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我国公务员薪酬保障体系问题及改进措施
【1】摘要：公务员制度的实施, 是“各国政府适应现代科学管理的共同趋势”。目前我国虽然已经建立了公务员薪酬保障体系，我国公务员人数众多，现实情况复杂，公务员的薪酬保障体系管理存在许多问题，如何合理管理公务员薪酬，对于稳定公务员队伍、充分调动和发挥公务员的积极性和主观能动性，提高政府行政效率有重要意义。本文在较为详细地研究我国公务员薪酬保障体系的现状上，指出我国公务员薪酬保障制度的不足，提出进一步完善我国公务员权利保障制度的意见和建议。
关键词：薪酬体系 问题 改进措施
综 述
薪酬保障机制是西方公务员社会保障的重要组成部分,也是西方行政管理的一项重要内容。从国家公务员薪酬保障制度的发展历史上看,现代化西方国家的公务员薪酬保障制度是以平等、职业为特征，以职业保障为基础和核心内容的系统薪酬保障制度。
一、发达国家公务员的薪酬保障制度
发达国家公务员的保障制度历史悠久,在长期的实践中, 西方各国建立起了符合自己本国实际的公务员薪酬保障机制。
（一）齐全的工资福利制度。工资福利保障是发达国家公务员保障机制的基本内容, 它主要包括工资与福利两个方面的内容。福利制度主要包括假期制度和社会补助等, 而工资制度大体可分为功绩浮动等级工资制、定额职务等级工资制、指数等级工资制等【2】, 其共同特征是: 一是工资内部结构上一般都有工资分级、定期提薪和同工同酬的特征。基本工资一般占工资总量的60% ~ 90%, 依不同职务和等级制定统一的工资标准表。定期提薪是指根据法律规定, 定期提高公务员的工资报酬, 按年或周为单位提升公务员的工资。如美国的一般行政人员每52周为加薪期限;德国公务员每2年晋升一级工资, 高级公务员每工作满1年晋升一级工资。法国规定国家公职和地方公职中属于相同职类的公务员享有同样的报酬, 不得因性别和种族而受到任何区别对待。英国规定文官中的妇女领取与 【1】【2】黄达强，《各国公务员制度比较研究》, 中国人民大学出版社(1990第17 页)李大林，《发达国家公务员保障机制的特点及启示》，[A] , 1003-3637(2008)06-0235-04 做类似工作的男人相同的工资。
（二）贯彻工资福利随物价波动的原则。美国规定联邦政府中的各级工资应能与私人部门同等工作的工资相比； 日本规定工资表要在考虑生活费和私营企事业的报酬、津贴的基础上做成, 并按每个等级和职级规定具体数额。
（三）是大多数国家公务员工资采用谈判协商机制。法国规定公务员工会组织有权在调整工资决定之前与政府进行国家级的谈判, 英国规定协商由文官部官员同工会代表进行,美国规定有关工资的谈判只能在州政府与地方政府间进行。
（四）完善的社会保障制度，以立法形式保障公务员工资的实现。一是有完备的法律体系。英国于1855和1870年先后两次颁布关于文官制度改革的枢密院令, 美国1883年的《彭德尔顿法》, 法国1946年的《公务员法章程》, 德国1953年的《联邦公务员法》等等。除了这些主体法规之外, 各国又都陆续出台一些单项法规与之相配合, 这些单项法规与主体法规的完成, 使公务员的社会保障制度更全面、系统、科学的建构起来【3】。二是有严格的管理机构。在英国以文官部为中心, 十个大的政府部门为管理次中心, 根据文官部的详细指令办理本部门事宜, 使退休管理机构既集中又分散、责权分明、分工协作, 有条不紊地处理文官的工作。在法国以普通保险制为例, 共分为全国一级、大区一级和省一级三个不同的管理级别, 共设有300多个管理机构, 负责各险别的立法管理、签署劳资协议、保证享受普遍制的领薪者的工作条件及在职培训、处理疾病保险有关报销费用的事宜、并代理全国领薪者养老金发放和相关服务等等。三是以公正公开为准则。美国公务员所有基金的管理和运作都要接受外部审计和公众监督, 享受人员随时可向养老金和福利处提出询问和质询。在法国如果受保人同社会保险机构发生争端, 可提出申诉。四是以尊重人的多种需要为出发点。如在公共医疗保险方面, 美国有一些州政府提供的医疗保险计划除了公务员本人之外, 同样也覆盖了其配偶和家属。而且对于职员及其家属因大病而发生的支出超过保险公司承担的部分, 可以向州政府申请补助, 州政府根据职员在机关任职时间的长短等因素给予适当补助。
二、我国公务员的保障制度现状
【3】李大林，《发达国家公务员保障机制的特点及启示》，[A] , 1003-3637(2008)06-0235-04 我国自1993 年开始建立国家公务员制度, 经过几年的探索与实践, 逐步建立起有中国特色的公务员薪酬保障机制。公务员的工资福利保障与社会保障一起构成公务员的基本生活保障。
1993年我国进行了第三次工资制度改革，改革首先分离了国家机关和事业工资制度，国家机关实行国家公务员制度，公务员工资由国家根据经济发展状况并参照企业（①《人事工作文件选编》，劳动人事部政策研究室编。P367-369、P373-374．10）平均工资水平确定和调整，事业单位实行不同的工资制度和分配方式。改革原则中提出了贯彻按劳分配原则，建立符合机关特点的工资制度。机关工作人员工资应根据国民经济发展，有计划的增长，并在此基础上建立正常增资制度。根据这一时期市场经济的发展，各类型企业员工工资大幅度提高而导致的机关工作人员工资明显低于企业引发的人才流失现象，提出了机关工作人员的平均工资水平要与企业相当人员的平均工资水平大体持平，保持合理的比例关系原则。同时提出机关工作人员工资应根据职工生活费用价格指数变动情况定期进行调整，保障工作人员的实际生活水平不因物价上涨而降低，同时，将现行发放的工资外补贴纳入工资。此外，明确提出了改革地区工资类别制度和津贴制度，根据不同地区自然环境、经济发展水平和物价等因素，实行不同的地区津贴：对在特殊岗位上工作的人员实行岗位津贴，以发挥工资导向和激励作用，鼓励人们到边疆、艰苦地区和艰苦岗位工作，改革人才不合理流动现象。对公务员制度和工资制度两项改革进行了部署，并实行新的工资制度，实现了机关和事业单位工资制度的脱钩。公务员开始实行与其职业特点相适应的“职务级别工资制”。所谓职务级别工资制，就是按照公务员的职务、职级、年功和实际贡献确定工资标准。按照工资的不同职能，职务级别工资制由基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资组成，其中职务工资和级别工资是职级工资制的主体。“职务级别工资制”是我国公务员薪酬制度建设的重要里程碑。首先，基础工资是国家对公务员最低生活水平的保证，不同级别公务员基础工资都相同。其次，职务工资是按照公务员的职务高低、责任大小、工作难易程度来确定的工资，并随职务的变动而变动。每一职务对应若干工资档次，上下职务之间的工资适当交叉。再次，级别工资主要体现工作人员的能力和资历。共设置了15个级别，每个级别设置一个工资标准。公务员可以不通过提升职务而通过晋升工资级别来提高工资待遇。同一职务层次的公务员由于工作年限、资历、能力等不同，在级别工资上也有差别。最后，工龄工资主要体现公务员积累的经验。工龄每增加一年，工资相应增加一元，直到本人退休为止。①人事工作文件选编》，劳动人事部政策研究室编，第367-369、第373-374。
2006年7月1日，我国公务员开始实行新的工资制度，这是新中国成立以来经历的第四次工资制度改革。2006年正式实施的《公务员法》对公务员工资构成有了新的规定。《公务员法》第74条规定公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四部分，即取消了作用不大数额较低的基础工资和工龄工资，而将职务工资、级别工资综合并入基本工资内，工资结构有了简化。职务工资主要体现公务员的工作职责大小，一个职务对应一个工资标准。为体现岗位职责的差别，领导职务和非领导职务对应不同的职务工资标准。级别工资主要体现公务员的资历、职务和工作实绩，每一个级别设若干个工资档次，公务员根据所任职务、德才表现、工作实绩和资历确定级别和级别工资档次。此次工资制度改革，对县乡党政主要领导实行工资政策倾斜。县乡党政主要领导任职满5年高定一级，既适当提高这部分人员的工资待遇，又使其能更早享受级别与工资等待遇挂钩的政策，鼓励他们安心基层工作。
正 文
公务员薪酬保障制度, 是指国家和社会依据宪法及其他基本法律规定, 对公务员生活、工作以及公务员在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下实施的物质帮助的制度, 其中包括工资制度、福利制度和社会保险制度等内容。国家公务员社会保障制度是公务员基本权利的充分保障, 是公务员制度的内在动力和基本保障。明确适用的公务员薪酬保障制度, 不仅能够满足公务员的生活需要, 也是维护公务员的合法权益, 解除他们的后顾之忧, 提高国家行政效能根本需要。
1、保障作用。公务员的社会保障制度是保证公务员维持其个人及其家庭的生活需要的基本条件。从事公务员这一职业的第一需求亦即谋生的需要。公务员在工作过程中, 消耗体力和脑力, 只有得到了工资、福利和保险等方面的制度保障, 公务员才能有继续生存下去的物质基础和保证, 才能够有动力进行再生产, 国家的行政工作也才能够得以继续循环【9】。
2、稳定作用。国家公务员队伍的稳定关系到社会的稳定和国家的稳定, 只有从根本上保障公务员系统的稳定, 才能够维护国家各项行政工作的顺利进行和国家的持续的发展进步。公务员队伍的薪酬保障制度, 是给予公务员劳动报酬和当公务员的家庭中有困难, 子女较多或是发生意外时必要的福利保险制度, 能够排除公务员的后顾之忧, 使其安心于本职工作, 同时也避免了优秀人才的流失。
3、激励作用。公务员在工资、福利、保险、退休制度上的差别, 是公务员之间在个人能力、职位和社会地位上的差别的直接体现, 会产生激励公务员提高工作效率和工作质量的效果, 是调动公务员积极性的动力和杠杆。
4、廉政作用。公务员的薪酬保障制度, 为其生活提供了相对优厚的物质保障,使其不必去以权谋私, 这是推动公务员廉政建设的重要途径【10】。国家公务员按照国家法律规定享受保险和福利待遇, 对于公务员队伍的勤政、廉政建设, 无疑具有一定的意义。
5、调节作用。公务员社会保障制度是调节公务员系统内部因地区自然环境、经济发展水平和物价等因素所造成的公务员待遇上的差异, 鼓舞公务员在边疆、艰苦地区工作, 同时也是调节公务员行业与社会其他行业之间的分配关系的重要手段。正确的利用社会保障制度, 就可以将优秀人才吸引到公务员队伍中来, 协调公务员行业与社会其他行业之间的利益分配关系。
一、目前我国公务员薪酬保障制度中存在的问题
随着市场经济体制的建立和各项改革不断向纵深推进, 现行的国家公务员薪酬保障制度出现了一些亟待解决的问题。
1.公务员薪酬保障制度缺乏法制化。目前我国的公务员薪酬保障制度都是零散见于宪法和其他法令法规之中, 没有一部完善的法律规范和完整统一的法律体系。尽管《国家公务员法》中设专章规定了公务员的工资保险福利制度的基本原则和大体框架, 但是这些规定过于宽泛和模糊, 不尽详细,制度的实施具有很大随意性, 无法起到很好的指导作用。公务员薪酬制度未被纳入法制化管理的轨道我国公务员薪酬制度还未被纳入法制化管理的轨道。迄今为止，我国公务员 【9】【10】罗龙鑫，熊勇先． 我国公务员权利保障制度研究． 前沿，2006(8)．
张志文． 中国公务员保障必要性分析． 德州学院学报，2006(4)工资制度的基本原则和依据尚未以法律形式系统、完整的表述出来，由于无一套成型的公务员工资法出台，因此在工资的设计、调整、福利增补上都缺乏明确的法律依据，这反映我国用法律来管理国家公务员薪酬制度的进程仍处于相对滞后的状态。近年来，政府给公务员加薪引起很大争议，在很大程度上就是因为工资的调整水平、调整程序上均缺乏客观依据和法律规范，导致人们对公务员加薪的科学性和合理性产生质疑。2.公务员工资结构和标准设计不科学
公务员工资结构和标准设计不科学，工资分配中平均主义倾向较突出。公务员薪酬结构主要包括基本工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中发挥各自独特的作用，其中，工资在薪酬结构中占主导地位，是薪酬结构的核心部分，是按劳付酬原则的重要体现。在我国的职级工资制中，主要依据职务来计量国家机关工作人员的劳动量，具有很大的局限性。首先，从横向看，因工作系列的不同使得担任同一职务的公务员在承担责任、工作复杂性和能力以及贡献上有显著不同，相应的在工资分配上也应有所区别。但现行的薪酬制度忽视不同工作系列对知识、能力具有不同要求的客观现实，简单的以职务作为标准来衡量公务员的工作量，客观上导致了薪酬分配上的平均主义倾向，同时，在一定程度上也强化了“官本位“意识，争相追求职务的晋升。其次，从纵向看，工资标准的起薪点过低，不同级别、职务公务员之间工资级差太小，对工作内容和能力水平有较高要求的职位和普通公务员之间的工资水平差距微乎其微，形成事实上的平均主义。由于职务工资设计上“平台”现象严重，职务、学历、资历等相差很多的人员聚集在几个工资平台上。不同职务公务员最高和最低工资比、相同职务公务员①张文寿、郭丙于：‘中国行政管理体制改革一研究与思考)，当代中国出版社1995年版，第45—46页。13最高和最低工资比仅为6．4和l(而西方最高和最低工资比普遍大于10和1．2)，每一职务中各等级又仅相差30—60元，显然起不到对能力水平较高的公务员的激励作用。此外，职级工资结构和标准过于固定，缺乏一定的弹性，从而无法体现同一岗位公务员之间在能力和绩效水平上的差别，直接导致平均主义倾向严重。现行公务员工资结构和标准设计不甚科学，平均主义倾向较为突出，难以体现薪酬分配的公平原则和激励原则。3.激励导向作用难以有效发挥 公务员的薪酬除了具有保障功能外，还应具有激励功能。首先，工资是公务员本人及其家庭生活的基本保障：其次，工资是人们主动性、积极性和创造性的诸多激励因素之一。所以一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是，我国公务员的工资增长机制并未体现这一要求。每次调整公务员的工资都要看财政状况好坏，而每次加薪都带着“刺激内需”的背景。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。纵观历次加薪，凡同等级别的公务员不论政绩、工龄等因素，均可获得同等加薪，而且各级别的增资差距很小，这种实际上的“平均主义”，大大弱化了加薪的内部激励作用。其次，公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。但是，现行工资标准中基础工资太低，职务工资、级别工资之间的级差也太小，缺乏激励性，即对高能力者的报酬不足，而对低能力者的报酬过高。公务员薪酬的最大优势是比较稳定，没有风险，而最大的缺点是吃大锅饭，能力强的收入未必高，职务薪酬大多论资排辈。再加上组织人事问题上的不正之风，一些有真才实学而又勤勤恳恳的人，未必能过上好日子。在目前的公务员的薪酬制度下，对那些能力低、没本事、纯属混日子的人来说，薪资不是太低了，而是太高了。对于能力突出的人来说，薪资确实是太低了，根本不能体现出其能力和所做出的贡献。现有公务员薪酬制度的工资增长机制与市场机制相脱节。长期以来过分强调生产对分配的决定作用，而对工资分配的自身规律和分配对经济、社会的促进作用重视不够，没有与经济增长建立合理的比例关系，没有真正建立起与企业相当人员的平衡比较调整机制，更没有考虑市场人才价位，不能充分发挥工资分配的激励作用。①李立华：《我国公务员薪酬制度存在的问题及其对策》，‘长沙铁道学院学报》，2006年第l期。14 4．公务员薪酬整体水平偏低
改革开放以来，我国经济持续高速增长，公务员工资增长却相对缓慢。从1979年到2007年，我国GDP年平均增长率为8．8％，而公务员工资年均增长率为6．1％。根据国家统计局的统计数字，在16大行业中，公务员的薪酬常年徘徊在第11、12位。最近国家虽然几次上调公务员工资，但由于公务员这一特殊群体所特有的示范效应，其工资上涨带动了很多其他社会部门人员的工资同时上涨。如此一来，社会整体的工资格局仍没有大的变化，公务员的工资上调没有改变其在整个社会中低收入水平的现状。中国公务员大都是受过高等教育，个人素质、文化水平普遍高于一般社会群体，但其薪酬水平与在其他部门工作的具有相同人力资本含量的人相比，明显偏低。这一现象在北京、上海这样一些经济比较发达的大城市更为明显。由于这些地区人才的市场薪酬水平普遍较高，具有类似于公务员人力资本含量的其他人员的工资水平明显高于公务员的工资，公务员的工资缺乏竞争力，无法实现外部公平。现代社会，薪酬水平往往是评判一个人个体价值的客观的经济尺度。从这一角度说，公务员的薪酬水平与其为社会所提供的劳动量或贡献并不等价。公务员从事的不仅仅是事务性工作，而且需要承担与职务相应的责任。从劳动的性质和社会贡献方面看，公务员所从事的社会公共事务管理活动是一种综合性较强的复杂劳动，这种劳动的社会效益和贡献一般来说大于简单劳动。对于公务员的重要性，有这样的形象比喻：“老百姓像是坐车的人，而公务员则像司机，既要懂技术，还得认路，判断方向，把一车的人带好，别掉沟里。“所以，公务员的责任更重，其影响带有社会性，而公务员的工资与其他行业相比偏低。
（四）对建立健全我国公务员薪酬制度建议
1、改革社会保障体系，加强公务员社会保障制度法制化建设，建立公务员社会保障制度。
（1）要改变目前“国家统包”的做法，加快公务员保障体系的社会化的进程，变单位保障、国家保障为社会保障，降低党政机关对公务员的“磁铁效应”，实现公务员的保障体制与社会市场顺利对接。
（2）要建立符合机关特点的社会养老保险基金的筹集和运营机制。逐步实现社会统筹和个人账户相结合，建立个人养老保险账户，养老保险费按照一定比例由国家和个人共同缴纳，记入个人账户，加快公务员保障体系社会化进程。加快公务员保障体系社会化进程, 要变单位保障、国家保障为社会保障, 采用社会统筹与个人帐户相结合的养老保险基金积累模式, 使公务员退出后在社会保障方面能有有效的衔接。
（3）建立公务员失业保险制度。按照以收定支、略有结余的原则，建立失业保险基金，由单位按照公务员工资总额的一定比例缴纳。通过实行公务员养老保险, 公务员缴纳一定养老保险费, 国家只需按照固定的比例为在职公务员缴纳保险费, 这样财政为此安排多少资金是确定的, 便于公共财政预算安排, 国家的责任也是有限的【11】。
2、依法规范公务员收入，建立公务员隐形收入的约束机制。保护公务员合法收入，约束其灰色收入，严厉打击黑色及腐败收入。积极探索公务员财产申报制度，依法约束公务员行为、防止权力腐败，使反腐倡廉走向法制化道路具有重要意义。依法适当提高基层公务员收入，缩小公务员队伍自身收入差距，平衡地区差异。
3、建立公务员退出机制的相关保障制度，尽快建立公务员再就业保障制度。
公务员也是有权力选择继续从事公务员职业与退出，我国现行的公务员保障制度的最大弊病就是没有建立其政府和个人分别负担的积累制的个人养老保险制度, 制约了公务员的正常流动。一方面要提供公务员再就业的基本生活保障, 建立失业保险制度, 解决在待业状态下的生活问题。另一方面要通过职业培训实现其再就业, 使公务员有新的知识技能在新的岗位上发挥作用。5．1加快工资立法，规范机关分配秩序
要提高公务员的薪酬水平，增强政府部门在吸引人才方面的竞争能力，首先要使公务员的薪酬问题法制化、制度化。虽然《公务员法》中对公务员工资制度所做出的明确规定“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或降低公务员的工资、福利、保险待遇”，但对于工资的制定、调整、福利的增补并没有明确规定。而在法制健全的国家中多对工资水平的确定、增长的原则、调整的依据以法律形式加以明确。比如美国《联邦政府工资改革法》、德国的《联邦工资法》等。市场经济环境下，法制化是任何制度稳定运行的法定保障和基础，薪酬制度的设计与运行也必须严格贯彻法制化管理的原则。尽管我国《公务员法》已经出台，并已于2006年1月1日起正式实施，但迄今为止，我国尚未出台专门的法律法规，用以规范公务员薪酬制度领域的政策行为，导致在公务员薪酬水平的制定、薪酬水平的调整以及调整程序和调整时间等诸方面出现无法可依的状况，在政策执行中以人代法、以言代法、以权代法的现象也时有发生。而国外发达国家大多通过立法的形式对公务员的薪酬管理制度予以保障。鉴于此，我国应充分借鉴国外发达国家薪酬管理的先进经验，加快建立和完善公务员薪酬制度方面的专门法律法规，将公务员薪酬改革成果用法律法规固定下 【11】宋晓梧.中国社会保障体制改革与发展报告[M ].中国人民大学出版社, 2001: 25.来，充分运用法律手段来调控公务员薪酬制度的运行，并在执行中切实维护薪酬制度的严肃性，真正实现有法可依、有法必依，在我国迈向法制化的进程中，国家公务员的薪酬制度也必须要通过颁布工资法令来加以确立，这样既可以克服人为的随意性行为，又可以接受广大人民群众的监督，达到防腐倡廉的效果。①陈宗胜，‘改革发展与收入分配》，复旦大学出版社1999年版，第70-80页。28 5．2下放薪酬管理职能，提高薪酬管理的灵活性
澳大利亚、新西兰和英国均推行较为激进的改革，这些国家已在相当程度上取消了以往全国性的薪酬管理制度，转而根据由政府统一制定的准则为指导，把大部分薪酬管理职能下放给地方政府和部门。新加坡和加拿大保留了一些较为集权化的制度，但两国也给予地方政府和部门一定程度的自主权和灵活性①。我国公务员薪酬管理职能在权力划分上，中央在薪酬管理职能方面的权力较大，公务员薪酬制度的制定权在中央。但是，中央“一刀切”的薪酬政策很难适应地方政府和部门各种纷繁复杂的情况。首先，我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，因此，各地区公务员薪酬水平必然存在较大的差距。《公务员法》规定，国家实行地区附加津贴制度，来弥补各地区由于经济发展水平不同而造成的较大的工资差距。这就必然造成发达地区的地区附加津贴在工资收入中占的比重较大，而基本工资占工资收入的比重较小，从而使国家工资制度的调控职能失去作用。其次，我国的公务员薪酬制度由国家统一制定，由地方财政支付。中央统一制定的工资政策的有效实施必须依靠地方财政的支付能力。而有些贫困地区财政支付能力较弱，中央制定的统一的薪酬水平、增资计划等会由于地方财政没有足够的支付能力而无法有效实施，地方违反国家薪酬政策拖欠公务员工资等现象必然会发生。第三，各地区的经济发展水平各不相同，就是同一个省的不同市、县经济差距有时也会极大。在中央统一制定的工资政策下，很难保证每个地区以及每个市、县的工资水平均能与其各自的经济发展相协调、与社会进步相适应。而通过精简下放部分工资管理的权力给地方政府或部门，可以使地方政府和部门在薪酬设计和管理上更适合各自的实际环境。地方政府和部门可根据实际情况设计更为公平和有效的奖励机制，来提高公务员队伍的效率圆。通过薪酬管理职能的下放，可以简化有关安排，使薪酬制度较易理解，并降低行政成本。提高地方政府和部门在资源调动上的灵活性，使地方政府和部门在招揽专才和市场渴求的人才方面更具竞争优势。中央可以通过精简下放薪酬管理的权力，使地方政府和部门在制定和管理各自的薪酬制度上享有更大的自由度。但是，地方政府和部门在这方面的自由度首先要符合中央制定的薪酬指导原则，公务员薪酬制度应该在统一的目标、原则、依据、方法的指导下运行，体现国家对公
①乔治·T·米尔科维奇：《薪酬管理》，中国人民大学出版社2002．年版，第235页。
②常荔：‘中国公务员薪酬制度运行机制研究》，‘行政与法》，2006年第7期 山东大学硕士学位论文
务员薪酬制度的统一指导。其次，还必须受地方政府财政负担能力和预算所约束，而对于高级公务员的薪酬事宜应继续由中央独立处理。地区间的经济发展水平、物价水平直接决定公务员的劳动力再生产成本，因而成为影响公务员薪酬的因素。在目前我国区域经济发展很不平衡的情况下，在制定公务员薪酬时，应具体考虑地区差别，在公务员薪酬设计中应该包含体现出地区差别的部分。在公务员薪酬管理中，既要做到薪酬政策、薪酬制度的统一，又要体现地区的差别：由国家对公务员薪酬进行宏观调控管理，薪酬水平确定可以由地方组织实施，以充分照应区域经济发展水平。5．3建立市场平衡比较机制
公务员薪酬水平平衡比较机制的理论基础是“公平理论“，来源于“平衡比较原则”。所谓平衡比较是指公职人员的工资水平应与企业中的从事相似工作、相近职位、同等年龄、同等学历人员的工资水平大体持平。相对于其他行业，公务员群体具有一定的特殊性。他们既是社会公共资源的掌控者和管理者，又是社会公正和公平的维护者。公务员的工资支出属于国家财政支出的一部分，而这主要来源于纳税人缴纳的财政税收。因此，公务员的薪酬水平的确定涉及到财政再分配的公共问题，应经过科学测算。目前，以美国、日本为首的西方发达国家在公务员薪酬水平的确定上建立了完善的平衡比较机制：由薪酬调查部门定期跟踪企业中相同或类似岗位的工资水平，以此为依据，对公务员的薪酬水平进行动态调整。可见，在市场经济体系比较完善的西方国家，公务员的薪酬水平的决定已经市场化。薪酬平衡比较体系包括薪酬评估方法的运用和运行方式的设置两方面的内容。评估方法建议采用综合比较法和分类比较法。运行方式的设置包括统计数据的获得、评估专家的组成等具体的内容。合理制定公务员薪酬级差。一般而言，级差的确定可以结合以下几个要素综合考虑：级差的设计应以解决责任贡献和风险补偿、教育机会成本补偿两个问题为目标。前者可以通过职位工资的级差来实现，后者可以通过资历工资级差来实现：但对于留住非常出类拔萃的精英分子应有相应的机制和做法：职位之间的级差水平应能够明显提高公务员的生活水平和生活质量。职位内的档次工资级差水平应具有明显的激励作用。建立薪酬水平平衡比较机制，作为整个薪酬制度的一个组成部分，已成为公务员制度改革的重要组成部分，可以为建立一支廉洁高效的公务员队伍提供有效保障。5．4建立合理绩效管理，依据考核增强激励功能
公务员也是一种职业，公务员的薪酬水平应该体现这种职业所要求的人力资源要素的价值，应该与其社会地位和所发挥的作用相适应。公务员薪酬来源于国家的税收，依据GDP、国家储备以及公务员增加与公共事务增加的情况而定。随着中国经济的发展，公务员的薪酬应该随行就市，体现人才本身的市场价值。在生产发展和劳动生产率提高的前提下，提高公务员的薪酬水平是我国薪酬工作的一项基本原则。公务员的薪酬制度应该以度量公务员做出贡献价值大小也就是以公务员的实际业绩作为公务员薪酬收入的主要依据，归根到底，就是以公务员的工作能力，工作情况，工作的数量、质量以及表现、成就等为根据，对优秀者进行加薪，这也是《公务员法》的一项规定。加强绩效考核体系建设，重视人能力、工作业绩、廉政道德方面的因素，在不突破现有工资制度的框架内，在一定程度上避免完全按照等级确定工资的传统做法，它更能反映公务人员的能力和绩效，同时可以扩大内部等级之间薪酬差距，①张平平：‘机关事业单位工资分配管理体制的配套改革》，‘中国行政管理》，1999年第7期。
有利于提高公务员的工作积极性。可以通过精简职级数目以及薪酬幅度数目，以设立数目较少但级差较大的薪酬级别，减少管理结构的层级。让公务员的工资按实际表现在较宽阔的薪酬幅度内向上移动，而无须等到晋升时才有机会加薪。这有利于建立更公平的奖励制度，以工作绩效而不是年资作为确定工资的标准，有助于培养重绩效的公务员文化。采用薪酬幅度制，由于各个薪酬幅度彼此重叠的情况较多，职位较低的公务员通过努力工作，其薪酬甚至可以超过职位较高的人的薪酬，这有助于减少“论资排辈”的现象，激励公务员努力工作①。此外，薪酬幅度制还有利于国家对各地区公务员薪酬水平的统一管理。由于各个地方的经济发展水平、货币的实际购买能力各不相同，国家无法确定各个地区合理的工资水平，但是国家可以针对不同地区的经济发展状况给出各个级别公务员的薪酬幅度，地方政府和部门可以根据自己的实际情况，选择各个级别薪酬幅度内适合本地区实际情况的平均工资水平。
5．5构建科学的公务员职位评价体系，保证内部公平
同一级别公务员无论工作性质、劳动强度如何，基本工资都相同的问题，是我国公务员薪酬制度不合理的一个重要表现，也是造成公务员心里不平衡、公务员队伍不稳定的重要因素。劳动经济学认为，不同的工作岗位之间应该存在工资差别，因为在工作强度和工作条件方面的差别、岗位所要求的工作能力的差别、岗位所承担责任程度的差别。扩大公务员内部收入差距的关键在于使这种差距体现出不同职位人员的责任、能力和绩效的不同，以发挥薪酬的激励作用。在处理公务员工资差距时必须注意以下问题：
1、职位分类科学化。职位分类是确定公务员工资差别的基础。当前，由于我国缺乏科学系统的职位分类，职位设置不能体现一般与重要、政务与事务、行政与专业以及高层次与低层次等不同岗位的职责差别，导致同职级不同岗位人员执行同一工资标准、劳酬脱节。因此，改革公务员薪酬制度，在统一项目，同一标准的同时，如何体现岗位之间的职责轻重，工作范围和工作难度的大小以及工作成效的不同，是目前需要加以考虑和解决的问题。
2、不同人才区别对待。国外把公务员区分了不同的类，分属不同工资表，其高级行政官员工资表与一般行政人员工资表差别极大，而我国公务员全在同一工资表内，一些特殊和高级公务员的价值在工资上难以体现，可考虑对公务员 ①李文起：《工资管理的激励机制》，《人力资源管理》，2003年第8期。②陈闽红：《公务员薪酬的公平性问题研究》。《求实》，2004年第6期。32 山东大学硕士学位论文
工资分类，不同类别的公务员采用不同的工资档次。
3、奖金与绩效挂钩。改变现行的奖金或平均发放或按职务发放的做法，要让奖金真正与功绩挂钩，多劳多得，成为激励公务员多做贡献的手段。建立公务员职位评价体系，打好公平分配的基础，体现内部公平。制定符合现代社会经济发展以及现代人力资源管理要求的科学职位分类，从国情出发，实行“两官分途”，使政务类公务员和业务类公务员分开，将公务员队伍的主体定位在以业务类公务员为主，在此基础上实行在“两官分途“。从世界范围看，总的趋势是政府行政管理朝着专业化方向发展，国外文官制度改革的趋势是弱化职业化，强调专业化。这个专业化有两层含义：一是行政管理的专业化，二是业务领域的专业化。在职位分类的具体分类上改革传统的“官本位”式分类，以专业特点为主进行分类，比如可以把我国公务员分 为行政管理类、行政执行类、专业技术类、研究服务类和司法公安类等。同时应深入研究公务员特别是专业人员的职业发展需要和导向，以便在制定公务员激励制度、薪酬制度中有更明确的目标。职位评价是指系统地确定内部职位之间的相对价值从而建立一个职位结构的过程。科学的职位评价是员工获得不同职位之间薪酬公平的前提条件。职位价值型薪酬分配制度是以劳动力价值为基础，按照效率优先、突出贡献、注重公平的原则，根据职位的责任、难易程度、知识、技能的多少、工作条件和环境好坏等各种因素来确定职位分配形式和薪酬标准，使公务员收入与职位所创效益、贡献挂钩，并通过人力资源的优化配置和有效激励，发挥各岗位最佳功能和最大效能，实现岗位价值最大化，形成适用于不同类型岗位员工的薪酬分配制度∞。公务员职位薪酬体系体现了各类职位在行政工作流程中的价值大小，从而满足不同职位公务员薪酬的内部公平感，提高公务员对薪酬的满意度。引入监督机制，保障薪酬制度的有效执行，可以通过上级、同级实施监督。比如核定员工绩效薪酬时，可以采取上级建议、隔级核定的方法。这样既可避免由于上下级矛盾或过度亲密引起的过高或过低的判断；同时，隔级核定也使得管理者可以从更高层次审视该员工的绩效薪酬的内部公平性，减少有限视野下对组织整体薪酬内部平衡的忽视。当然，最好的监督是员工监督。管理者要建立沟通机制，搭建高效的沟通平台，通过访谈、调查等方式与员工进行积极地薪酬沟通，充分发挥员工的监督作用，保障公正的薪酬制度得以公正地执行。①邰美秋：‘薪酬的内部公平》，‘企业改革与管理》，2003年第12期。33 山东大学硕士学位论文
5．6拉大工资差距．加大对高级人才的激励 公务员薪酬制度的基本内容应该是薪酬政策，而不应是某一时点、某一时段公务员的薪酬或薪酬体系。由于物价水平、国家财政收入状况等方面的变动，政府部门的薪酬体系也是不断变动的。因此，最重要的是使薪酬制度具有政策特性。科学的薪酬政策也不可能做到硬性地规定所有公务员在各种情况下的所有薪酬。这就要求公务员薪酬体系能顺应当今知识经济时代以及经济全球化带来的不断变化，适时自我完善。因此，在完善公务员薪酬制度过程中，应考虑建立相应的薪酬水平适时矫正机制。公务员薪酬定价问题不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家政治、经济和社会产生广泛的影响。不断完善公务员薪酬制度，使之更好地适应社会主义市场经济的发展，使其能吸引优秀人才、稳定公务员队伍、充分调动和发挥公务员的积极性和主观能动性，更好地管理好、服务好社会，成为当前人们所面临的一个重要而紧迫的课题。我国公务员的薪酬制度创新应与进一步裁减冗员，提高公务员队伍素质和政府管理效率结合起来。目前，我国公务员队伍的数量还较庞大，与西方发达国家相比我国公务员的素质和能力还有待于提高。减少公务员队伍数量，精简政府机构，提高公务员的素质和政府管理绩效水平，已成为各国公共行政改革的共同趋势。我国公务员的薪酬制度的健全和完善也必须建立在减少公务员队伍数量，精简政府机构，提高公务员的素质和政府管理效率的前提之下，使我国公务员的薪酬管理制度的完善与政府的职能转变、人事制度的调整、社会保障制度的健全等相互结合、相互推动。否则，我国公务员薪酬制度改革就难以取得实质性的成功，公务员的积极性也无法从根本上调动起来，以人为本的政府，人民满意的政府也就难以真正建立起来。在对薪酬水平的传统理解中，我们关注的是部门的整体薪酬水平，而在市场竞争日益激烈的今天，薪酬水平越来越多地注重于岗位和岗位之间或者不同部门中同类或者类似工作之间的薪酬水平对比，而不再局限于平均水平的比较。因此，由薪酬水平引发的外部竞争性也不主要由平均薪酬水平所决定，薪酬外部竞争性的比较更多的是通过不同部门中相同或类似岗位的薪酬水平差距体现。当今知识经济时代，对一般劳动力的需求远远小于劳动力的供给，而对高级人才的需求却恰恰相反。我国企业中，不同岗位的工资差距已经有明显拉大的趋势，总经理的年薪有的高达百万甚至千万，远远高于普通职员的工资。而我国的公务员工资却明显的存在“平均主义”现象，总理级工资也就是几千元，工资差距较小。致使我国政府中高级公务员的薪酬水平在与企业中高级人员的薪酬水平比较时缺乏竞争力。即使不断提高公务员薪酬水平，使公务员薪酬的整体水平很高，但各个职位薪酬水平之间的差距过小，缺乏激励性，不能有效的激励中高层人员。就会出现一方面政府在薪酬方面的支出越来越高，但另一方面中高级人才流失的越来越快。管理学中的“80／20“原则告诉我们，做事情要抓住关键的少数，高级公务员缺乏激励对于政府职能的有效发挥会产生关键的影响。因此，应该拉大工资差距，提高对高级公务员的激励性，防止“平均主义”现象的发生。
