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完善税务稽查程序 加强稽查行为监督
随着税收征管改革的不断深化，国税部门已建立起一个选案、检查、审理、执行四环节相互制约、相互促进的比较科学、规范的税务稽查体系。但随着依法治税的不断深入，新的税务稽查体系在实际运行过程中也逐渐暴露出一些问题，并很大程度上影响了稽查机制整体功能的有效发挥。因此，规范完善税务稽查程序、加强稽查行为监督，是税务部门刻不容缓的现实课题，也是落实科学发展观和依法治税的客观需要和本质要求。
一、税务稽查在程序上存在的问题及对稽查行为的影响
（一）税务稽查一般程序方面
1、选案程序缺乏科学精细化的管理机制抑制了有效性的税务稽查实施。（1）选案不准确。目前，举报人由于自身素质因素、同行业竞争的压力及出于报复的需要，举报案件往往质量不高，主要表现在：一是举报内容失实，夸大其词，无中生有；二是举报线索不清，举报内容不够清楚、全面，不能准确表述违法人、经营地址，未能提供具体的违法线索；三是举报价值不高，鸡皮蒜毛事情也举报，一般性的违章内容混同于违法内容等等。对这些举报案件，选案人员不是首先利用有效的税收资源，如CTALS系统、征管挡案资料、基层管理部门反馈信息进行科学的案头分析、区别、判断、筛选，而是一律纳入案源管理，下达稽查任务，导致了选案不准确，从而增加了稽查实施的难度。要么浪费稽查成本（大量的人力、物力、精力），结果无功而返；要么找不到稽查线索或违法人、经营地址，事倍功半，收效甚微，甚至使案件不了了之；要么抓了小案放了大案，拣了芝麻丢了西瓜，得不偿失。
（2）选案粗线条化。由于选案人员没有结合相关的涉税信息，如纳税人的收入、利润、税收变动情况、纳税人的异常行为、未被稽查时间长短等各方面因素进行综合分析和科学筛选，导致选案质量不高。加之目前各级下达的专项检查任务往往存在‚两多一紧‛（检查次数多、户数多、时间紧）
证标准、案件定性、处罚幅度上难以取得一致性的看法和意见，透明性和公正性不强，互相扯皮，增加了审理难度，有可能使案件拖延或搁臵起来，不了了之，影响了办案效率。
4、执行程序缺乏有力的监控机制负面影响了严格执法。
（1）税收保全措施在实际执行中有难度。从主观上看，一些不法纳税人有意逃避被查出的税款，总是千方百计地运用各种手段、方法进行逃避；从客观上看，增值税税率高于实际税负率，如商贸企业一般可以承受的实际税负率为12%-15%之间，而增值税税率却为17%,显然纳税人难以接受；二是操作难。根据《税收征收管理法》第五十五条规定：‚发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿应纳税商品、货物以及其他财产或者纳税收入迹象的，可以按照本法规定的‘批准权限’采取税收保全措施或强制执行措施。‛但是这种前提条件的‚迹象‛在实际中往往很难发现和掌握。此外，根据《税收征收管理法》第三十八条规定，对有逃避纳税义务行为的纳税人采取税收保全措施的程序是：责令限期缴税；责成提供纳税担保；不能提供纳税担保的才可以采取税收保全措施。由于对有逃避纳税义务行为的纳税人采取税收保全措施的程序是责令在先，担保居中，执行在后，比较繁杂，就容易给不法的纳税人造成了转移应纳税商品、货物以及其他财产或者纳税收入的时间。税收保全措施在实际中执行的难度导致了稽查执行监控手段的不到位，不仅使稽查成果得不到有力的保障，而且造成了有意逃避税款纳税人的侥幸心理和嚣张气焰，从而使依法治税成为一句空话。
（2）以单纯入库率作为稽查成果的主要考核标准与严肃税收执法有矛盾。稽查成果是全方位的，主要体现在质量方面，看它最终能否达到以查促征，以查促管的目的，这也是依法治税的根本要求。如果以单纯入库率作为稽查成果的主要的考核标准，那么稽查人员为追求这种标准，往往不是依法办案，而是就案办案，补税了事，甚至以罚代刑，这样虽然在局部补罚了一些税收收入，但无法有效地促进税收征管，无法从大局上保障国家税收的及时足额入库，从而无法真正反映稽查成果，无法正确体现依法治税的严肃性。
行政处罚，而如果后来司法部门通过进一步调查取证证明该案犯罪条件成立，那么税务稽查部门对其作出的罚款又该如何处理？显然与上述规定构成了矛盾，而该规定又未与《税收征收管理法》相衔接，使税务稽查的移送行为失去了税收法律有效的监督，增加了税务稽查部门执法的难度。
（三）税务稽查相关程序方面
1、稽查工作底稿制度实施中的难度影响了稽查的质量和效率。推行稽查工作底稿制度对稽查实施行为进行监督是必要的，但该制度自身也存在缺陷。一是检查面过大。根据《浙江省国税稽查工作底稿制度（试行）》规定，该制度实施范围为对重点税源企业及帐簿、核算健全的大中型企业实施的税收专项检查。由于该制度检查的会计科目全面、繁杂，而税收专项检查的突击性和时效性要求，加之重点税源企业和大中型企业财务制度检查复杂，使稽查人员不能及时完成税收专项检查任务；二是检查重点不明确。该制度虽然检查的会计科目全面，但该深查的会计科目没查或细查，对只需了解不需深查的会计科目则花费大量人力、物力、财力去细查，这样检查的结果，虽然浪费了大量的稽查成本却收效甚微，一定程度影响了稽查质量，使税收专项检查最终未能达到预定目的。
2、稽查后续监控程序的脱位难以实现以查促管的目的。一是缺乏查后信息反馈机制。对各类涉税案件的查处，往往经过选案、实施、审理、执行四环节的程序操作后，只要取得一些补税、罚款收入，案件就完结了，而不对查处的案件进行科学、客观的分析，以稽查建议的方式主动进行信息反馈，提出整改措施，为纳税人提供税收执法服务，督促纳税人提高依法纳税水平，同时与税收管理员制度脱节，不利于税收征管部门加强税收征管，将查处结果转化为稽查成效。二是缺乏查后帐务调整制。案件查处后就此结案，并没有在查后对纳税人的有关违法帐务及时进行调整，特别是对帐外偷税的案件查结后，没有对帐外的销售收入等相关帐务及时进行调整，督促企业进行查后整改，堵塞偷税漏洞。由于缺乏上述两种机制，税务稽查与纳税人、税收征管部门的有机联系和衔接被切断了。
案疑点制定详尽的检查提纲，有的放矢地开展检查工作；其次，要结合现有的稽查力量，精心配备检查人员，针对不同案件的特点，合理编组，集体办案，团队出击，对重点案件重点用兵，这样既保证了检查力量，又防止了案件检查过程中的人为因素；再次，上级稽查部门要加强对重大案件、跨地区案件查处工作的指导，采取督办、牵头办案、异地交叉办案、下查一级等多种形式的办案方式，排除办案阻力，提高办案质量和效率。
（2）推行案件初查和交换检查制度。将主查员的集中权力均衡地分解到初查人员、进一步检查人员及各检查股室之间，做到相互制约、相互监督。具体做法如下：可将检查股室分成若干个初查小组，先由初查小组集体对案件进行初查，列出初查发现的问题，在规定时间内写出初查报告，然后可按涉税金额大小进行交换（金额较小的在股内交换，金额较大的在股与股之间交换），将所有案卷资料都移交给进一步检查人员，实施进一步检查，达到初查和进一步检查的相互监督，检查股与检查股之间的相互监督，增加了案件查处的透明度。通过对稽查集中权力的初步均匀分解制衡，一方面可以化解稽查的人为压力和不良影响，增加办案工作透明度，另一方面又避免暗箱操作，压缩以权谋私的空间，确保公正执法。
（3）完善主协查制度。将稽查的集中权力进一步分解到主查员与协查员之间，使主查员与协查员也同样做到相互制约、相互监督。具体做法如下：案件在实施阶段查结后，主查员将该案交由协查员，由协查员对该案有关事实、调查经过、取证材料、相关数据及相互钩稽关系进行认真仔细地复核，确认无误后再交由该案主查人员将案件移交审理。在复核过程中发现案件有出入的，要及时与主查人员交换意见，向主管领导汇报并经同意后，同主查人员一起进行补查。同时，可以考虑设臵专用谈话室，并配备监控设施，进行实时监控，一方面可体现谈话的严肃性，充分发挥税务稽查的威慑力；另一方面促使主协检人员共同进行谈话，使协检人员不能臵身案件之外，必须积极了解案件全过程，参与到案件的每个环节，达到主协检之间的相互监督。
3、在审理环节建立更严密的监督把关机制，确保规范执法
门，不可避免的存在‚稽查血缘‛关系，在审理工作中难免要顾及领导意见和同事关系，不愿得罪人，难以真正体现审理工作的公正、公平、公开。因此，可以考虑实行审理外分离制度，即将审理工作从稽查系统中分离出来，成为相对独立的机构，隶属于法规部门，更好地从规范执法的角度审理案件，提高案件质量。同时，可以实行三级审理模式：涉税额较小的，由审理部门直接审结；涉税额较大的，由审理部门初审后，提交国税局案审委办公室，由案审委办公室组成人员集体审理结案；涉税额巨大的，由审理部门初审后，提交国税局案审委办公室复审，再由案审委集体审理结案。此举可达到相互监督，分权制衡的作用。
4、在执行环节建立强有力的监控机制，确保严格执法
（１）建立案件执行预警机制。简化税收保全措施的程序，对纳税人以前年度纳税情况依法进行检查时，一旦发现有税收违法行为，立即由稽查执行部门提前介入，启动纳税担保程序，要求纳税人在规定的时间内提供纳税担保，在规定的时间内未提供纳税担保的，经法定程序批准后立即采取税收保全措施，不必事先必须通过‚责令‛程序，以进一步强化执行措施，加大执行力度，严肃税收法律，有效地遏制逃避税收行为。
（２）建立稽查质量考核标准体系。取消以单纯入库率作为稽查成果的考核标准，根据稽查实际，设臵科学客观、全面合理、规范有效的稽查质量考核计分标准体系，如可以通过选案的准确率、实施的查结率、审理的帐务调整率、执行的结案率等对案件进行全方位的监督和管理，以正确反映稽查成果，严肃税收执法。
（二）税务稽查法律程序方面
1、适当提高涉税犯罪案件移送标准。修改偷税罪的移送标准，规定最低移送标准：偷税数额占应纳税额30％以上且偷税数额在10万以上的，或者因偷税被税务机关给予2次行政处罚又偷税的，对此类案件由税务稽查部门依法稽查后移送司法部门追究刑事责任，由于抓住了典型，保证了公安机关能够集中力量攻克重点税案，真正做到‚查处一个，震慑一片‛，以最小
税案件，在稽查终结后，要在当地主要媒体上就查处情况定期予以公告。税案公告的比例应不少于立案案件总数的10%。这种做法，一是可以提高税务稽查的透明度，对内促进规范执法，对外树立‚阳光稽查‛的良好形象；二是可以达到打击一个，震慑一片的效果。通过推行稽查公告制，对于推进诚信纳税、规范税收秩序具有重要作用。
（4）建立查后纳税人回访制度。为规范税务稽查人员的执法行为，必须全面推行稽查执法事前预防、事中警示、事后跟踪服务的监督机制，防止不规范执法行为的发生。稽查案件处理后，开展两个层面的回访。一是由稽查局负责人采取‚请进来、走出去‛的方式，以召开被查单位座谈会、走访部分企业、发放信函调查等形式进行回访，了解办案人员是否廉洁公正、是否文明办案，纳税人对执法情况是否有异议，并听取纳税人对稽查工作的意见和建议。二是由检查人员对被查单位进行回访。要将服务理念引入稽查工作，在案件结束后的规定时间内，检查人员要深入企业单位进行回访，了解企业发展情况，为企业提供税收咨询和财务辅导，加强沟通和联系，消除企业的顾虑和压力，帮助企业解决实际困难，促进企业规范发展，提高纳税人对税务稽查的认同度和满意度。
瑞安市国税局课题调研组
组长：余康杰
成员：孙战胜、孙朝晖、林旭华
执笔：余康杰、孙战胜
