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乡级财政问题总汇：
1.财政缺口呈刚性增长，而弥补手段往往依靠预算外收入以及非经常性收入，甚至依靠举债。这些手段都只是应急措施，缺乏可持续性，“副作用”非常明显，为乡级财政的最终崩溃埋下了隐患。
2.债务负担沉重，其中的经常性负债（财政性负债）缺乏偿还来源，只能无限期的拖延。加上一些资本性负债（生产性负债）由于项目失败、或资金成本过高使债务日积月累，严重影响乡镇的正常发展。
3.机构膨胀的基础并未消除，只要乡镇政府为了履行一定职能而掌握了相应的经济资源和财政手段，行政开支会在暂时的缩减后，重新走上刚性增长的老路。为了弥补财政缺口，会想方设法动用各种人力，物力募集更多的预算外收入，增加的收入会再次被膨胀的行政开支所侵蚀，最后的结果是缺口依然，财政困境依然。
4.税费改革后，如果乡镇政府的职能不进行调整，那么其对转移支付的需求会成倍增加。税费改革前，事权财权失衡的现象就在乡级财政表现的非常突出，乡镇解决该问题的途径就是筹集更多预算外收入和争取更多的转移支付，这就很明确的说明了乡级财政的依附性，自身的经常性收入难以保证所承担的政府职能。我们在调查中也发现，在实践中由于税费改革的促进和乡级财政困境的凸现，人们已经开始在弱化乡级财政，至少在成都市属的一些区（市）县采取了乡镇财政收入全额上解再按需划拨的方式。这一方式意义绝不仅仅在于其更好的体现了财政转移支付的功能，对部分乡镇来说起到弥补财政缺口的作用，更重要的是它使得乡级财政失去了独立收支的一级财政的地位，而更像是实行报账制的区（市）县财政的派出机构，这说明取消乡级财政已经具有了相当的现实基础。
5.依据上述分析我们认为，改变目前这种乡级财政困境的根本出路是改革乡级财政体制。随着农村税费改革的全面铺开和深入进行，我们可以非常直观地看到：农民的减负必然意味着乡级财政的减收，乡级财政收支状况有进一步恶化的趋势。这种趋势暴露了我国乡级财政体制存在的弊端。财政是公共权力赖以存在和运作的基础，目前乡、镇的公共财政问题进一步发展就会超越简单的经济问题，如果不采取相应的政策和措施将会严重影响基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展。我们认为这一困境的根源在于我国政府职能划分上存在的问题，政府层级过多，低层级政府承担的职能过重，造成了低层级政府财力的衰竭。在这样复杂的情况下，单纯依靠增加转移支付、精简机构等措施难以取得好的效果，需要考虑从如何优化政府职能划分，减少政府层级入手，从制度本身出发真正解决问题，即在确认乡级财政的依附性的基础上，提出在乡镇一级逐步取消乡级财政，乡镇只作为县级政府的派出机构，负责提供相应的公共服务，各种开支直接由县级政府承担；在村一级，可以借鉴社区的发展模式，逐步实现自我管理，自我服务。
（一）吃饭财政
我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人，按2001年全国共有40161个乡镇计算，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7％左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20％。其结果，乡级财政收人的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83。
（二）加重农民负担 实际上，从农村人民公社时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。
据《中国财政年鉴》反映，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收人的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29％。自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9％。这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6％、4.3％、3.8％、2.I％。2001年有所回升，也仅达到4.2％；与农民收入增速极低相对应的是．农民负担尤其是税外负担居高不下。而在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8％。由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡财政异变为“收费财政”。
（三）负债累累
乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元。全国负债乡镇占乡镇总数的84％；安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90％以上；山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2％，最高的枣庄市达180.9％。
目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。
（四）体制弊端
我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。
乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益。
乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。
乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。
我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多 加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。
（一）财政收支“水分”较多，虚收虚支问题突出。目前，很多地方衡量县乡级领导政绩的主要指标仍然是GDP和财政收入的增长速度，要求下一年度的财税收入只能同比增长而不能降低。这种情况脱离了当地经济的发展实际，致使许多县乡在财源不足的情况下，只有通过“空转”和掺水分的方式实现账面收入的增长。在调查中发现，县乡级政府账面财政收入普遍呈递增态势，增长速度均高于GDP的增速，同时，许多财政支出挂账时间长、金额大，造成财政收支的“水分”较多，真实性较差。在虚增财政收入方面，县乡级财政主要采取了空转、垫税、借款交税、买税、列收列支等方式。如有的县乡通过预算内外的资金往来，虚增一般预算收入；有的乡镇用乡统筹资金和行政经费垫交税款；有的县乡采取向银行贷款和向个从借款方式交税；有的县乡通过支付“买税”的方式引进外地税源等。从调查结果看，县乡虚增的财政收入大约占一般预算收入的20％至30％，有的甚至高达40％。为扩大财政支出规模，在虚增财政收入的同时，县乡财政还通过一般预算支出挂账、人为平衡预算等方式虚增财政支出。如有的县乡应列为一般预算支出的拨款或将财政已代为偿还债务的款项，列入暂付款，长期不进行冲账；有的县因无法安排粮食风险基金，由上级财政扣收后，仍将扣款挂账；有的县乡甚至以自己填制的缴款书为依据虚列财政收支。
（二）财政收入质量不高，总量较小，稳定性差，可统筹使用的财力不足。一是财政收入占GDP比重较低，经济增长对财政收入贡献不大。由于县级经济结构不合理，农业在三次产业中占较大比重，经济增长质量不高，对财政增收的贡献小，剔除收入中的水分后，财政收入占GDP的比重明显偏低。如根据核实后的数字，赣西某县2004年财政收入占GDP比重不到3％，与24%的世界平均水平相差甚远。二是非税收入所占比重较大，可用财力少。财政收入主要有税收收入和非税收入两类，其中税收收入来源稳定，构成地方的可用财力，应当在财政收入中占较大比重，而非税收入中列收列支项目较多，难以构成可用财力，仅是对财政收入的补充。但通过调查发现，在县乡级财政收入构成中，罚没收入、其他收入等非税收入成为财政收入的主要来源，占了较大比重，并且其增长速度高于一般预算收入的增长，而税收收入却低于一般预算收入的增长。如赣西某县2003年非税收入占一般预算收入的40％，远远高于全国平均10％的水平。三是财政收入来源结构单一，稳定性差，往往由于一个企业纳税情况的变化或一个税种收入的波动，对财政运行带来严重影响。从县乡级财政收入的结构看，大部分县是农业大县，财政收入以农业税收为主，第二、三产业基础薄弱、规模较小，工商税收主要来自个体工商户。如有的湘西某县甚至没有一家年纳税额在100万元以上的重点税源企业；有的县仅依靠一两家企业作为财源支柱，其财政收入完全由企业的经营状况来决定，受市场供给影响较大，企业的生产经营风险与财政风险直接相关，财政收入的主动性非常差。
（三）财政收支缺口大，财政支出总量不足，结构失衡，处于保工资、保运转的状态。一是财政支出的增长速度高于财政收入增速，收入不能满足支出的需要。随着市场经济体制的建立和完善，政府宏观管理职能及财政活动范围不断拓宽，使财政支出呈现不断增长的态势，而受制于经济增长乏力，财政收入增长缓慢的实际，现有支出总量不能满足不断增长的支出需要。二是财政支出结构不合理，表现出“吃饭财政”的特征。按使用性质不同，财政支出分为经常性支出、建设性支出和专项支出三大类，人员经费和公用经费是经常性支出的组成部分。目前，在县级一般预算支出中，经常性支出约占70％到80％的比例，而人员经费占经常性支出总额的50％以上，并且经常性支出的增长速度大于财政支出的增长速度，挤占了经济建设支出，以致很多县在年初预算时根本无法安排建设性支出，只能依赖上级财政的专项拨款进行基础设施建设。
（四）财政平衡困难，赤字面不断扩大，赤字金额逐年攀升。近几年，由于消费低迷，经济增长速度放缓，市场竞争加剧，许多县乡企业生产经营陷入困境，新经济增长点的培育的短期内难以完成，给财政收入的增长带来了困难，而财政支出中刚性增支项目的存在和财政供给范围的扩大，加剧了财政收支的矛盾，使县乡级财政无法平衡，赤字县乡的数量呈增长趋势，并且赤字金额越积越大。
（五）债务负担沉重，隐性债务较多，潜伏着较大的财政风险。县乡政府为发展地方经济或片面追求政绩，不顾财政和经济的承受能力，纷纷通过直接举债、施工单位垫资或担保的方式办企业、上项目、搞基建，形成了沉重的债务负担，如赣北某县2006年底债务余额达到当年可用财力的95％，有的乡镇债务余额甚至达到当年一般预算收入的3倍，在县乡财政捉襟见肘的情况下，债务余额越来越大。县乡债务的主要类型有：一是欠发工资情况普遍，不能兑现国家规定的工资政策，成为政府隐性负债的重要形式。据国家审计署对中西部地区10省市49个县的调查，截至2002年9月，已有42个县累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发额的3倍。二是向外国政府和世行、亚行等国际金融组织直接举借的贷款，如普九工程欠款、协力基金贷款等。三是县乡级政府自身或下属部门直接向国内金融机构、企业和个人的借款。四是政府担保贷款、市政工程欠款和粮食购销企业亏损挂账等，这部分借款不在政府账目上体现，隐蔽性强，金额大，甚至影响了基层政权的稳定，如有的乡镇因承担连带责任，被法院强行扣款，为保证日常开支需要，竟将机关经费存入了以个人名义开立的储蓄存折。
（六）预算外资金规模庞大，增势迅猛。预算内资金和预算外资金虽然都是财政性资金，但其收支受外部约束的差异很大。预算内资金的收支要接受人大的监督和《预算法》的约束，政府使用的自主性不强；相对而言，预算外资金管理体制不健全，目前还处在收支两条线的规范化方面，并且在经济转轨时期，受各部门片面追求自身利益的影响，其筹集和使用比较混乱，造成预算外资金膨胀过快，规模较大。在经济不发达的县乡，这种状况更为明显，根据对中西部某些县的调查，2005年和2006年，这些县预算外资金的增长速度均超过了预算内资金的增速，占一般预算收入的80％—90％，成了名副其实的“第二财政”，在经济资源有限的情况下，对预算内收入产生了“挤出效应”，影响了政府调控能力的发挥。
一、县乡财政现状简要描述
县乡财政现状用两个字表示就是：困难。具体来说主要表现是：
1、财政收支矛盾突出，入不敷出普遍存在
自1994年财税体制改革以来，我国财政收入持续增长，但由于收入再分配方面改进不多，特别是转移支付制度不健全，在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区县乡两级政府的财政收支矛盾却日益突出。
2、财政赤字与债务加大
到2001年底，全国2800多个县（市）中，有30%以上的县面临财政赤字，而全国乡镇政府的负债总额在2000年达到2200多亿元，平均每个乡镇负债400万元以上。中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过2300亿元①。据温铁军估计，全国乡一级政府平均负债200多万，村一级平均负债达到20-30万元。有个别地方已经不是传统意义上的“吃饭财政”，甚至恶化为一种更为艰难的“讨饭财政”。
3、财权不集中，管理分散，难以做到依法理财
我国现有财权制度不统一，预算内外、制度法律内外等。农民群众中广泛流传这样一句话：“头税轻，二税重，收费是个无底洞。” 作为县乡财政尤其是贫困县财政，上级财政转移支付较大，项目繁多，领导批条支出较多，很难做到依法理财。“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政集体逃荒。”这就是目前财政系统的真实写照。
