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论我国当前新形势下的劳动保障立法
从2008年北京奥运会，到2010年上海世博会，中国展现给世界的是全球视野，是更加开放地融入世界的力度与信心！在当前中国融入世界大潮的新形势下，我们的政治、经济、法律乃至社会的方方面面需要的是审视和改革创新。近几年，我国综合国力不断加强，经济快速发展，劳动者面临的形势越来越复杂，我国劳动立法与现实的矛盾不断凸现,亟需进一步予以完善,以更好地保护劳动者的合法权益。
一、我国劳动保障立法现状
（一）、劳动保障释义。劳动创造世界，也创造了人类自身。劳动保障是指以保护劳动者的基本权益所采取的一切措施和行为的总和。劳动保障制度在社会生产、劳动实践过程中，以为劳动者提供劳动机会、保障劳动者基本权益以及促进劳动者全面发展为目标。劳动保障的内容是主体的独立人格、法律地位和物质利益。主体的独立人格是获得法律地位的前提，而独立的法律地位又是实现物质利益的前提。劳动保障首先要确立和维护劳动者和用人单位的独立人格和法律地位。劳动者要独立于国家、独立于资本、独立于其他任何人，成为能够自由支配自己劳动力、享有自主择业权的主人;用人单位要独立于国家、独立于其他单位，成为能够自主经营，拥有用工自主权的市场主体。劳动保障其次是要保障主体的物质利益。维护主体人格和法律地位的目的是为了实现和保障主体的物质利益。
（二）、劳动保障立法现状。随着改革开放的不断推进和市场经济的深入发展，特别是在全球化的浪潮席卷下，我国劳动关系发生了很大变化。劳动关系双方的主体地位逐步确立，劳动关系日益复杂，劳动争议逐渐增多。针对这些变化，政府为了建立和维护和谐稳定的劳动关系，围绕培育和发展劳动力市场，积极探索新型劳动关系调整机制，已初步建立起了以劳动政策基准、劳动合同管理、集体协商和集体合同、劳动争议处理为主要内容的劳动关系调整体制，并形成了以《中华人民共和国劳动法》为主体、以《集体合同规定》、《企业经济性裁减人员规定》等一系列劳动标准规定相配套的法律、法规体系，初步实现了劳动关系调整的法制化、规范化，为建立稳定和谐的社会生产秩序，促进国民经济和社会健康发展奠定了基础。特别是自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动合同法》，扩大了《劳动法》的适用范围，可算一大进步。具体说来有以下几点：
1、保障劳动者的就业机会。就业涉及到劳动者最基本的利益。中国就业人口庞大,这一基本国情决定了劳动立法必须将劳动者的就业作为法律保障的重点和核心。《中华人民共和国宪法》和《劳动法》以及《中华人民共和国妇女权益保障法》等对劳动者的就业特别是妇女就业做了规定,内容包括:国家保障劳动者有平等就业的机会;保护妇女享有与男子平等的劳动权利;实行男女同工同酬;保障妇女在四期内受到特殊保护;用人单位不得随意解除劳动合同等。这些规定对于劳动者的平等就业、就业保障,特别是自主择业给予了保障。与此同时,政府采取积极的就业政策,通过各种有效措施大力促进就业。
2、建立并普遍实行了劳动合同制。我国从20世纪80年代中期开始在国有企业中试行劳动合同制。《劳动法》颁布后,这一制度已在城镇各类企业中广泛实施。《劳动法》对订立劳动合同的原则、劳动合同的期限、劳动合同的变更、终止和解除等基本内容作了规定。此外,前劳动部还出台了《企业经济性裁减人员规定》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《违反有关劳动合同规定的赔偿办法》等规章,使劳动合同制度趋于完善。实行劳动合同制度,明确了劳动者于用人单位的权利义务,保障了劳动者的择业自主权和用人单位的用人自主权,标志着我国适应市场经济的劳动用工制度基本建立。目前,全国各省、市也相继制定了本地方实行劳动合同制度的地方性法规或规章,对于进一步推行和完善劳动合同制度起到了积极的促进作用。
3、推行集体合同制度。为形成企业劳动关系自我协调机制,保护劳动者整体的合法权益,我国从20世纪90年代初期开始推行集体合同制度,并在一系列法律法规中作了明确规定。这些法律和规章包括:《劳动法》、《工会法》、《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》等。近年来,集体合同制度不仅在非国有企业中推行,而且也在国有企业中逐步推广。截止2001年底,全国企业签订并报送劳动行政部门备案的集体合同已达65万多份。
4、建立劳动关系三方协商机制。建立协调劳动关系的三方机制,是市场经济国家协调劳动关系的一个成功经验。我国《劳动法》和《工会法》对此作出了明确规定,各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面的代表,建立劳动关系三方机制,共同研究解决劳动关系方面的重大问题。2001年8月,中国劳动和社会保障部同中华全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方会议制度,并召开了第一次国家级协调劳动关系三方会议。目前,北京、天津、河北、山西、江苏等25个省、直辖市以及深圳、大连等城市已建立地区性劳动关系三方协调机制。
5、完善劳动标准体系
目前,我国已形成以《劳动法》为核心,内容涉及工时、休息休假、工资、禁止使用童工、女职工和未成年工的特殊劳动保护、劳动定额、职业安全卫生等方面劳动标准体系,并根据经济和社会发展不断调整和完善。《劳动法》、《企业最低工资规定》、《工资支付暂行规定》等法律规章,对规范工资分配行为作出了明确规定。全国已基本建立了最低工资制度,有1万多户企业开展了工资集体协商,26个省、自治区、直辖市发布了工资指导线,88个城市发布了劳动力市场指导价位。到2001年底,城镇职工实际平均工资水平年平均递增5.5%.6、健全劳动争议处理体制
建立市场经济体制后,劳动关系的复杂化导致劳动争议的数量不断上升。为及时依法处理劳动争议,维护当事人双方的合法权益,《劳动法》、《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》等法律法规确定了我国处理劳动争议的机构和“一调、一裁、二审”的处理程序。截止2001年底,全国已建立县级以上劳动争议仲裁委员会3192个,专职和兼职仲裁员近2万个。从1993年至2001年底,全国各级劳动争议仲裁委员会共立案受理劳动争议案件68.8万件,涉及劳动者236.8万人,结案率始终保持在90%以上。(注:统计数字来源于中国劳动统计年鉴。)
二、我国劳动保障立法的不足
（一）、劳动立法还没有形成一个较完善的劳动法律体系。这主要表现在：虽然我国颁布了一系列劳动法律法规,但是一些重要的调整劳动关系急需的法律还没有出台，《集体合同法》、《工资法》、《社会保险法》等。由于缺乏法律的统一规范，使得在这些领域出现的一些问题无法可依，而劳动者在劳动关系中的弱者地位决定了在无法律明确规定的情况下其往往成为权利的被侵害者，有的问题只能依据政策加以调整，有些领域虽然有法律规定，但或者法律规定的比较原则，或者立法的层次不高，有些法律还出现对同一问题规定的不甚一致，导致在实际运用中认识不统一而影响了法律的贯彻实施。如《劳动法》第33条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”这一规定明显体现出，签与不签集体合同是一种授权性规范，而非义务性规范,因此实践中相当一些企业以该条为依据拒绝与企业
工会签订集体合同。而新修改的《工会法》第20条第二款规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商,签订集体合同。”并且在第53条将“无正当理由拒绝进行平等协商的”行为确定为违法行为，并承担相应的法律责任。显然，《工会法》的规定已将签订集体合同作为一种义务性规范。然而两个法律规定的不一致直接导致工会与企业对这一制度的认识差异，所造成的后果已在集体合同制度的推行中特别是非公企业中显现出来。劳动立法所覆盖的劳动者范围还比较窄。
（二）、劳动法的有关规定缺乏可操作性和执行性，劳动者的许多权益难以落实。我国《劳动法》第三条规定劳动者有平等就业和自主择业的权利。但由于我国从1953年起实行的刚性户籍管理制度[1]，我国城乡人口的自由流动和迁徙便结束了，人为地划分出农业户口和非农业户口，并且在就业、分配、经济政策等方面都严格执行城乡差别待遇，直接导致城乡劳动者在就业权利上的不平等。这与国际上普遍遵循的公民劳动权利能力平等的原则[2]背道而驰，导致劳动法的规定形同虚设。改革开放二十多年来，“中国的经济制度发生了巨大的变化，非国有经济成份的产出已占整个国家的65%，经济的市场化程度已达50%—60%，但户籍制度却几乎没有多少松动”[3].虽然有的地区在尝试放宽农村劳动者进城务工的限制，仍不能形成全国统一的劳动力自由流动的大市场。又如《劳动法》第十三条规定：“妇女享有与男子平等的就业权利。”但实践中，用人单位在招用人员时直接或间接限制妇女的现象屡见不鲜，用人单位因此而受法律追究者寥寥无几，既损害了法律的严肃性，也严重侵害了妇女的平等就业权。
（三）、劳动立法中突出保护劳动者权益之处还需要加强。劳动法律与民事法律的最大区别就在于劳动关系的双方当事人存在隶属关系，用人单位拥有对劳动者的管理权，加上我国劳动力供大于求，且在相当长时期内难以改变，劳动者无论在建立劳动关系前还是在劳动关系运行过程中均处于弱者地位。而劳动法就是以保障劳动者合法权益为其根本宗旨，因此劳动立法应在其内容上有别于民事法律，突出维护劳动者权益。但值得注意的是，在我国目前一些重要的劳动法律法规中，由于适用了民事法律的原则，诸如平等自愿、协商一致等，导致对劳动者的保护不够，使劳动者在订立、变更、续订和履行劳动合同时均处于十分不利的地位，其合法权益极易受到侵犯。
（四）、所有制差别在劳动和社会保障立法中清晰可见。
虽然我国已经加入了WTO，实行的也是市场经济体制，但身份歧视和所有制歧视仍随处可见。不同所有制的企业在投资行业、融资渠道、产品出口、公共设施等方面存在严重差别；在劳动就业、劳动报酬、社会保险待遇、子女入学等方面的政策处处可见歧视性规定。在各种促进就业的措施中，优先适用于城市户口的劳动者；在劳动报酬中，正式工不论业绩如何，其收入数倍于非正式工的收入；在社会保险待遇方面，出外打工的人几乎不享受任何待遇；进城务工的农村劳动者的子女如果希望就近进入公立学校读书必须缴纳高昂的借读费„„无处不是在以身份定待遇。因此，在我国不仅没有实现别国二百年前就完成的事业-“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动”[4]，相反，以各种制度和政策制造着更多的身份差别和更多的不平等待遇。
三、完善思路
（一）立法技术上改变以所有制和身份为立法依据的错误做法
在全球化的背景下，世界范围内的国家、民族、种族等概念界限逐步淡化，实现各国家、民族、种族在国际政治、经济、文化活动中的平等权利是大趋势。
法律在立法及实务中存在所有制和身份歧视是与世界发展潮流背道而驰的。我国在改革之初的企业立法中，严格按照所有制性质的不同进行立法，例如《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《私营企业暂行条例》等等，企业的权利、投资范围限制、用工制度等规定迥然不同。
在当前，大中专毕业生在择业时面临在国有和非国有单位之间选择的两难处境，国有单位收入虽低，个人发展缓慢，但有保障、福利待遇全面；非国有单位收入高，个人发展较快，但压力大、风险大，对个人能力要求高。之所以造成这种局面，一是因为个人在比较利弊得失，更重要的是因为现有法律制度导致的不同所有制性质的劳动关系在按照不同的规则运行，使择业者不能正确选择，使身处国有单位的在业者艳羡非国有单位的高收入、快发展，身处非国有单位的在业者又艳羡国有单位的高福利、低风险。都不满足目前的状况，这种不满和愤懑不是源于个人能力大小、勤勉与否、学历高低，而是源于不同性质所有制的差别待遇。虽然学术界大加批评，在立法上也逐渐采用科学的企业法律形态划分标准进行立法，但上述以所有制为标准的立法依然具有法律效力。
在《劳动法》条文中虽然没有明显的所有制、身份差别的字眼，甚至规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”，似乎不存在任何歧视，合乎“人人平等”的理念，但这条规定不如改为“凡中华人民共和国的国民就业不因户籍性质和地域不同而受歧视”显得更具实效。因为我国劳动者在就业时遇到的障碍不是民族歧视、种族歧视、宗教信仰歧视，而是户籍歧视、身份歧视。
在进行劳动和社会保障立法时，虽然没有明确规定把一部分人排除在外，但在立法者的观念中已经有了潜在的前提-国家处于困难时期或转轨时期，不可能做到保护所有人。在此前提下，受到保护的总是占我国人口比例较小的城市人，非城市人一次又一次地成为牺牲品。因此，必须从根本上改变立法观念，变“立法保护一部分人”为“立法保护所有人”，并在具体立法中体现平等原则，为实现国民待遇提供完善的立法依据。
（二）完善劳动法律体系和相关内容
面临全球化的趋势，我国用来规范劳动力市场和调整劳动关系的法律法规，不仅在数量上不足，而且相关内容上也难以适应新的形势需要，亟须完善。
1.调整就业政策。
在我国《劳动法》现有就业政策规定的基础上增加弹性就业内容。弹性就业与全日制就业不同，可以根据劳动者的就业条件、择业选择和各类用人单位需求建立多样形式的劳动关系。弹性就业是知识经济时代的产物，是支持现代企业用人制度、促进就业和建立弹性退休制度的有效措施。为适应劳动力市场弹性发展趋势和建立弹性就业机制，需要在《劳动法》中明确规定弹性就业为我国合法就业形式，并规定第二就业关系的合法性，明确劳动者有依法签订第二就业关系劳动合同的权利。在“工资”一章中规定不同就业关系中工资分配的原则和比例。在“法律责任”一章中规定劳动监察和社会保险经办机构的相应责任。
2.调整工资调控措施。
《劳动法》第四十六条规定：“国家对工资总量进行宏观调控。”这种措施仅对从国家财政支付工资的机关、团体具有实际效力，而对非国有组织缺乏调控的可能。因此应适应市场经济的要求，由企业根据其利润水平自己控制工资水平，政府为用人单位提供工资价位参考数据，监督工资保障措施的实施，并通过立法和监督建立严格的工资报告制度，从而确保政
府税收和社会保险费用的征缴。
3.健全裁员的法定程序和雇主补偿责任。
裁员是市场经济条件下企业为了生存和发展而经常采用的措施，一味地限制效果并不理想。因此，立法上，承认用人单位拥有裁员权力，但要合理地行使，在不得已而裁员的情况下，应给予被裁减职工充分的补偿。
4.健全集体谈判制度。
我国《劳动法》关于集体谈判的规定显得空洞1，缺乏支持集体协商的原则和程序性规定，影响集体协议的真实性和效果。因此，我国《劳动法》中应当设立独立的集体协议章，按照市场经济的运行规则，与《工会法》相衔接，具体详细地规定集体协商主体资格、代表产生和代表的权利义务、谈判程序和阶段、谈判费用、协议执行等问题。
5.建立职工参与法律制度。
职工参与法律制度包括职工参与企业管理和企业利润分享。职工参与企业管理，即通过劳动关系双方的平等协商，在企业内部建立民主管理机制。其外在表现为信息分享、平等协商和有效结果。职工参与企业利润分享，即雇员分红、入股或二者合并的参与企业利润分享。在1992年欧盟理事会通过的一项建议案中称：“工人参与企业利润分享，是一种鼓励雇员投入企业未来发展的有效方式；对雇员分红可以创造潜在利润。”因此，在《劳动法》中增加职工参与章，明确规定职工参与企业管理和利润分享的原则与机制，能够最大限度地调动职工的积极性和创造性。
（三）完善工会立法，赋予工人基本的罢工权
罢工权是人权的一项重要内容。《经济、社会和文化权利国际盟约》第8条规定：“本盟约缔约各国承担保证：„„（丁）有权罢工，但应按照各国的法律行使此项权利。”结社自由委员会认为罢工行为是工人及其组织为捍卫或增进其经济和社会利益可以使用的一种重要手段；罢工行动属于第87号公约第3条规定的工人组织有权规划自己的活动和制定自己的工作计划这项权利范围内的行动。因此，用法律禁止罢工是对工会捍卫和增进会员利益以及对工会自由规划其活动的重大限制，是与结社自由原则相抵触的。
随着市场经济体制的建立和发展，我国劳动关系呈现多样性和复杂性，劳动者和用人单位的矛盾不可避免地出现。因此，应对罢工权重新认识，赋予劳动者在一定条件下以罢工来对抗雇主是弥补其弱者地位的一种有效手段。我国在2001年2月批准《经济、社会和文化权利国际公约》时，并未对罢工条款作出保留，而国内法中没有关于罢工的规定，出现了法律漏洞。罢工行为涉及面广，具有对抗性、群众性和迁延性等特点，对社会经济发展和社会生活秩序产生重大影响。因此应通过法律规定劳动者的罢工权、罢工的条件和不得罢工的情形以及罢工的处理机构和处理程序。
近十年来，伴随着经济结构调整和国有企业改革的深化，中国的劳动争议案件也以大体上40%的速度递增。劳动争议案件的增长幅度和GDP增长8%左右的幅度形成的巨大反差，不得不使人产生关于中国社会进步质量的思考。劳动争议的多寡说明劳动关系稳定的状况。劳动争议案件增多反映了劳资矛盾的加剧，中国工会第十四次全国代表大会报告指出：“必须看到，职工群众合法权益受到侵犯的现象，在一些地方仍然存在，有的还比较严重，导致一些企业劳动关系矛盾激化，劳动争议和群体性事件时有发生，已经成为影响职工队伍团结稳定的重要因素。”工会是劳动关系的产物，更是促使劳动关系和谐发展的团体。对劳动争议当事人职工一方提供法律服务，也是中国工会义不容辞的责任。
工会组织为劳动争议职工一方提供法律服务，在《法律援助条例》、《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国工会法》中都有特别的规定，所有这些规定，即所谓工会开展服务工作的法律权据。解放思想依法维权，在新世纪新阶段，中国工会法律服务工作必将对建立和谐稳定的劳动关系，促进中国社会进步的质量发挥不可替代的作用。
《中华人民共和国劳动法》第七条规定：“劳动者有权依法参加和组织工会，工会代表和维护劳动者的合法权益”。在劳动争议的当事人中，职工一方明显处于弱势地位。也正是如此，职工才需要组织起来，以团体的力量抗衡资本方的或用人单位的强势。《中华人民共和国工会法》第六条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”工会法第二十一条三款规定：“职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。”由此可见，援助劳动争议中的职工方，对工会组织来说责无旁贷，由此可见，援助劳动争议中的职工方，对工会组织来说责无旁贷，对会员或非会员职工来说是工会的法定义务，对社会而言也是工会的权利。
结语：在全球化的背景下，对我国立法包括劳动与社会保障立法最大的冲击主要来自思想观念和法治精神以及由此带来的人们要求基本人权和各种法定权利的真正实现，因此各项立法必须具有逻辑上的自恰性又具有实践中的可操作性和可执行性，同时要伴随政府职能转变和公务员素质提高，从而改进政府形象，实现“高效、廉洁、低成本”的政府运作机制，充分体现法律和制度的人文关怀。最终在政治民主、法治健全、社会自由的前提下，落实各项劳动和社会保障制度，保障所有劳动者平等就业和自由择业，赋予劳动者罢工权和用人单位裁员权，协调劳动关系，实现劳动力资源的自由流动和合理配置，促进经济发展和社会秩序稳定。
参考文献：
[1]1953年《中华人民共和国户口登记条例》。
[2]国际劳工组织1958年通过的《就业和职业歧视公约》、1964年通过的《就业政策公约》。
[3]仲大军。国民待遇不平等审视-二元结构下的中国[M].北京：中国工人出版社，2002.271。
[4]梅因。古代法[M].沈景一译，北京：商务印书馆，1959.97。
1．中国工会十四大文件组：《中国工会第十四次全国代表大会报告辅导读本》，中国工人出版社，2003年。
2．中华全国总工会组织部组织编写：《工会干部培训教程》中国工人出版社，2002年。
3．严军兴：《法律援助理论与实务》，法律出版社，1999年。
4．张喜亮：《劳动法律实务》，工商出版社，1997年。
5．张喜亮：《工会法简明教程》，中国物价出版社，2001年。
