澳大利亚的政府服务绩效评估及对我国的启示_澳大利亚政府绩效评估

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澳大利亚的政府服务绩效评估及对我国的启示

摘要：本文介绍了澳大利亚政府服务绩效评估指标体系的设计思路、评估指标体系、评估的组织机构和评估的实施过程,总结了澳大利亚政府服务绩效评估的特点,并提出对我国政府绩效评估的借鉴意义。

1974年澳

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会（The RoyalCommiion on Australian Government Administration）成立后,就在主席Dr HC Coombs的带领下对澳大利亚所有公共服务部门进行了一次广泛地调查,并于1976年形成调查报告。该报告得出的结论是:公共部门结构僵化、服务死板而不灵活。提出要改革公共服务部门,让更多的公众参与公共服务;消除等级制度、下放权力。

1982-1983年,政府进一步调查了联邦政府机构,并发表了联邦行政评论(Review of Commonwealthadministration-RCA),提出要建立有效率和效果的澳大利亚政府服务系统。

上述调查报告深刻影响了澳大利亚政府服务部门的管理哲学,并促使他们在服务实践中做了不少改革。1993年,为了促进公共部门进一步改进绩效并增加透明度,澳大利亚总理在一次部长会议上提出对澳大利亚政府公共服务进行评估的建议,并于1994年成立了政府服务评估筹划指导委员会(Steering Committee forthe Review of Government Service Provision),专门负责指导和监督政府服务绩效的评估工作。1995年,澳大利亚政府服务部门的绩效评估在澳大利亚政府联合会(Council of Australian Government)的赞助下,正式全面开展起来,此后每年举行一次。指标体系的构建、绩效信息的收集等都在评估实践中不断得到改进和完善。本文拟介绍澳大利亚政府服务绩效评估体系设计思路、评估指标体系、评估的组织机构和评估的实施过程,总结了澳大利亚政府服务绩效评估的特点,并提出对我国政府绩效评估的借鉴意义。

一、澳大利亚政府服务绩效评估指标体系

(一)指标体系的设计思路。澳大利亚政府服务绩效评估筹划指导委员会认为政府服务绩效至少应该包括公平、效率和效果三个方面,而评估政府服务绩效应该要获得以下信息,即绩效评估指标包括以下几种类型:产出(outputs)———政府提供的服务数量。例如,学校毕业生人数、在急诊室接受治疗的病人数、垃圾收集吨数或救灭火灾数量。结果(outcomes)———表征服务目标达成情况,即一项服务的质量(quality)和效果(effectivene)。例如,用街道或公园清洁程度来测评垃圾收集部门的成功或失职;用火灾死亡率和受伤率或财产损失来评估消防部门工作的结果。投入———产出(input-output)———即产出/投入,又称为“技术效率”,用来测量一单位产出而需要投入的资源数量。例如改造一个罪犯所需的花费、维护和修理一英里道路花费的成本、病人和护士的比例。

投入———结果(input-outcome)———即结果/投入,又称为“成本效益”,用来测量为了达到一定的结果而需要的资源数量。例如成功改造一名罪犯所需成本、一英里道路经过维护处于良好状态所需花费、成功治疗而无须复诊的每个病人所需成本。有了以上对绩效内涵和指标类型的认识,他们确定了设计指标的思路:首先明确服务或项目的目标,围绕这个目标,从服务提供的整个过程:服务所需资源(投入)、传送服务的途径(过程)、提供服务的数量(产出)和服务产生的影响(结果)来设计指标。指标要体现公平、效率和效果三个内容,并将这三个内容渗透在产出、结果、投入———产出、投入———结果这四种类型的指标中。(如图1所示)(二)指标总体框架。根据以上思路,筹划指导委员会制定了政府服务绩效评估指标的总体框架(图2所示),然后由各地评估工作小组(Working Groups)根据这个框架最终确定出各个服务领域的具体指标。

澳大利亚政府服务绩效评估自1995年开始每年进行一次,其指标体系在每一次的评估实践中得到不断修正和完善。现行的指标体系包括政府提供服务的医疗卫生、住房、教育(包括普通教育和职业教育)、警察法院、监狱、社会福利(包括儿童看护、老人看护和残疾人看护)和应急管理(包括消防服务和救护服务)共8个大的领域。这里仅以消防部门(表1所示)和普通教育部门(表2所示)的指标为例来说明澳大利亚政府绩效评估指标的特点。

可见,澳大利亚政府服务绩效评估指标的特点是:第一,根据指标总体框架和各服务领域的特点选择具体指标,各领域指标既统一又灵活;第二,各领域指标分为三个维度,这三个维度中包含了产出指标、结果指标、技术效率指标和成本效益指标;第三,以定量指标为主,定性指标为补充。

二、澳大利亚政府服务绩效评估的实施

(一)评估组织。澳大利亚政府服务绩效评估是在专门机构———筹划指导委员会(Steering Committee fothe Review of Government Service Provision)的指导和监督下,由各类评估工作小组(Working Groups)具体操作实施的。筹划指导委员会由来自澳大利联邦政府、州和地区政府中央机构一些高级官员组成,由生产力委员会主席兼任书记。各类评估工作小组都由各地区权力机关分别任命一个代表组成,这些代表通常是相关部门的高级职员。例如,学校教育和职业教育培训评估工作组是由各地在教育和培训机关工作的官员组成。澳大利亚政府服务评估工作是由筹划指导委员会、各类评估工作小组、专家调查小组和关联实践小组之间相互协作完成的。评估工作小组、筹划指导委员会和书记之间的联系如图3所示。

(二)评估实施的步骤。澳大利亚政府评估工作是在澳大利亚政府联合会(Council of Australian Gov-ernment)的赞助下,由筹划指导委员会、各类评估工作小组合作完成的,其间需要专家调查小组和关联实践小组配合与参与。

由于澳大利亚的政府服务绩效评估是分领域进行的,各领域的指标都非常细致,整个服务系统的绩效评估体系庞大,所以对政府服务绩效评估未进行综合评比,而采用各领域每项指标分别比较的方法。其具体实施步骤如下:

⒈由筹划指导委员会委员发起评估通告,召集各地工作小组,并制定评估指标的整体框架。

⒉各类评估工作小组负责根据绩效评估指标框架开发本类服务的具体绩效评估指标。在开发指标时,他们首先要与专家研究机构、相关实践机构的专家们进行充分沟通和交流,获得专家们的建议。而且,在选择具体指标时,他们遵循五个原则:第一,每一指标必须有明确的定义;第二,根据本领域服务提供的过程开发;第三,尽可能贴近顾客需求;第四,获取指标经济性;第五,选取综合性的指标。

⒊各评估工作小组与统计部门、专家研究机构、相关实践机构联系,收集各指标的信息。例如从澳大利亚健康和福利研究院收集了各地健康和社区服务领域的数据,评估工作小组可以利用这些数据。又如,澳大利亚统计署拥有各地的相关数据,可以与统计署联系取得数据。

⒋向筹划指导委员会报告,筹划指导委员会整理、分析信息和数据,再将问题和建议反馈给工作小组,工作小组根据筹划指导委员会的指示再行收集信息,如此反复,直至收集到尽可能可靠的数据。

⒌筹划指导委员会根据各工作小组上传的各地绩效指标数据,进行逐项比较分析,并撰写评估报告。评估报告要非常详细,主要包括三大内容:评估指标、各地评估数据比较、比较结果。第一,要详细介绍各服务领域的评估指标的情况,包括暂未开发的指标、无法获得数据的指标和未来可能的指标;第二,各服务领域在各个指标上数据的获取情况以及比较评估各州的绩效;第三,以图表的形式表示比较结果,并解释。

⒍公开发布评估报告。每一年的评估报告都放在专门的网站上,并提供下载,不仅使纳税人能了解政府使用资源和其绩效状况,而且为各地政府提供战略预算和计划的依据。

三、澳大利亚政府绩效评估的特点及其对我国的启示

澳大利亚政府服务绩效评估具有以下特点:第一,澳大利亚政府服务绩效评估涵盖了政府提供服务的各个领域,体现了“全面”评估的要求;第二,澳大利亚政府服务绩效评估是由专门机构进行的,有组织性、统一性、规范性和强制性,不仅便于与各方沟通和联系以收集各方信息,而且使得评估结果具有可靠性和权威性;第三,从指标的设计过程看,先由筹划指导委员会依据政府绩效的理论和参照国外实际经验设计总体框架,再由各工作小组设计开发具体指标,各工作小组成员都具有该领域的丰富经验,这样设计出来的指标具有更高的可行性;第四,在评估整个过程中,始终注重各政府、政府与专家研究机构、政府与相关实践单位之间的信息交流和沟通。

澳大利亚政府服务绩效评估至今已开展了10次在实践中不断成熟与完善,他们的一些经验可以为我国的政府绩效评估提供借鉴。

首先,要建立科学的政府绩效评估指标体系。政府组织的目标复杂,难以像企业那样细化和量化,给政府绩效评估带来一定困难。我们可以借鉴澳大利亚政府服务绩效评估的做法,先依据理论和国内外实践经验制定绩效评估框架,并规定选择指标的原则,由对各部门非常熟悉的评估工作小组来选择相对灵活的具体指标,并不断地检查和修改,可以克服以上难点。另外指标体系宜定性与定量相结合,而且以满足公众的需求为最终原则和标准。

其次,要成立专门的政府绩效评估组织机构,对所有政府进行全面的评估。为确保客观、公正、全面地开展政府绩效评估工作,树立评估的权威性和严肃性,应该建构专门的评估组织机构。我国过去开展的政府绩效评估,包括普适性政府机关绩效评估(如社会服务承诺制、行风评议),具体行业的组织绩效评估(如教育主管部门对学校的评估),都是某一领域或局部范围的评估,各地、各领域都有自己的评估指标和模式,不仅无法进行各地之间的比较,而且这样的评估不统一、不规范,结果的真实可靠性很难保证。

再次,要完善政府之间、政府与专门研究机构之间信息交流与沟通机制。在政府绩效评估中,各类信息要在评估组织、政府各部门、专家机构、社会公众之间流动,主要包括:政府各部门内部各种信息的传递与沟通;社会公众向政府传递各类信息,如公众对服务种类和服务质量的要求、对服务的满意程度、对公共服务与资源的选择等;从专门研究机构和统计机构中获得各类统计信息。没有完善的信息交流与沟通机制,就不可能做好政府绩效评估。