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中华人民共和国审计署文件
审财发„2010‟143号
审计署关于进一步加强 财政审计的意见
各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局：
财政审计是国家审计的永恒主题，是宪法、审计法赋予审计机关的基本职责。近年来，各级审计机关认真履行职责，财政审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设和保障经济社会健康发展等方面取得了显著成效，但仍存在审计范围不够完整，审计覆盖面比较小，整合审计资源力度不够，不同地区发展不平衡，审计结果报告和审计工作报告（以下简称“两个报告”）质量有待进一步提高，宏观性和建设性作用发挥不够明显等问题。党中央国务院历来重视财政审计工作。当前财政法制建设、财政改
— 1 — 革和财政管理出现了一些新情况、新变化，对财政审计工作提出了新的要求和挑战。为适应形势发展的需要，进一步加强财政审计工作，提出以下意见：
一、明确指导思想和主要目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立科学审计理念，认真履行宪法和审计法赋予的职责，坚持“评价总体、揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体思路，切实整合审计资源，加强预算执行审计，完整把握财政审计范围，扩大财政审计覆盖面，积极探索对政府决算草案等财政报表发表总体意见的方式方法，增强整体性、宏观性和建设性，充分发挥财政审计的“免疫系统”功能。
（二）主要目标。查处重大违法违规问题，维护财政经济秩序；及时揭示财政运行中的不安全因素和潜在风险，维护财政安全；促进将所有政府收支纳入预算管理，推动建立完整协调的政府预算体系；推动预算公开和财政管理的规范化，促进提高预算执行效果和财政资金使用效益；推动财政体制改革，逐步实现财权与事权相匹配；促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。
二、着力拓展审计范围和审计内容
（三）完整把握财政审计范围。财政审计要涵盖一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，以及尚未纳入预算管理的所有政府收支。既包括税收收入、政府债务收入，也包
— 2 — 括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等非税收入，还包括社会保障基金、住房公积金等政府负责管理的资金。政府投资项目审计、政府外债审计和财政专项资金审计等是财政审计的重要组成部分。
（四）积极开展预算执行效果审计。财政审计既要关注预算执行过程，更要关注预算执行效果；既要关注资金收支情况，又要关注项目进展和事业发展情况。预算执行效果包括：资金收支是否按照预算执行，是否符合经济性原则；工作任务是否按计划开展，按时完成；已完成的工作任务是否达到预期目的；预算执行是否达到事业发展政策目标等。
（五）努力探索政府决算草案审计路子。有条件的审计机关要在本级政府审查政府决算草案前对本级财政部门编制的政府决算草案进行审计，对其数据真实性发表总体意见，对相关预算执行活动的合法性、效益性做出评价，在向本级政府的年度审计结果报告中予以反映，为本级政府审查政府决算草案提供审计支持。条件不成熟时，可以先对政府决算草案或预算执行情况报告中的个别报表、预算科目进行审计，逐步扩展。
三、扎实提高财政审计的整体性、宏观性和建设性
（六）要以“两个报告”为载体，反映预算执行及其效果的总体情况。“两个报告”是审计机关审计工作成果的集中体现，应当
— 3 — 重点报告对预算执行的审计情况。财政审计要以预算执行审计为核心，突出反映年度预算执行情况，体现整体性、宏观性和建设性，丰富“两个报告”内容。
（七）要注重研究体制机制问题。注重从体制机制层面发现和分析问题，提出改进管理、完善制度的建议。
（八）要发表总体评价意见。关注预算科目、专项资金、政府投资项目的总体情况，对其报表数据真实性、收支活动合法性、资金使用效益性进行总体评价。
四、大力加强对各项财政收支的审计
（九）加强对财政部门及其他主管部门具体组织预算执行情况的审计。各级审计机关要每年开展该项审计。围绕建立包括财政一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的完整的政府预算体系，扩大审计覆盖面。关注政府预算与部门预算、部门预算与部门决算草案的差异，促进完善部门综合预算管理。促进优化财政支出结构，加大民生投入。促进提高年初预算到位率和预算执行的均衡性、严肃性。关注政府债务的规模和结构，揭示各类财政风险。关注财政体制运行情况和转移支付制度运行情况，促进基本公共服务均等化和主体功能区建设。有效整合各级审计机关的资源和力量，提高对财政转移支付的审计覆盖面。探索对本级政府决算草案开展审计并发表总体意见。积极推动财政部门启动政府会计制度和财务报告制度改革。
（十）加强对发展改革部门组织分配、管理政府性投资情况和
— 4 — 重大投资项目的审计。各级审计机关要每年开展该项审计。紧紧围绕政府投资项目绩效这条主线，关注政府性投资资金的分配依据、分配标准、投向结构、年初到位率、预算执行率、计划下达、资金使用、项目建设、项目效果等内容。尤其要加大对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的政府重大投资项目的跟踪审计力度，加强对工程建设领域重大违法违规问题的揭露和查处，促进政府投资项目提高管理水平和投资效益，维护国家经济安全，推进深化投资体制改革。
（十一）加强对部门预算执行情况的审计。审计署对中央财政一级预算单位至少每3年轮审一遍。有条件的地方审计机关要每年对同级财政所有一级预算单位的预算执行情况进行审计，其他审计机关至少每5年轮审一遍。重点一级预算单位要每年必审。扩大对一级预算单位所属二、三级预算单位的审计覆盖面。加强对基本支出和项目支出的审计，促进做好部门预算公开的基础性工作。进一步推进绩效审计，促进降低行政运行成本，增强行政效能。推进上下联动审计和联网审计。完善部门预算执行审计与部门主要负责人经济责任审计相结合的审计模式，积极探索对部门决算草案真实性和预算执行情况发表总体意见。
（十二）加强对财政收入征管情况的审计。各级审计机关要每年开展该项审计。加大对税收征管的审计力度，扩大非税收入征管审计的范围，扫除审计盲区。积极探索有效整合各级审计机关审计资源的方式，扩大财政收入征管审计的覆盖面。揭露财政收入征管
— 5 — 中存在的问题，促进严格依法征收。揭示税收制度漏洞和税收征管的薄弱环节，分析税收政策的执行效果，促进完善税收政策制度和征管体制改革。
（十三）加强对农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障、环境保护等民生支出的审计。每年要选择若干民生支出进行重点审计，既要关注本级支出，还要对转移支付资金的管理使用情况进行审计。严肃查处民生支出管理使用中的挤占挪用行为，维护人民群众的切身利益，促进各级财政加强管理，保障资金安全。关注民生支出的政策目标实现情况，提出增大投入、完善制度的建议。对各类重大突发事件的专项资金，要及时开展跟踪审计。
（十四）加强对下级政府财政收支的审计。“上审下”要与“同级审”有机配合，相互促进，避免不必要的交叉重复。重点关注“同级审”的难点和盲点，关注执行统一财税政策情况、上级转移支付资金预算管理和分配使用情况、财政支出结构情况、财政体制运行情况和地方政府债务情况。完善下级政府财政收支审计与下级政府主要领导人经济责任审计相结合的审计模式。对地方政府债务实行动态化、常态化的审计监督，重点摸清政府融资平台的真实状况，揭示问题，防范风险。推动政府债务纳入预算管理，增强透明度，接受人大监督。
五、切实加强组织领导和资源整合（十五）加强组织领导。各级审计机关要尽快建立财政审计协调领导小组及其办公室。主要职责包括：研究提出财政审计的年度
— 6 — 计划安排意见；研究确定财政审计的年度工作目标及审计内容、重点；审议各有关业务部门提出的财政审计项目的审计工作方案；统筹协调各有关业务部门审计力量的安排；通报财政审计工作进展情况，汇总审计成果，协调对审计发现问题的处理原则等。各有关业务部门要统一思想，提高认识，增强大局意识，按照协调领导小组的统一部署和要求，切实完成好各项财政审计任务。
（十六）整合审计资源。各级审计机关要上下联动，形成合力。审计机关内部也要在考虑部门职责分工的基础上，统筹调配，根据财政审计任务的特点和需要，兼顾审计力量和专业优势，将各审计项目均衡地落实到各审计业务部门组织实施。审计机关每年集中各审计业务部门力量开展本级预算执行审计的时间不得少于6个月。
（十七）着力构建财政审计大格局。按照完整的财政审计范围，围绕一定时期的财政审计目标，对项目选择、审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用进行统筹管理。具体包括：围绕年度财政审计目标，合理选择财政审计项目，并确定各审计项目的审计目标；围绕审计项目的审计目标，合理确定其审计内容和审计重点；统筹安排审计力量和审计时间，确保各审计项目顺利完成且相互协调；综合分析审计结果，科学编发审计信息，编写审计报告，汇总“两个报告”。
六、努力强化保障措施
（十八）加强财政审计队伍建设。财政审计人员不仅要熟悉审计、会计业务，更要熟悉财政业务，特别要掌握国家关于财政工作
— 7 — 的方针政策，具备一定的分析研究能力。各级审计机关要下大力气培养财政审计高端复合型人才，特别是有计划地通过审计实践、挂职交流等方式培养财政审计领军人才和骨干人才。同时，根据财政审计队伍建设的需要，分层次、有针对性地开展培训。
（十九）加强财政审计信息化建设。财政审计的信息化建设要着眼于增强财政审计的整体性和时效性。创造条件扩大计算机审计覆盖领域，大力开展部门预算联网审计，努力推动与财政、国库、税务等部门的联网工作。研究分析预算编制、预算指标管理、财政资金收支、总预算会计等信息系统，开发数据转换程序。建立充实财政审计数据库，开发推广财政审计软件。充实、推广财政审计计算机审计案例和专家经验。
（二十）加强财政审计制度化规范化建设。积极推进财政审计结果公告、政府决算草案审计、部门决算草案审签、财政联网审计和跟踪审计的法制化建设。完善以“两个报告”为主体、以单项审计结果公告相配套的预算执行审计报告体系。制定财政审计工作指南，推进财政审计规范化。
七、进一步改善业务考核和业务指导
（二十一）改进和完善审计业务考核工作。各项审计业务考核工作，要紧紧围绕审计工作的主要目标和核心内容进行。要把各项审计报告特别是“两个报告”摆在更加突出的位置，改进和完善现行考核制度和审计成果评选办法，引导各级审计机关和审计人员更好地履行法定职责。
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（二十二）加强财政审计理论研究和工作指导。各级审计机关要结合财政审计工作实践，加强财政审计理论研究，加强对下级审计机关财政审计的质量检查和工作指导。下级审计机关要依法如实向上级审计机关报告财政审计工作情况和审计结果。审计署要及时总结推广各地先进经验，掌握财政审计工作中存在的突出问题，采取有效措施予以解决。
各级审计机关要按照本意见的精神，结合实际，制定贯彻实施的具体措施和办法，并加强监督检查，推进财政审计各项工作部署的贯彻落实。
二○一○年十月十三日
（此件我署依申请公开）
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主题词：审计
财政
意见
署内分送：署领导（8），总经济师，办公厅、财政司（4），存（4）。
审计署办公厅
2010年10月25日印发
（只发电子文件）
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