组织活动，容易出现政策制定、方案决策、执行职能、服务角色的重叠，效率不高，容易忙于活动和事务，宏观决策和战略管理能力比较弱。五是共青团组织过度依靠行政拨款，有着明显地体制依赖。
2、威胁正在增长。一是经济社会的发展，使得当下青年团员的价值取向和行为方式趋向于多元化，共青团在如何满足青年的各种需求，为广大青年提供倍受欢迎且行之有效的服务项目成为了新的课题，同时对新形势下基层团
组织的设置如何进行应对措施不多。而一些迎合青年兴趣、受青年欢迎的社团发展较快，对共青团工作带来挑战。二是未能正确处理团员发展工作上团员先进性和广泛性之间的矛盾，许多青年对共青团缺乏全面认识、团员意识比较淡薄和缺乏，加上后续教育管理措施跟不上，团内许多组织管理制度和措施如“三会一课”制度在某些团组织中形同虚设，共青团员对共青团组织的归属感不强，共青团组织的凝聚力有下降的趋势。三是共青团组织的不断向官僚体系方向完善，行政化倾向明显，组织内纵向结构分层，拉开了共青团组织的亲和力，共青团组织的战斗力和动员号召能力下降。
（二）共青团组织的发展机遇
1、优势依然突出。共青团最大优势在于其与执政党——中国共产党的政治联系，这使得共青团在中国现在的社会政治体系中，比其他人民团体、群众组织、社会团体有着更加明显的政治优势，并能得到比较充裕的资金和资源保障。在全面建设小康社会的进程中，作为一个准政府机构，具有较高的公信力，容易受政府信任和社会的信任，完成政府青年事务，弥补政府在青年事务的缺失比其他社会组织更有优势。共青团覆盖面广，便于运用各方面力量，共青团的特殊地位也吸引许多优秀的青年加入共青团组
织，从事团的领导工作。
2、机会正处利好。从组织外部环境来看，以科学发展观为指导，构建和谐社会为共青团组织的发展提供新机遇。社会的稳定发展经济的持续繁荣，为青年一代的优质成长提供了肥沃的土壤，保证他们各方面都获得全面的进步和发展。当前，共青团作为国家政权的重要社会支柱和党执政的重要基础受到更多的重视，“党建带团建 ”成为各级党委的重要工作目标和任务。“工会、共青团、妇联等群众团体要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带”，要 “ 加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带 ”等等指导性意见不断在相关场合得到强调，为共青团的发展创造了极其有利的工作氛围和环境条件。同时随着改革开放的深入和政府职能的转变，本来某些由政府机构担任和管理的事务将由社会服务和社会管理来分别承担，这为共青团协助政府管理青年事务等方面的独特优势提供了更为广阔的空间。
三、公共管理视角下共青团组织的创新和变革趋势 “不变革的公共组织是没有生命力的，特别是现代社会随着生产力的高度发展、社会分工的细密、信息量的增
大，社会环境正变得越来越动态，公共组织必须不断进行自我调整、更新、变革或与外部环境进行输入和输出的交换，以维持公共组织与环境的动态平衡”。在新的形势下，共青团组织若不能随环境改变而变革，就难以在与环境交换中保持健全发展的生态活力。但是盲目地变革同样不利于共青团组织的生存和发展，甚至对自身造成更大威胁。共青团作为一个特殊的公共组织，更是必须利用机会、发挥优势，规避威胁、减少弱点。
因此，共青团组织要借助党团的特殊关系和政府职能转变的有利时机，发挥共青团的自身组织覆盖面广、组织具有的活动优势，努力克服组织目标模糊、资源依赖（行政拨款有限）、组织流动性快等不利条件，加快自身发展，加强服务能力建设，增强组织的凝聚力和战斗力，规避经济社会发展带来青年对组织的向心力下降和其他社会组织崛起而带来的威胁。通过体制改革和管理转型，着力打造学习型组织。因此，对共青团组织的变革，必须有正确理论的指导、必须有计划有步骤地进行，冷静、客观地分析共青团组织变革的动力和阻力，有计划、有步骤地加以改进。
（一）核心战略创新：从行政化活动到事业化项目运作转变
团组织过去局限于行政体制的政治身份，主要通过层
级制的方式来进行整个组织的运转，其主要工作内容是围绕着各种活动来开展，但缺乏对这些活动的有效整合；对于活动的决策缺乏科学性，虽然有事先的计划和事后的总结，但缺乏配套的评估机制。这样势必造成团组织更多地陷入行政化事务与频繁的政治活动，难以真正围绕青年的发展需要来促进青年和社会的发展。因此，必须积极推进团组织的核心战略创新，使共青团组织领导机关进一步明确组织目标和角色定位，使掌舵与划桨功能相分离，团组织的领导机关定位在决策和政策制定，基层团组织要强化划桨功能，既加强纵向上的管理与指导又加强横向上的协调与合作，实现行政化体制向事业化体制推进。同时，要继续探索和推进项目化运作方式，实施后果战略，引进绩效管理，发挥共青团组织优势，整合社会资源，使共青团组织逐步减轻对行政拨款的依赖，建立统一有效的评估体系和持续发展机制，逐步建立起自我运转能力强、团员参与程度深、社会化水平高、更加富有效能的运行机制。
（二）组织形式创新：从单一垂直型到横向开放网络结构转变
组织创新就是针对团组织结构的失调，通过探索与创新，找到新形势下加强共青团建设的有效形式和方法。要根据顾客战略，分清共青团组织的主要顾客、次要顾客、执行者和利益相关者，使共青团组织更加突出服务功能，使团的基层组织设置要适应经济社会结构和青年群体分布的变化，实现体系巩固、团建创新两手抓。要从自上而下垂直体系为主向适应团员青年工作、生活的具体情况、灵活而且呈放射型的网络式设置上创新，重点抓住青年中心建设这一战略关键，大胆创新青年组织新模式，发挥共青团组织在其中的核心作用，通过加强青年中心组织网络建设，延伸团的工作手臂，构建起一个新的覆盖全体青年的组织体系和服务体，构建起一个适应团员教育管理的组织模式；团的管理方式要从金字塔管理为主向科学管理与加强团内民主、提高团员青年参与相结合上创新，通过建立团代会代表常任制、委员会成员和委员会述职评议制，推进基层团委班子直选、团干部民主竞选等方式积极推进团内基层民主；团的组织生活要从“三会一课”制度要向规范团日活动、增强团员意识和组织凝聚力的活动上创新。
（三）职业性质创新：从任职流动型到职业化稳定型转变
青年工作是党的群众工作的一部分，共青团的工作岗位为党培养了大批优秀干部。共青团工作的政治性能够在党的领导下保证青年工作的正确方向，但又容易带来青年工作者角色的混淆。共青团在事实上成为党培养青年干部的基地，共青团的干部流动非常快，使团的工作岗位仅仅成为一个过渡，而很难成为一种职业追求，从而对团干部的工作心态和素质提高，必然产生某些负面作用，也导致团工作难以形成持续发展的局面。要改变这种状况，必须从共青团职业性质方面进行创新。解决事业与职业之间的矛盾，可以借鉴政务性与事务性职位制，或者借鉴非政府组织的某些形式，尽量把大部分共青团工作职业化，使其成为一种职业，在社会地位、声望、收入方面发挥影响，从而培养团干部对共青团职业的认同感，增加组织变革的动力。同时，在团干部的岗位流动上，要保持相对稳定，不宜流动过快，以保持工作的稳定和持续。
（四）干部机制创新：从任命的政工型到竞聘的复合型转变
团干部的政治水平、能力高低与综合素质，在实践中决定着团组织的形象、凝聚力和各种活动的顺利开展。团干部作为党的后备干部，很大一部分会从团的岗位转到其他岗位，从事各级管理工作，因此要适应新时期管理的有关规定，加强对自身能力的培养和提高，以此适应将来党的干部的角色。因此，团干部的选拔配备要从任命制向竞争制、聘用制、任期制上创新；团干部的培养标准要从单一政工型人才标准向经济、政治、文化多方面素质高的复
合型人才标准上创新。
（五）组织文化创新：变行政式管理为学习型管理转变
现代信息社会瞬息万变，知识更新日新月异，学习无论对于个人和组织来，都是非常关键和必须的，作为信息社会的一份子，谁都离不开教育和培训的创新，对相关的业务知识，我们必须反复思考，大量研究学习，广泛涉猎，共同学习进步，以形成对组织核心价值观的共同理解和广泛认同。作为一个组织，它必须有其一贯的宗旨，拥有一种最基本的价值观，只有这样才能是组织内的人员和组织内部各部门之间有一个共同的奋斗目标，以利于他们发挥统一的凝聚力和战斗力，团结一致，为了一个目标共同奋斗。尤其是其中组织领导的价值观体系建立，对于该组织共同价值观的建立，组织集体学习的实施，和系统思考的演练改进是至关重要的因素。共青团组织应抓住有利时机，设立绩效标杆，努力破除组织成员对原有组织管理方式的信任，废弃那些已过时的观念，变行政式管理为学习型管理，通过对共同价值的组织文化的讨论，形成思想观念的共识，减少组织变革的阻力，进而达到整体的成长和进步，顺利实现共青团组织文化的变革。
