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关于乡镇基层政权现状的几点思考 陈雪萍
我国是一个单一制结构的国家，实行的是五级政权建制，县和乡镇是基层政权，特别是乡镇,他是整个政权的最基层环节。基层政权重在基层，直接面对群众是基层政权组织的一个重要特点，它处于“上情下达”和“下情上达”的位置上，是连结国家与群众的桥梁与纽带，发挥着重要的组织与协调作用，它所具备的基层性质和基础地位是显而易见的。“基础不牢，地动山摇”，基层政权建设的好坏，直接关系到整个政权建设的稳定。中国是个农业大国，“三农”问题一直是我们现代化建设中的重要问题，乡镇是建设“三农”工作的最前沿阵地。实现乡镇政府高效的运转，对于保持农村稳定，发展农村经济，推进民主政治建设，全面建设小康社会，创建和谐社会都至关重要。但是，目前我国农村基层政权建设面临着职能弱化等问题，严重影响着我国基层政权作用的发挥。
一、乡镇财政严重不足
在我们西部，乡镇财政困难现象非常严重。从财政开支来看，乡镇财政是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政很弱。1994年分税制给乡镇财政留下的是雁过拔毛、层层集中财力的分配格局，这无疑减少了乡镇财政的收入，使其现有的财力过小，无法应付合理的支出，以至于出现亏空。税费改革以前，乡镇主要通过收取三提五统，即三提留”是指由村一级组织收取的公积金、公益金和集体管理费；“五统筹”是指由乡一级政府收取的计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设和民办教育方面的费用。这些费用主要作为乡村发展资金和其他公用经费，属乡村两级所用。乡镇财力不足一方面使乡镇在经济建设中没有更多的投入，再也没有钱在最需要的基础设施上搞建设，对于发展经济只能拘泥于跟着走，不可能会有更大的创新。另一方面，乡镇自身财力的严重匮乏，导
致许多乡镇软硬件办公条件较差，信息不充分。乡镇的宣传硬件设施无法跟上，许多宣传工具根本无法利用，曾发挥巨大作用的农村广播在许多地方也哑口无言了，党的政策无法完全及时的宣传到农民中，更为严重的是，由于经济欠帐太多，催生了乡镇违法现象的产生，许多乡镇为了完成财政税收任务，增加收入，不惜违反国家税收政策，帮助企业逃税漏税。
二、乡镇职权职能的弱化
农业是国民经济的基础，是人类一切生产的历史起点和先决条件。但是，现阶段的乡镇却不能完全适应农村市场经济的发展，特别是改革开放以来，农村实行了家庭承包责任制，农民获得了生产经营自主权，取得了明显的直接的经济利益，随着市场经济体制的建立，农产品的商品和农业生产的专业化、产业化程度不断提高，在生产环节，流通环节也出现了很多问题。农业发展过程中的资金短缺，技术滞后，信息闭塞，这些问题乡镇政府都难以解决。在社会事务上，更存在着职能弱化的问题，乡镇作为一级政权组织，应依法将本地区的政治、经济、文化和各项社会事务都统管起来，这是法律赋予乡镇的重要职责，是我国政权体系市县统一领导的客观需要，也是加快农村社会主义物质文明和精神文明建设的显示要求，但是，随着部分行业财政上划和管理职能的脱钩，乡镇职能落空。特别是现阶段的农村。许多农村事务管理的上划，使乡镇制定的措施稍有不慎便会落空，严重影响乡镇权威的树立。
三、乡镇基层政权中的责权不对等，乡镇作为一个行政组织无法承担更多的行政职责。
从我国历史上看，最明显的是自秦以来设郡县，并有“皇权不下县”的吏治及政权体制，资产阶级的民主革命后，有了乡镇政权的建设，特别是新中国成立以来，乡镇政权建设更是得到进一步的加强。宪法、地方各级人民代表大会和人
民政府组织法，都对乡镇政权机构的组成作了明确的界定，明确了职责及权限。在实际的工作中，乡镇人民政府担负着本辖区的经济建设规划与发展、各类安全管理与社会治安的稳定、民政事务与计划生育等多项社会事业。而且，这些工作最终要乡镇具体落实。乡镇是行政的最基层，上面的县、市可以用行政命令来落实，乡镇下面是村的一级，村民委员会是一级自治组织，从法律的界定可以得出乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，无法用行政命令，况且，村委会非行政组织，其村委会组成人员非行政公职人员，接受行政命令的服从性也不会多强。这就要乡镇这一级行政组织依靠党的基层组织——村党支部来进行。但这种间接行政的效能是有限的，其实上面的许多政策与工作任务要靠乡镇自身来完成、而且这些工作大都多数涉及到一个地方的经济发展与社会稳定，上级党委政府都十分重视，往往对下多采取的是“一票否决”，在客观上形成了乡镇政府的无限责任。有责任是应该的，一级政府就是一个服务政府、一个责任政府，但是在承担这些责任的同时，必须要有履行这些职责的相应职权，才能履行好这样的职责，这也是法理的体现。然而，纵观我国现行的法律及相关的行政法规，在行政执法上几乎无一例外的都由县人民政府及其主管部门执行，乡镇没有行政执法的权力，乡镇有的只是执行区域内经济计划、保障人民群众的权益、办理上级人民政府交办的任务等职责。没有执法的权力而要去保障权益、行使执法功能，并且大多要“一票否决”的重大问题，乡镇真有点力不从心。这样的权责不对称，影响了基层乡镇的行政权威性，影响了基层政权的行政能力，对乡镇政府来说也造成职能的错位而无所适从,该管的反倒没有管好。
四、农村经济结构的变化，对乡镇基层政权的建设和经济发展带来新的挑战。乡镇的总体职能大抵就是领导全乡镇人民群众发展社会经济和各项社会事业、维护辖区内的社会稳定和安全生产、促进本乡镇和谐社会的构建。改革的步伐在进一步加快，农民增收的渠道也发生了很大的变化，农村的各类结构在不
断的发生变化,这就需要乡镇政府在宏观方面指导和带领群众致富，而不是事无巨细地管理。但这些工作的主体总是包括老百姓自身的目前，许多乡镇无法正确认识自身职能，一方面，是乡镇无法有更多的时间做好本职工作，另一方面，长时期的乡镇包办一切的方式使农民产生惰性，农民的创造性和自觉性无法很好地发挥。
五、乡镇干部素质普遍不高
乡镇干部素质低是目前乡镇存在的普遍问题。乡镇干部退伍军人多，选举式干部多，顶招干部多。许多干部不重视马克思主义理论和建设有中国特色社会主义理论学习，不具备基本的理论基础和政策水平，乡镇干部文化水平参差不齐，多数没有受过系统的正规教育。更重要的是，在长期的以“催款要粮”、“刮宫引产”为主的乡镇工作中，乡镇干部脱离专业工作，即使专业干部也不懂专业特长，许多乡镇干部工作依靠村干部，能力比村干部还低，没有适应新情况的工作模式。
几点思考：
乡镇的政权建设只能加强不能削弱。在目前的形势下，乡镇政权为新农村建设起着极为重要的作用，特别是在西部地区，他是新农村建设的前沿阵地,没有乡镇的参与，社会主义新农村建设的顺利进行将会大打折扣的。实现乡镇政府高效的运转，对于保持农村稳定，发展农村经济，推进民主政治建设，全面建设小康社会，创建和谐社会都至关重要。
1、不断强化乡镇政权体制改革。转变乡镇政府职能，要实现乡镇政权建设适应社会主义市场经济发展的客观需要，乡镇职能就要由“抓事务，抓税收”向“抓产业、抓服务”上转移，机构设置也应向这个重心靠拢，整合人力资源，在精简事务性机构的同时，组建以产业服务为重心的服务机构，强化政府在促进农民增收上的职能。
2、转变工作机制，改变行为方式。乡镇工作的一贯做法是“领导包片、干部驻村”。村民自治和农村承包经营的发展，农民已经不欢迎乡镇插手村级一般事务，因此，破除包揽一切的思想，按照专业化的要求把力量集中到各个产业发展的服务机构中去显得十分重要，要千方百计调动农民群众的积极性和创造性，激发农村经济的活力。一是要抓信息。二是要做好市场分析。三是要做好科技推广工作。
3、要对基层政权的机构进行改革。要缩减乡镇规模，乡镇政府不能是县级政府的“缩小版”，“麻雀虽小，五脏俱全。”机构庞大，使得本来财政就困难的基层政权“僧多粥少”。因此，必须要实施乡镇合并，精简机构，把计划经济遗留的一些部门如农机站、农技站等从乡镇政权编制中裁减出去，把它们投向市场。这些部门的市场化，一方面可以服务社会，另一方面，也能减轻乡镇一级的负担。协调好党委、政府、人大之间的关系，形成整体意志和行动，使乡镇政权由原先的刻板的毫无生气的“大政府”转变为目标准确、机构精干、运转协调的“小政府”。运转协调、高效的基层政权是加强控制力的有效组织保障。
4、增加财政转移支付力度，突出公共服务职能。“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”是党的十七大提出的明确要求。2008年2月23日，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时指出，建设服务型政府，要“把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”为此，国家应当加大财政转移支付力度，解决乡镇财力匮乏的现状。今后，基层政权的主要职能应当是为群众提供更多更优质的教育卫生脱贫等公共服务。在提供公共服务中加强与群众的联系，增强基层政权的号召力和影响力。
5、加强对乡镇干部培训，不断提高干部待遇。基层工作是一项复杂而又细致的工作，许多工作必须由熟悉乡镇基层情况、有经验的干部来进行，所以目前实行的大学生进乡入村虽然部分程度地解决了知识匮乏的状况，但无法把乡镇实际与理论知识有机结合起来，乡镇工作更多地需要原有的基层工作者来开展，这就需要大规模地开展乡镇干部培训，不断提高乡镇基层工作人员素质。另外，许多乡镇条件仍然很艰苦，乡镇人员工作环境和生活环境非常差，所以必须大力提高乡镇人员工资待遇。
