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乡镇行政改革的问题与对策分析
乡镇，按照我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。近年来我国先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，取得了一定效果，但是目前我国乡镇的体制现状和职能行使情况仍存在着严重的不足。所以说，我国的乡镇体制改革并没有完全达到预期的效果，这与改革过程中的考虑不周和政策倾斜有着密切联系。
一、乡镇机构改革的总体进展
2000年以来，我国乡镇机构改革基本遵循着从农村税费改革的配套、从属地位到农村综合改革的主要内容，而其内容也从简单的乡（镇）撤并、机构人员精简，逐步深入到对乡镇政府职能定位的重新考量上来。改革使乡镇治理单元趋向合理化，乡镇冗员状况有所缓解。农村税费改革之前，我国的乡镇机构共经历四次较大规模的改革，但总体成效不大。这种大规模的撤乡并村并未与相关的机构、人员精简同步发展，乡村两级的供养人员依旧居高不下。
二、乡镇机构改革的主要成效
从各地改革的实际的情况来看，通过撤并乡镇和对乡镇内设机构进行重组，达到了三个效果：
（一）使乡镇机构得到大幅度“消肿”，平均精简幅度在30％左右。
（二）使有效整合乡镇资源。在改革中，各地按照调优、调大、调强的原则探索出乡镇行政区划调整的多种模式，都不同程度地减少了乡镇数目，行政管辖范围扩大，管理效率提高。
（三）使乡镇政府职能转变初见成效：精简了机关机构和人员编制；优化了机关干部队伍结构；促进了机关作风的转变；形成了新的用人机制。
三、我国乡镇政府及体制改革中存在的主要问题。
（一）我国乡镇一级政府中存在的问题：我认为我国乡镇政府存在的种种问题归结起来最严重的就是“财权”与“事权”的矛盾。财权和事权的矛盾主要表现为两点：
（1）财政困难，经费缺乏保障。现在乡镇一级财政困难，债务沉重是一个非常普遍的问题。在税费改革之前，乡镇的资金来源有大幅减少，在这种情况下乡镇政府还需勉力完成上级下达的指标和任务，财政状况往往是每况愈下，陷入恶性循环之中。
（2）条块分割，乡镇政府职责权限不清。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。乡镇政府是比较独立集中一级的政府，但是现在却权力出现向上集中的情况，面对上级分配的各种形式的指标和责任，乡镇干部只有无条件的执行上级安排的各种任务和做出的各种决定。
（二）当前乡镇机构改革存在的主要问题：尽管乡镇机构改革取得了不菲的成绩，但从目前各地的发展态势观察，仍然存在不少亟待解决的深层次问题：
（1）乡镇机构改革方向不够明确，近年来，一些地方改革乡镇领导体制，打破分开任职的旧体制，建立交叉任职的新体制；改革干部选拔制度，打破“乡官”任命的旧体制，建立“乡官”竞选的新体制；改革乡镇事业体制，打破“以钱养人”的旧体制，建立“以钱养事”的新体制。
（2）乡镇政府职能转换滞后，改革开放以来，国家特别强调乡镇政府的职
能转变，要求其增强社会管理和公共服务职能，努力建设法治型政府和公共服务型政府。注重了人员机构的精简而忽视职能的转变。在大规模撤并乡镇、合并村组的过程中，村落和乡镇都朝着“超大型”发展，干部队伍也精干，但是政府的运作职能并没有及时的改变，导致行政效率低下。为了解决这些问题，不得不扩大行政人员的人数，行政人员的队伍往往又走上精简之后又膨胀的老路子。
（3）乡镇机构改革“减人难，减支更难”在新一轮的乡镇机构改革中，尽管不少地区乡镇机构缩编取得了显著的成效，但机构仍显庞大，财政供养压力依然较重，尤其是对中西部地区的大多数乡镇而言。
（4）乡镇政府提供公共服务的能力普遍低下，重视减轻农民负担而忽视农村公共产品服务。近年来，我国对“三农”问题越来越重视但是忽略了在农村减轻负担的同时农村的产品供给处于失衡状态，这种情况制约了农村消费的调高也影响了农村经济的发展。农村税费改革初期，许多地方的乡镇政府连基本的运转经费都难以保证。但随着改革的逐步深入，来自上级财政的转移支付逐步到位。目前的主要问题是，转移支付仅能保运转、保工资。
（5）撤乡并镇在一些地区的负面影响不容忽视。
（6）乡镇财政困难，县乡财政体制尚未理顺，在农村税费改革过程中，针对地方财政缺口影响农村基层组织正常运转等问题，中央安排了税费改革转移支付，用以补偿乡镇政府因为税费改革带来的财力损失。但乡镇一级政府财政收支矛盾十分突出，债务负担沉重。
四、相关政策建议
乡镇政权是国家行政系统不可替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。在乡镇一级展开全国性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首创精神，允许基层根据实际情况进行探索，闯出一条改革的路子来。
（一）进一步明确乡镇政府机构改革的方向
乡镇政府机构改革的方向仍然不够清晰，缺乏一个具有操作意义的准确界定，一些原则性的规定难以形成改革的共识。因此，提出一个总体性的乡镇政府机构改革框架，并使其具备法律上的可执行意义，十分必要，也迫在眉睫。
（二）明确界定乡镇政府的具体职能
在乡镇一级政府的职能界定上，宪法给予了准确描述，最近的文件也予以再次表达，但仍然都是“全能主义”的概括，难以适应当前乡镇机构改革的需要，应予具体化。
（三）因地制宜地撤乡并镇
撤乡并镇工作可以说一直在进行，但要注意在撤并过程中，防止在乡镇与村之间出现新的“中间层次”。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划的进程，根据乡镇的实际情况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建设的同时，因地制宜地撤并乡镇。
（四）建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制
从统筹城乡发展，实现城乡基本公共服务均等化的要求出发，国家有必要逐步建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制，在更大区域内实现公共服务基本均等的平衡能力。
（五）改革乡镇领导体制，加强基层民主建设
乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题，其实，更深层次的问题是，乡镇基层政权实际来源于上面的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。强化权
力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。其次，要继续完善监督体制，加强党内监督；加强群众监督。在乡镇民主建设中，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。
（六）建立化解乡村债务的长效机制
乡村债务量大面广，成因复杂，化解困难，已经成为农村工作的一个难点和热点。这个问题不解决，既影响基层政权组织的正常运转，又影响农村的经济发展和社会稳定。面对全国乡村数千亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决；也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。
（七）完善县乡财政管理财政体制
农村税费改革中，虽然不同地区都进行了各种形式的县乡财政体制改革，中央对基层的各类转移支付也趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。进一步深化财政体制改革，理顺县与乡财政分配关系，保障县乡政权机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要，是建立农民增收减负长效机制、有效防止农民负担反弹、实现城乡经济社会协调发展的重要措施。一是积极推行省以下财政管理体制改革试点。二是建立规范的转移支付制度，加大对基层财政的转移支付。清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层财政的可支配财力。合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。
结束语：
乡镇政府机构改革的主要目的是为了适应经济社会发展的新形势，行政管理体制改革是一项长期的、需要不断深化的工作。现在乡镇政府的机构体制中仍然存在着一些问题，过去经过的一些体制改革，为行政管理体制改革，探索了路子积累了经验。我国的乡镇可以从过去的改革中吸取经验，进一步深化行政管理体制改革，加快民主化、规范化、制度化建设进程，不断为建立和完善现代行政管理体制打下基础。
