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努力发挥人民政协在协商民主中的作用
【摘要】以人民政协为制度形态和组织载体的协商民主是中国特色社会主义民主的一种重要形式，协商民主作为当代中国民主政治的基本制度安排，对于保障政治生活的有序高效运作起着重要作用。人民政协制度本身蕴含着丰富的协商民主理念和价值要求，主要体现在人民政协的发展过程始终贯穿着协商民主的核心理念；人民政协的界别构成体现了协商民主在主体维度的价值理念；人民政协的履职过程践行着协商民主的价值理念；人民政协的工作原则蕴含着丰富的协商民主理念。努力发挥人民政协在协商民主中的作用，需要做到党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，建立和完善协商民主的运作制度和法律体系。
【关键词】人民政协协商民主中国特色社会主义民主
1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，宣告中国人民政治协商会议正式成立。中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，代表全国人民的意志，宣告了中华人民共和国成立。中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开及中华人民共和国中央人民政府的成立，标志着中国新民主主义革命已经取得伟大胜利，中国历史从此进入一个人民群众当家作主的新时代，中华民族的发展从此开启了新的历史纪元。1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协不再代行全国人大的职权，但作为中国最广泛的爱国统一战线 1 组织继续存在，并在国家政治生活和社会生活以及对外交往中发挥着重要作用。60多年来，人民政协以其特有的组织形式和运行方式，在保障人民民主权利行使方面发挥了重要作用，有效地促进了中国特色社会主义协商民主的发展。中国共产党以人民政协为载体，运用协商民主所构建的社会治理和政治沟通平台，对于进一步提高自身的执政能力、凝聚社会各方面的力量建设社会主义和谐社会具有重大的现实意义。在我国社会主义协商民主发展过程中，应继续坚持和完善人民政协这种协商民主的制度形式，充分发挥人民政协在推进中国特色社会主义协商民主发展中的独特作用。
一、人民政协的协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式 协商民主作为中国特色社会主义民主的一种重要形式，最早是1991年3月江泽民同志在七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议党员负责人会议上的讲话中提出来的，他说：“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比—种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”[1]为了更好地发挥人民政协的作用，进一步规范人民政协的政治协商，2006年2月颁布了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[2]这是在中共中央文件中首次正式提出协商民主是社会主义民主的重要形式，并且用“在重大决策之前进行充分协商”代替了以前的“在选举、投票之前进行充分协商”的表述，这更加凸显了政治协商制度的民主价值。2007年10月胡锦涛在中共十七大报告中进一步指出：“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”[3]2007年11月国务院新闻办公室发布了《中国的政党制度》白皮书，第一次正式使用了“协商民主”的概念，指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。……选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。”[4]清晰地揭示了我国社会主义民主的鲜明特色是选举民主与协商民主相结合，协商民主作为当代中国民主政治的基本制度安排，与当代中国政治体制具有兼容性，对于保障政治生活的有序高效运作起着重要作用。在党和政府的文件中提出协商民主概念和理论，加强了我国协商民主的制度化建设，促进了我国协商民主的发展，为人民政协的协商实践和其他领域的协商实践提供了重要的理论和政策支持。
虽然协商民主理论产生于西方，但是协商民主的实践在我国已经存在了半个多世纪，政治协商制度早已是我国政治制度的重要组成部分。目前，民主化成为世界政治发展的取向，每个国家都把民主作为一种必须尊重的基本价值。但是，各国民主模式的形成都会受到其特定环境的影响。西方协商民主理论和模式是在西方特定环境中形成和发展的，深深根植于西方国家的政治现实，因此，必然与我国的协商民主理论和模式有着本质区别。我国的协商民主理论和模式必须根植于我国的经济、政治、文化和社会发展的水平与实际情况，必须坚持中国共产党的领导，通过总结我国协商政治实践经验的基础上进行构建。“协商民主理论以公民参与决策作为民主的核心价值，把具有不同利益诉求的公民群体之间的平等协商作为实现民主价值的一个主要方面或环节，这丰富了对于民主的认识。”[5]这说明民主既有相互竞争的选举民主形式，也有平等沟通的协商民主形式。“协商政治不否定选举，也不否定选举制度本身的竞争性。从程序上讲，它力图将选举建筑在有效的政治协商和社会协商基础上。”[6]因此，在我们讲协商民主是社会主义民主的一种重要形式时，不可忽视选举民主或竞争性民主。事实上，只有大力发展和完善选举民主，才能为协商民主的发展和实现奠定良好的基础。在我国，无论是选举民主还是协商民主，都是社会主义民主的重要形式，其目的都是为了实现人民当家作主。
二、人民政协：协商民主在中国政治体制中的制度形态和组织载体
协商民主在西方社会尚未催生出崭新的政治制度模式，但是在中国，现行的人民政协制度恰恰成为实践协商民主理念的最合适的制度形态和组织载体，因为人民政协制度本身就蕴含着丰富的协商民主理念和价值要求，是中国特色的协商民主形式。
(一)人民政协的发展过程始终贯穿着协商民主的核心理念 协商是协商民主理论的核心理念，而人民政协从诞生之日起就蕴含和实践着这一核心理念。早在人民政协成立之初，周恩来就明确指出，作为新民主主义精神的体现，人民政协的“议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”。[7]协商作为协商民主的核心理念，不仅是人民政协的议事精神，也是人民政协产生和发展过程中的恒久主题和行为方式。人民政协因“协商”而产生、发展并充满活力。新中国建立后，人民政协的“协商”原则和精神受到了党和国家领导人的高度重视。1956年，在中共八大上，当时的中央统战部长李维汉同志提出，在“采取重大措施的时候，如果没有同有关的党外人士进行充分的协商，宁肯慢一点作决定”[8]。进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，人民政协的协商实质不断深化，协商职能不断延伸，协商形式日渐多样化，协商议题不断拓展。在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上，胡锦涛在要求人民政协“继续走中国特色社会主义政治发展道路”的同时，再次明确强调其“在重大决策之前进行充分协商”的原则和理念。协商作为人民政协的一种价值偏好，议事精神贯穿于其产生、发展的全过程，是其充满生命力的源泉。
(二)人民政协的界别构成体现了协商民主在主体维度的价值理念
多元性、平等性和理性是协商民主在主体维度的理念诉求，是协商过程中对参与主体在范围、资格和素质方面的内在要求。作为我国最广泛的爱国统一战线组织，人民政协在界别构成上的包容性、广泛性特点及其参与主体的平等资格和理性议政生动体现了协商民主的这一主体维度的理念要求。人民政协自1949年成立以来，在不同的历史时期，均汇集了中国社会的各党派、各团体、各民族、各领域、各界别以及海内外各个方面的代表人物和精英人才，并且随着经济社会发展和阶层结构的变化不断吸纳新的社会群体的优秀代表。到目前为止，人民政协共设有34个界别，各个界别又汇集了各方面的专家学者和优秀代表，这些专家和优秀代表虽然有党派团体、民族属地、行业领域的差别，但在法律塑政治上没有大小区别，没有多数派和少数派之分，他们都具有平等的法律地位和协商机会；虽然有信仰、利益和观念等方面的差异，但不存在控制被控制关系，他们都具有平等的表达机会与发言权，有充分的批评自由和发表意见的自由；虽然有性格、能力、专业素质等方面的差异，但在履职过程中能够突破自身观点和利益诉求的局限，在相互讨论和理性交流的基础上理解他们的观点和需求从而达到协商结果的一致。人民政协认同多元化的社会现买，适时吸纳和汇集不局领域或阶层的代表，并保证和要求各界别代表参政资格的平等和参政过程的理性与责任性等，体现和践行了协商民主在主体维度的价值理念。
(三)人民政协的履职过程践行着协商民主的价值理念 作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构，人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三大基本职能。三大基本职能是人民政协协商民主的具体实现形式，体现和践行着协商民主在过程维度的价值要求与理念。人民政协的协商民主是一种公共政治和程序民主，政协委员在对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要公共问题，在决策之前进行协商或就决策执行过程中的重要公共问题进行协商时，必须遵循严格的程序，即协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商活动的进行、协商意见的办理及反馈等四个步骤。人民政协协商议题的公共性以及协商过程的公开任与程序性，是协商民主的核心价值在中国政治实践中的生动体现。从民政协的民主监督是一种制衡性的责任政治，政协委员通过政协组织对党和国家机关及其工作人员的工作进行监督，以及中国共产党在政协中与各民主党派和尤党派人士之间进行互相监督，这不仅是监督主体公共理性和公共责任意识在履职过程中的体现，也是协商民主对权力制约思想的践履。人民政协的参政议政是中国式的民主政治，政协委员对经济社会发展中的重大问题以及人民群众普遍关心的公共性问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论的过程不仅是协商民主的参与性和协商性理念在中国政治实践的现实体现，也是协商民主精神的集中反映。人民政协履职过程，也是践行协商民主价值理念的过程。协商过程的程序性、协商议题的公共性、协商主体的参与性等，不仅是协商民主理论的基本价值理念，也是人民政协履职过程的价值向导。
(四)人民政协的工作原则蕴含着丰富的协商民主理念 作为协商民主的重要实践形式，人民政协在运行和履职过程中坚持“民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容”的工作原则，这一原则是协商民主理论的价值要素在中国政治实践中的现实阐释。尊重各党派、各团体、各民族、各领域、各阶层代表的不同特点，包容各组成成员在信仰、习俗、利益和观念等方面的差异，允许其成员在共同的政治基础上，平等而自由地对重大政治问题和公共事务发表意见和建议，充分理性地表达不同的价值意愿和利益要求，在互动交流和体谅妥协的过程中达到协商结果的一致与共识。人民政协的“民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容”原则是民主的平等的协商，而非竞争性的对立与压制；是理解与包容基础}二的求同存异，而非强制性的完全一致。人民政协的这一强调平等基础上的协商、尊重差异前提下的对话、理解妥协基础上的共识，正是协商民主理念的集中体现和反映，是协商民主的实践形式和原则要求。
总之，在人民政协中，各党派团体和各族各界人上，通过履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，国家和地方大政方针的制定和贯彻执行情况以及经济、政治、文化、社会生活中的重大问题和公共事务，在“民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容”的原则指导下进行理性协商和参政议政，从而就公共性问题取得一致意见，是协商民主理念在中国政治运作程序中的生动体现。人民政协作为中国基本政治制度安排，是协商民主理念最直接的实践途径和制度形式；人民政协作为中国重要的政治组织机构，是实践协商民主理念的最佳组织形式。
三、坚持党的领导，努力提升人民政协的协商质量
中国人民政治协商会议章程对人民政协的性质定位为：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”从这一规定可以看出，中国人民政治协商会议是我国进行民主政治建设的重要制度安排。人民政协在我国民主政治建设中的特色就在于它的协商性。中华人民共和国建立以来，尤其是改革开放以来，人民政协的协商功能对党和国家的重要政策和决策都产生了积极影响。如三峡工程、西部大开发、社会主义新农村建设、社会主义法治国家建设、社会主义和谐社会建设等关系到国家重大发展目标的问题，者凝结了人民政协通过协商而形成的建议，这些建议得到了党和国家的高度重视。发挥人民政协在协商民主中的作用，必须坚持以下几点：
第一，正确把握人民政协发展协商民主的方向。这就要求人民政协在协商民主的实践中，必须始终坚持“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。中国共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是社会主义民主的基本实现方式。党的执政地位和领导核心作用，能够有力地推动协商民主沿着正确的方向发展。党的领导、人民当家作主、依法治国是紧密联系、相辅相成、相互促进的，要把三者统一于建设中国特色社会主义民主政治的伟大实践之中。人民政协发展协商民主，要做到有利于党的领导、有利于人民当家作主、有利于依法治国。在协商过程中，自觉地贯彻党的路线、方针和政策，体现人民当家作主的本质要求，落实依法治国的法治精神，保证协商民主在我国民主政治体制框架内有序进行。
第二，建立和完善协商民主的运作制度。完善的运作制度是人民政协在协商民主中有效地发挥作用的重要保障，因此，要加强协商民主的制度建设，推进协商民主的科学化、制度化。用明确的制度规范党的领导与协商民主的关系，规范协商民主的内容和方式。完善协商民主的运作制度包括很多方面，但最重要的有两个方面，一是确定协商议题的制度。协商议题如何提出、如何选定等都必须有明确的制度规定。协商议题的质量直接决定着协商的效果。二是建立协商意见和建}义的反馈制度。在政治协商的过程中，政协委员提出的意见和建议，都是经过了广泛深入地调查、认真和充分的讨论之后提出的，具有较高的科学陛和可行眭，对党和政府制定政策和进行决策具有重要的参考价值。．因此，对政协委员提出的协商意见和建议，党和政府采纳和落实的情况，要及时地进行反馈。要用制度明确保证协商意见和建议能够进入党和政府的决策程序。
第三，建立和完善协商民主的法律体系。《中国人民政治协商会议章程》第2条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”这说明入民政协的功能定位是“协助”，履职方式是“协商”。这也是由人民政协的非国家机构性质决定的。“人民政协虽然不是国家机构，但因其政治协商、民主监督、参政议政三项职能对国家的政治生活和社会经济生活产生深刻影响，所以依法治国方略自然就要求人民政协实现制度化、规范化和程序化。”[9]从党和政府的文件来看，选举民主与协商民主，是我国社会主义民主的两种重要形式。目前，我国有关选举民主的法律体系比较完备，而有关协商民主的法律体系还没有建立起来。为了使人民政协在协商民主中有效地发挥作用，对协商的具体内容、程序、方式等，应该以法律的形式加以规定，为各协商主体搭建一个公平、公正的协商对话的平台，通过各协商主体之间真诚的交流与互动，达成合意，实现共赢，以提高协商民主的可操作性和实效性，更好地发挥出人民政协在协商民主中的作用，推动中国特色社会主义协商民主的发展。
(作者：济南大学政治与公共管理学院政治学系主任，教授)
(责编：吴国挺)
(本文由山东省人民政协理论研究会推荐)注释：
[1]《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社2002年版，第347页。
[2]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》(下)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第793页。
[3]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第29页。
[4]中华人民共和‘国国务院新闻办公室：《中国的政党制度》，人民日报2007年l1月l6日。
[5]燕继荣：《协商民主的价值和意义》，《科学社会主义}2006年第6期。
[6]林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月：I：Q}2003年第4期。
[7]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》(上)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第33页。
[8]《李维汉选集》，人民出版社1987年版，第321页。[9]莫吉武、杨长明、蒋余浩：《协商民主与有序参与》，中国社会科学出版社2009年版，第154页。
