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论民警维权行政途径的完善
[摘要] 随着社会的高速发展，各种不同类型的民警侵权事件也随之增多。面对这一现状，我们可以通过信访、申诉、投诉及日常工作中的情况反映等一系列的行政途径来维护人民警察的合法利益。通过维权主体的扩大，申诉制度的具体化，处理好民警投诉与群众投诉关系及扩大行政复议受案范围，将对部分内部行政行为不服列入行政复议的受案范围等措施来健全和完善民警维权的行政途径，使得人民警察的正当执法权益受到更好的保护。
[关键词] 民警维权；行政途径；完善
随着社会的高速发展，人们把维护自身的权益看成一件极为重要的事，各类维权行为都成为了社会特别是媒体关注的焦点。在公安工作中，更是时时强调严格、公正执法，强调人性化的执法方式，强调保障执法对象的合法权益，可在这一片维权的呼声中，作为执法者的人民警察，他的合法权利却被忽视了。有统计证明，自新中国建立来，公安系统共有八千八百余位民警牺牲，十几万人负伤。其中1980年以来全国共有七千多位民警因公牺牲。2004年全国共有四百九十二位民警因公牺牲。民警每年牺牲的比例在不断提高，成为和平时期牺牲最大的一个群体。侵害民警执法权益现象的不断增多，严重影响了公安机关和人民警察依法行使职权、维护社会稳定职能的正常发挥。第20次全国公安会议发表的专题研究报告指出在社会转型，经济转轨的大背景下，违法犯罪活动暴力化倾向日益加剧，犯罪分子与警察的暴力对抗程度不断加大。要弘扬正气，改善执法环境，减轻警察执法的心理压力，就必须依法保护警察的正当执法权益。[1]
但是维护民警的正当执法权益是一个复杂的系统工程。目前，人民警察的特殊权利种类、具体内容、实现方式和保障措施等在很多方面并不十分明确，《刑法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律法规都有各自的规定，且一般比较笼统，可操作性不强。因此，尽管理论和实践对民警权益保护的重要性都有明确的认识，但具体谈到如何保护民警的正当执法权益就显得捉襟见肘，举步维艰。正是基于这一点，笔者认为应加强对民警维权途径的研究，以期能更切实有效地保护民警的正当执法权益。本文将从民警维权的行政途径入手来探讨此问题。
一、民警维权的行政途径概述
民警维权的行政途径是指民警的合法权益在遭受侵害时，在行政体制内主张权利、寻求救济的途径和方式。它具有以下特点: 1.目的在于维护民警的正当执法权益。民警的执法权益指人民警察在依法执行职务活动中，依法享有的执行公务权和与之相关的生命健康权、公私财产权、名誉权等权利的总称。随着社会治安形势的日益复杂，警察的职业风险在不断加大，“国家安危，公安系于一半。”警察的职业特性决定了他们要承受从精神到肉体上的侵害，甚至付出宝贵的生命。而人民警察执行职务是以公安机关的名义进行的，民警执法权益不是单独的某一种权利，而是一种既有公安机关警察公共权力和民警个人权利相结合的综合权益。因此，公安机关有义务在第一时间保护工作人员的正当执法权益，这也从另一个侧面说明行政途径是维权的首要选择。
2.它是在民警认为权益受侵害之时提起的。这是民警维权的行政途径开始运行的主观要素和时间要素。行政途径的提起以认为权益受侵害为条件，而是否真正受侵害要审查之后才能下定论。当前民警执法权益受侵害的情形有很多，包括：不法分子的暴力攻击、谩骂侮辱、恐吓威胁；不法分子的恶意投诉举报、诽谤侮辱及新闻媒体肆意炒作抹黑以及民警在执法中因存在违反法定程序、义务和纪律问题，而遭受过重的内部纪律处分等等。而现实中很多民警自我保护的意识都不够强，普遍存在“怕投诉”、“委曲求全”等消极心理，使得维权失去了最好的时机。当认识到自身权益受到侵害时，民警应该主动报告，要求维权，并积极搜集、固定证据，使得事后查处工作可以顺利开展。
3.具有行政性。这是行政维权途径的本质特点，行政维权途径是一种在行政体制内寻求救济的方式，它有别于司法救济方式，行政维权的审查主体是行政机关，依据是行政性的规范，维权的手段是复议、申诉等行政性途径，目前行政诉讼，刑事诉讼和民事诉讼并称三大司法途径，相对行政途径来讲，司法途径的程序显得太复杂，对于大部分基层民警来讲，没有时间，也没有精力来处理这些诉讼。虽然司法救济是作为维权的最后一个手段，但事实上，行政维权的运用要比司法维权更为广泛。
4.具有程序性。行政途径属于程序性途径，它是指一套科学的方案，是一种理性的维权方式，比较而言实体性措施强调的则是问题的解决方案。在行政途径之中，强调的是程序，即重视维权的步骤和秩序规定，通过明确的程序安排，来保证实体权益的实现，体现人民警察作为国家公权力的执行者所应具备的理性维权的素质。
根据我国现有的法律法规的规定，目前民警维权的行政途径主要有： 1.申诉。所谓申诉权是指对于涉及本人的辞退或者取消录用；降职；定期考核定为不称职；免职；申请辞职、提前退休未予批准；未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；以及法律、法规规定可以申诉的其他情形人事处理决定不服时，可以自知道该人事处理之日起三十日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉的权力。[2]
2.复议。是指公民，法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，依法向法律法规规定的行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对原具体行政行为进行重新审查并作出裁决的活动和制度。［3］
3.投诉。广义上的投诉是指公民、法人和其他组织以来信、来访、电话等形式，直接向公安机关警务督察部门反映公安机关及其人民警察违法违纪行为，或提出工作意见、建议和要求。人民警察也享有投诉权,在其正当执法权益受到侵害时,他有权向有关部门提起投诉。4.信访。是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者请求，依法由有关行政机关处理的活动。[3] 5.日常工作中的情况反映。可以向上级主要领导及时反映自己对工作中发现的一些问题的想法，发现并反映侵害民警权益的苗头事件，防范于未然，更好的保障民警的权益。
二、完善民警维权行政途径的意义
第一，是维权制度化的要求。民警在权利受到侵害时，首先想到的是向上级部门和领导汇报，行政途径当然是民警维权的首选途径。而如果缺乏维权的制度和具体操作程序，维权的力度和效果就会在很大程度上就取决于领导的态度：领导重视的，维权效果就好些；反之领导重视不够的，基层民警的合法权益就得不到有效保障。这样一来就造成了维权的偶然性和随意性。所以，完善行政维权途径是维权制度化的要求。
第二，是理性维权的要求。目前的民警维权存在较大的盲目性，遇到权利受侵害时，不知道通过什么方式维护自己的合法权益，有些人不知所措，有些人就以暴制暴。完善行政维权途径，使民警维权有章可循，减少维权的冲动性和盲目性，冷静沉着地解决问题，不仅可以提高维权效果，也正可以体现人民警察内在理性的必备素质。
第三，是及时维权的要求。司法途径的维权成本高，程序复杂，见效慢，在实际运用中不如行政途径快速、有效。更重要的是行政途径有利于及时知悉情况，固定证据，而只要及时掌握法定的证据，即便之后运用司法途径，进行民事、刑事诉讼，也可以为司法途径的运用提供证据条件,达到有效维权的目的。
三、完善民警维权行政途径的建议
（一）维权主体应从个人发展到集体，从公安内部发展到公安外部 民警所受的侵害在绝大多数的情况下，针对的是人民警察的身份和工作。因此，在权益受到侵害之后，让民警自己通过司法途径去获得救济，一方面民警的能力和精力是有限的；另一方面对民警来说是不公平的。警察在受法律追究时自我保护能力相当弱，特别是受到刑事指控时，自我辩护能力远远低于人们的想象。所以，民警维权更多的应当依靠集体的力量，组织的力量。2005年9月27日公安部发布了关于印发《公安机关维护民警正当执法权益调研座谈会纪要》的通知，要求在今年内，各级公安机关都要建立“维护公安民警正当执法权益委员会”（简称“维权委”）及其专门的日常工作办事机构（简称“维权办”），全面开展维护民警正当执法权益工作。自2000年2月上海市公安局在全国率先成立民警正当执法权益保护委员会，目前已有16个省、自治区、直辖市在各级公安机关陆续建立了维护民警合法权益机构。浙江省公安厅2004年4月15日出台了《浙江省公安机关维护民警执法权益若干规定》，并在省、市、县三级公安机关中成立了维护人民警察执法权益工作委员会这一专门机构。由此可见，集体维权的意识已经渐渐得到肯定并被运用在行政途径中了。从总体原则上讲，民警因公造成权益纠纷由专门的行政机构进行处理，既可以防止影响民警正常工作，又可以保证事件和纠纷的公正、及时处理，同时也为民警依法履行公务消除了后顾之忧。但目前维权委员会的问题在于它的地位没有得到真正的确定，在现有的规章制度中，只是对于维权委做了极为简单的规定，它的职权范围如何，在受理案件，调查事件过程中与纪委、公安法制委员会、督察机构等组织又如何协调，这些都是应该解决的问题。从长远角度来看，应该在全国范围内建立起维权委这样专门的民警维权组织，将其作为一个常设机构，在已经设立维权委员会的地方，要将公安系统内部的维权职能集中化，即专门由维权委来负责民警维权的受理、调查工作，有利于提高工作效率。同时，在维权委员会的建设中，可以通过加强维权委员会同警察学会、工会的联系，依托警察学会、工会的现有资源，来解决维权委员会的地位和体制等问题。
维权主体不仅可以从个人保护向集体保护拓展，还可以从公安内部向公安外部拓展。维护人民警察的正当权益不仅是公安机关内部的事情，更是整个社会的应该予以关心的。政府和监察机关等行政机关都有为民警讨回公道的义务。面对侵权问题，民警可以依据《信访条例》通过向政府提起信访来维护自己利益，而建立健全各项民警信访工作制度就成为了民警维权的又一项有效措施。民警信访要法制化，首先要建立健全初信初访首问处理责任制，还要建立一套民警信访程序，其中最重要的是建立反馈机制，同时，要建立信访工作领导责任制，从领导体制上加强对信访工作的领导，加强领导对维权工作的重视。而监察机关作为人民政府行使监察职能的专门机构根据《中华人民共和国行政监察条例》第十九条第四款之规定，它有权受理国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉。
（二）民警申诉制度的具体化
申诉权具体实施的程序没有专门的法律规定，这是造成民警对于申诉权认识不清的主要原因之一。我国目前《公务员法》第九十条提出了申诉权的受理范围,且规定对人事处理复核结果不服的，可以向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉的申诉途径。但《公务员法》毕竟不是专门规定申诉权的法律，因此对于接受申诉之后的调查工作如何开展，相关人员有没有配合的义务等都没有规定。笔者认为，有关机关在接受申诉后首先要及时与作出处理决定的机关取得联系，原处理机关有义务提供作出处理决定的依据。在原机关的配合下，对事实进行调查，了解事件的基本情况并掌握证据，在进行调查工作时，最重要的是多方面了解情况，听取被处理人和处理机关及第三人多方面的意见，在此基础上作出客观的判断。我认为可以出台听证程序等相关的调查规定。听证是现代行政程序法的重要制度，是相对人参与行政程序的重要形式。美国学者认为行政听证制度是正当法律程序在行政领域的最基本的要求，它包括通知、听证及理由之陈述，意思即为行政主体在做出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知做出该决定的理由。［4］（P79）行政听证制度为行政主体和相对人提供了一个信息交流的渠道。可以使维权在一个相对透明，公平的环境中进行，建立起公安机关的良好社会形象。同时，听证制度可以让更多的基层民警了解真正可以提起申诉的范围，有利于更好的维护自身的权益。
（三）打击恶意投诉，处理好民警投诉与群众投诉关系．
恶意投诉是指投诉人出于报复或是其他个人目的，主观、错误地对民警进行不负责任地投诉的行为。当前，恶意投诉已经成为了一线民警在执法执勤活动中遭受的最常见的外部侵害，已经严重影响到公安机关正常的执法办案工作。[4]一些地方的公安机关把民警被投诉情况与年终考核、评定工作业绩等挂钩，更使得民警在工作中变得不敢管理。从根本上看，警察会害怕公民投诉的根本原因不在于投诉的太多，而是现在公安机关内部缺乏一套能正确处理公民投诉，同时维护民警合法权益的投诉处理机制。目前公安机关内部有权调查和处理公民投诉警察案件的有纪检、监察、法制等常设机构，也有诸如机关作风建设办公室等临时性机构，如有公民就同一问题向多个部门投诉时，难免会出现多个部门都展开调查的情况，对被投诉的警察，就面临着要反复接受调查的现状，这不仅影响正常工作，而且易增加被投诉警察的心理压力。据此，建议将处理公民投诉的权力集中在一个专门机构上，如集中在公安机关督察队上，其他部门收到的投诉，一律移交督察队进行调查和处理，同时，将民警维权问题的投诉统一由维权委员会下设的“维权办”负责受理，民警认为其权益受到侵害（包括认为受到群众的恶意投诉）时可以以书面形式向“维权办”进行投诉。“维权办”自收到投诉之日起15日内对投诉民警就投诉事宜作出书面答复，若投诉民警对办理结果不服的，还可在接到书面答复的7日内向维权委员会申请复核。通过加强管理群众投诉的督察队与管理民警投诉的维权委的联系，就可以防止出现重复调查，合理利用警力，提高工作效率。在调查后如果发现确属恶意投诉的，同级督察部门应及时开具督察正名通知书，以此澄清事实，恢复名誉，挽回影响。虽然督察正名制度只是公安机关的一项内部措施，对进行恶意投诉的一方并没有惩戒作用，但它还是在很大程度上保障了民警的合法权益。正确处理好群众投诉与民警投诉的关系，不仅树立了公安机关在群众中的形象，更合理的保护了人民警察的合法利益。
（四）扩大行政复议受案范围，将“对部分内部行政行为不服”列入行政复议的受案范围 《行政复议法》第8条规定了两种情形不能申请行政复议：一是不服行政机构作出的行政处分或者其他人事处理决定的，一是不服对行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理的。笔者认为行政复议作为一种行政系统内的层级监督，应当将部分内部人事处理列入受案范围内。现行的行政复议法将内部人事处理排除在受案范围内的理论渊源是德国的“特别权力关系理论”。即“为达成公行政之特定目的,使所有加入特别关系的人民处于(比一般人)更加从属的地位”(ＯｔｔｏＭａｙｏｒ语)[5](P135)。特别权力关系是涉及国家和公民之间的一种特殊关系,通过(强制或自愿进入)在特定行政领域内(学校、监狱、公务员管理关系和兵役关系)确立。特别权力关系被归入内部行政因而不受法律调整。[6](P168)在特别权力关系中,为维护行政权的完整性,使行政可以自行维护其内部的秩序,国家的优越地位得到了进一步的强调,主张个人权利的余地更小,对其不适用一般的权利保护,公务员不能就公权利对其所为的处置提起行政复议。但事实上，第二次世界大战之后,随着民主、法治、人权观念的发展,特别权力关系理论由于其造成“无法之空间”、“法治国家之漏洞”而受到德、日等国学者的强烈批判,德、日等国已经意识到公务员作为一个普通公民所具有的应受法律保护的权益。[7](P51)德日等国因此对特别权利关系理论进行了修正。结合中国实际，由行政复议机关对部分内部行政处分行为进行审查是可行的。根据“基础经营关系理论”[5]有关特别权力关系的发生、变更以及消灭之事项为“基础关系”比如公务员的任命、免职、退休,因为对公务员的利益有较大的影响,所以可以考虑适用行政复议；而行政机关为达成特定的目的所为的其他管理、经营性质的措施,则为“经营关系”，比如行政机关对公务员的内部工作指示、考绩、命令搬动桌椅等,因为对公务员的权利影响较小,为维持行政内部秩序并达成行政目的,无须进行行政复议。概况起来可以适用复议的行政处分行为应当包括：
1、涉及职务关系的产生、变更、消灭的行为；
2、对公务员平时或年度的考核；
3、对公务员工资、保险、福利的确定或给付。同时考虑到行政内部秩序的维护和行政的完整性，行政复议机关重点审查的是该行政处分行为主要事实依据是否充分，是否合乎法律法规以及是否超越职权、滥用职权，而不是行政机关作出的行政处分的合理性。[8]
通过合法的行政途径来维护民警的执法权益是新时代的任务，是打击犯罪、维护秩序的前提。但同时行政途径还需要不断的完善，不断的实践才能为更多民警所接受，才能更好的发挥出它的作用。注释：
1摘自张立新：警察执法中的权益保护中国人民公安大学学报2005年第2期 2根据2005年4月27日通过的中华人民共和国公务员法的规定 3根据信访条例.4参见杭州市公安局2003年有关投诉的统计数据
５该论是由德国学者ＣａｒｌＨｅｒｍａｎｎ教授创立的。他认为在特别权力关系以内,可以区分为基础关系与经营关系 [参考文献]
[1]张立新．警察执法中的权益保护．中国人民公安大学学报，2005，（2）．
[2]壮烈，8800余位民警英勇牺牲．人民公安日报，2005年3月9日第三版 [3]孟昭阳，张建良．行政法与行政诉讼法学．中国人民公安大学出版社．2005．
[4]汪全胜．美国的行政立法听证制度探讨．行政法学研究，2001，（３）． [5]翁岳生．行政法与现代法讼国家[Ｍ]．台北：月旦图书出版有限公司 [6] [德]毛雷尔行政法学总论[Ｍ]．高家伟译．北京：法律出版社，2000 [7]张树义．寻求行政诉讼制度发展的良性循环[Ｍ]．北京：中国政法大学出版社，2000． [8]郭殊，叶兰．试论内部行政处分行为的可诉性．江南社会学院学报，200512月第5卷第4期
