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论房产税在我国征收的必要性
[摘要]随着市场经济的发展，房地产行业的弊端日益凸显，开征房地产税必将成为我国下一步税制结构创新的重要内容，这对促进房地产业长期稳定健康发展、调节收入与财产差距、构建地方税体系具有重大战略意义。本文从房地产税的发展历程、财税体制改革、开征房地产税的积极效应、对于相关争议的回应及发达国家或地区房产税制改革现状五个方面分析了我国房地产税立法的必要性。
[Abstracts]With the development of market economy, the drawbacks of the real estate industry has become increasingly prominent, the introduction of real estate tax will become the next step tax structure innovation important content, which promote the real estate industry long-term stable and healthy development, adjust income and property gap, build local tax system hasSignificant strategic significance.This paper analyzes the neceity of the legislation of real estate tax in China from five aspects: the development proce of real estate tax, the reform of finance and taxation system, the positive effect of levying real estate tax, the response to relevant disputes and the reform of real estate tax system in developed countries or regions.[关键词]房地产税；改革立法；财税体制改革
[Key words]Real estate tax;reform legislation;fiscal and taxation system reform 北京信息科技大学
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一、房地产税的产生与发展
房地产税的前身是房产税。其最后形成大致分为三个阶段。第一阶段是从1950年政务院公布《全国税政实施要则》到1984年恢复城市房地产税之前，可统称为工商税制改革之前时期。1950年政务院发布《全国税政实施要则》，规定全国统一征收房产税。同年6月，将房产税和地产税合并为房地产税。1951年8月8日，政务院公布《城市房地产税暂行条例》。
第二阶段是从1984年工商税制改革恢复城市房地产税到2011年房产税改革试点之前，称为现行房产税时期。1984年10月，全国改革工商税制，国营企业实行第二步利改税，同时确定对企业恢复征收城市房地产税。鉴于中国城市的土地属于国有，使用者没有土地产权的实际情况，将城市房地产税分为房产税和土地使用税。1986年9月15日，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，决定从当年10月1日起施行。房产税暂行条例规定，房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收。征收范围限于城镇的经营性房屋。
第三阶段起于2011年上海、重庆两地宣布试点房产税到2013年十八届三中全会之前，这个阶段属于房产税试点阶段。2011年1月27日，上海、重庆两地宣布次日开始试点房产税，上海征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房，税率暂定0.6%；重庆征收对象是独栋别墅高档公寓以及无工作户口无投资人员所购二套房，税率为0.5%一1.2%。其依据来自于国务院第136次常务会议有关精神。国务院批转的国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》和国务院同意发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确提出适时扩大房产税试点城市范围。
第四个阶段为房地产税立法阶段，时间是从十八届三中全会至今。十八届三中全会决定中明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，这实际上是间接否定了之前从2011年启动的房产税试点模式。很多人认为加快房地产税立法就是将启动于2011年的房产税试点向全国铺开，实则不然。这从十八届三中全会决定的表述中即可看出端倪。首先，房地产税与房产税并不相同。其次，“加快房地产税立法并适时推进改革”的立足点在于改革，即通过加快房地产税立法来推动房地产税改革，并非媒体所理解的通过房产税全面铺开来调控房价。
二、财税体制改革视野下的房地产税
我国现行的房产税制度是以1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》为依据，而2011年上海、重庆进行的房产税试点的依据则来自于国务院常务会议精神。从全面推进依法治国的大背景来看，2011年起于上海、重庆两地的房产税试点的合法性存在不足的问题。2000年的《中华人民共和国立法法》（2015年修订）明确规定：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度必须由人大立法。根据1985年全国人大对国务院的授权，国务院可以对税收相关条例进行调整，但是2011年上海、重庆两地的房产税试点并未获得全国人大的授权。即便是国务院对于上海、重庆两地的公开授权也没有。所以，2011年上海、重庆两地的房产税试点，试图绕开房地产税立法，依据现行1986年房产税条例的修改来对地方房地产税破冰，实际上破坏了法治，即便其动机是调控房价，进行房地产税改革，也是不值得鼓励的。
实际上，十八届三中全会决定与十八届四中全会决定是姊妹篇。一个是全面深化改革，一个是全面依法治国，而现在看来，从一开始两者就是统一体，一个是目标，一个是方略，即改革与法治。站在改革与法治的高度来观察房地产税改革则会发现，从2011年的“房产税试点”到2013年的“加快房地产税立法”，背后是改革目标和改革方略的根本转折。前 北京信息科技大学
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者立足于房地产价格调控，试图通过全面推开房产税来调控房价，改善民生问题；后者则立足于财税体制改革，力图以此为突破口来完善地方税收体系，缓解分税制之后中央与地方财权事权不匹配的压力。前者着力于行政手段。绕开复杂的法律程序，试图快刀斩乱麻；后者则立足于法治，力图通过全国人大主导的立法程序，收拢各路意见，建立较为完善的房地产税制度.从而实现房地产税改革的有效突破。
通过房地产税改革思路的变化可以看到中央对于改革与法治关系的重新思考。即习近平同志在2014年2月28日全面深化改革领导小组第二次会议上的指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”之后在2014年5月发布的国务院批转的国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出：推进房地产税立法相关工作。在2015年4月发布的全国人大2015年立法规划中，房地产税法与环境税法一起被列入了2015年全国人大立法规划中的第三类预备项目之中。这些立法项目由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在2015年或者以后年度安排全国人大常委会审议。而在2015年5月发布的国务院批转的国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》中则删去了推进房地产税立法相关工作，保留了推进环境税立法相关工作。
十八届三中全会决定中第五节专门论述了财税体制改革的重要性及路线图，明确指出：“财政上升为国家治理的基础和重要支柱的高度，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”十八届四中全会决定中明确提出：“加强重点领域立法，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”结合十八届三中全会和四中全会的精神可以看出，决策层强调财税体制改革需要通过立法方式来推动，确保公民财产权不受侵犯。而财税制度正是确保公民财产权利不受侵犯的重点领域。再回过来看房地产税的四个阶段尤其是后两个阶段就会很好理解为什么三中全会后房产税试点被实质上叫停，而要加快推动房地产税立法，到2015年全国人大立法计划提法则变为“由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在2015年或者以后年度安排全国人大常委会审议”。因为治国理政的方略发生了变化，通过立法方式推动房地产税改革的思路.要在整个财税体制改革与立法的整个格局中进行，所以不可能一蹴而就，必须稳步推进。当然，稳步推进并非无限期推出.因为十八届三中全会决定对于财税体制改革整体上是有时间表的，那就是2020年要落实税收法定原则。
三、开征房地产税的积极效应
1、促使供需平衡，增加有效供给
如果把房地产业和建筑业整体作为国民经济的重要组成部分，可以说这二者依然是未来几十年我国城镇化发展过程中的国民经济支柱产业。但房地产业的发展除了市场化轨道之外，还有基本保障轨道。这两者必须在市场经济环境中协调统筹而共同引导房地产业的健康发展。房地产调控新政运行几年以后依然矛盾重重。处理好这种矛盾需要系统性地理顺相关制度和政策，整合优化从土地开发环节到不动产交易环节，再到住房的保有环节等整个流程中所有的税费，推行合理配套的改革。对于公众关注的房地产调控问题，要体现出“调控新政”的治本水准，制度建设是不可忽视和回避的，而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费合理协调，是制度建设的关键。
房地产税改革作为整个税改重要的内在组成部分，事关国民经济支柱产业的健康发展而形成长久的支撑力量，也涉及千家万户的实际利益以及整个局面的和谐稳定。此税在住房保有环节从无到有，会影响相关方方面面利益主体的利益预期，促使房地产市场上供需更平衡 北京信息科技大学
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一些，在整个社会即使不增加投入的假设前提下，原来很多的空置房也会进入市场出租或交易。这在资源配置上看，当然是一件使整个市场中有效供给增加的好事，会减少房价动不动就往上冲的势头。虽然总体而言，它还不足以改变我们城镇化水平一路走高过程中城镇中心区不动产价格上扬曲线的基本大趋势，但是可以使这个曲线的斜率低一些，使发展过程中大起大落的威胁与不良影响少一些。
2、推动地方政府职能转变，加强财源建设
目前，我国的地方税体系远未成型。1994年建立的税制框架运行和演变至今，从中央到以省为代表的地方之间分税制的维系，主要是靠共享税的“一刀切”，它规范了从北京、上海到西藏、青海的税收分享标准：在主要税种上，增值税75%归中央，25%归地方；营业税名义上全归地方，金融机构的营业税则按照隶属关系划分。这种共享税为主的框架，还是维系了分税分级的基本规范性，但省以下的规范性则严重缺失。我们把各个省级行政区的省以下体制列出一览表发现，即使是发达地区，也没有真正进入分税制状态，而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍很浓厚的分成制和包干制。这几年批评之声不绝于耳的地方基层财政困难，地方天文数字的隐性负债，还有大家不断抨击的短期行为非常明显的地方土地财政倾向，其中确实有体制原因，但并非是1994年分税制改革造成的。因为省以下的各层级间财政体制安排并没有真正落实分税制。正是省以下的财政体制仍然在延续种种规范性极差的分成制和包干制，才和其他因素一起导致了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政等问题。解决这个问题，出路就是使省以下的财政体制实际贯彻分税制。
地方税基的合理化、主体财源支柱税种的建设与最适合地方掌握的不动产税或房地产税有着紧密联系。房地产税改革可以助力解决我国地方税体系不成型的问题，为地方提供支柱税种，进而落实省以下分税制，促使政府职能转变和市场经济健康化。房地产税的概念可宽可窄，广义上房地产税是指和房地产相关的所有税收，狭义上是指不动产保有环节的税收。美国人把不动产税称为propertytax或realestatetax，它是美国地方政府最主要的税种，来自住房保有环节，而且每隔一段时间就要重评税基，由地方通过立法程序和每年的预算程度决定具体征收方案和税率。房地产税成为地方政府最主要的财源，使得地方政府只要维持好市场经济运行、优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，财源建设问题就会自然地得到解决。在这种努力下，辖区内的不动产进入升值轨道，地方政府也就不用侧重于用短期行为和其他财源去解决主要的支出资金筹措问题。只要地方政府踏踏实实、不偏不倚地发挥好市场经济所要求的职能，整个财力分配体系里的支柱财源问题就一并解决，这是由内生因素引致的职能转变和激励—兼容式优化的制度建设。
因此，对于地方税体系来说，这个税制建设很重要，房地产税最适合由地方政府掌握，使他们充分考虑怎样优化本地投资环境和提高公共服务水平。在自觉实行职能转变的同时，地方的财源建设问题也随每隔一段时间重评一次税基的机制而一并解决了，即内洽地结合了地方政府转变职能和财源建设两重目标的一体化实现。
3、调节收入分配，优化财产配置
收入分配效应与我国改革开放以来的财产配置演变紧密相连。收入与财产这两个概念在目前的收入分配格局里如影随形，很多收入现金流是和财产配置以后产生的收益、溢价和影响力密切相关的，而且由于财产配置的作用，致使很多社会成员实际收入的差距进一步扩大。其中有一个更深刻的、也是民怨很大的问题，就是收入分配、财产配置秩序的紊乱和不公。对于老百姓而言，一些杰出的企业家、科学家和体育界、文艺界的成功人士有高收入或得到重奖是可以被接受的，他们不能接受的是不公与腐败问题，但今天我们先抛开不公和腐败的问题来看与住房相关的财产配置领域，仅仅由于理财路线的不同就可能导致差异悬殊。实际 北京信息科技大学
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上，我国很多“普通人”手上的资产存量其实是很大的。导致收入分配差距扩大和我国当前财产配置格局两极分化的主要原因之一就是住房所形成的资产存量和存量溢价。
房地产税显然是调节收入分配和财产配置的优化机制，可以减少两极分化对于社会形成的负面影响。保有环节房地产税的调节下形成的合理局面应该是：先富起来的人、住豪宅的人、有多套房的人，他们适当地对公共财政收入多作一些贡献，这符合支付能力原则，不会对他们伤筋动骨。而公共财政收入中添加了这样一些财力后，在更好地优化税制的同时，可以更好地去扶助处于相对弱势的社会成员，使其共享改革开放的成果，提升他们的幸福感。
4、提升直接税比重，减少税收痛苦
在我国，低收入阶层“税收痛苦”与直接税比重偏低有关。人们已越来越多提到税制方面直接税比重偏低、间接税比重偏高的矛盾，并已体现在现实生活里中等收入阶层民众“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的心态和对于当局的压力上。在早些时候，公民的纳税人意识尚未上升到一定水平，因此对于税收负担问题大都浑然不觉。但近几年，民众在纳税人意识方面有了显著提升，例如，听说馒头里还有税、月饼里还有税，民间的怨气很大。实际上间接税在消费品里几乎是无处不在的。财政部、税务总局都用大量数据反复论证说明，我国国内的宏观税负绝非高得离谱，目前我国的宏观税负大体上就是发展中国家的平均水平，明显低于发达国家。但这还并不能够否定我国民众感受到的税收痛苦问题。这种痛苦最主要的来源其实就是间接税。间接税成为国库收入的主体部分，就意味着消费大众是国库收入的主要贡献群体，而消费大众的主要构成部分是低中收入阶层。这些税负的转嫁与归宿涉及很复杂的经济分析，精确计算出某一个具体的消费品在不同阶段的税负演变十分困难，但总的来说，每个消费品里或多或少都含税。而给国库作贡献的主体—消费大众中的低中收入阶层，是在恩格尔系数还很高（较大部分收入用于满足基本生活需要）的情况下让渡了他们的物质利益。这是生存资料层面上的让渡，也是痛苦程度很高的让渡。
保有环节房地产税作为一种重要的直接税，将在整个税收收入里面提升直接税比重，如果宏观税负不变，也就可以降低间接税比重，减少社会成员总体税收痛苦并增进社会和谐。此外，国内外相关研究亦早已表明，选择对土地和房产征税，相较于其他税种，对市场机制所造成的扭曲更小，除了有利于保持税收收入的稳定性以外，更利于市场经济的长期发展。
5、推动民主理财、依法理财制度建设
还应特别指出，作为地方税中适合于由地方来掌握、为公众提供公共服务的资金来源，这一税制有非常值得重视的对于民主理财、依法理财制度建设的催化作用。可以观察一下美国：地方政府层面主要的税收收入就是直接税里面的财产税，也称为不动产税。大到近几千万人的纽约市，小到几千人的一个自治镇，都是美国称为local层面的地方最低层级，这个层级的政府收入里面，财产税（不动产税）可以高到80%甚至90%，最低不少于40%。我国未来可以参考美国这一税制运行过程中的做法—透明度很高，地方政府辖区的社会成员都可以参加讨论：一个年度这个辖区内应收多少财产税（通常是在预算程序中把其他收入算清楚以后，看到一个相对于支出的缺口，再按照填补这个缺口的要求倒算出这一年度当地财产税的税率）以及税收上去后怎么用。大家都参与讨论后，一旦这个税率在预算程序中确定，该交税的就依法交税，得到的回应是政府税务机关给各纳税家庭一个非常明确的通知：感谢您对本地本年度贡献了多少财产税，其中多少用于教育、多少用于绿化、多少用于我们的道路建设，等等。这就是民众参与民主监督、依法治税法律框架下一个很好的机制。显然，我国以后在税收建设发展中所培养的这种现代化制度安排，是会纳入国家现代化历史潮流的。北京信息科技大学
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四、对于相关争议的回应
另外，关于房地产税还有很多的争议问题。有讨论者说我买的房子里面已经包含前面缴付的土地出让金了，为什么还要重复征收这个税？其实土地出让金是地租，租与税性质不同，各行其道，并无“二者只能取其一”的关系，各国皆如此。
还有人强调：别的国家开征有道理，而我国法律上说不过去，因为人家是土地私有制，我国是土地国有制。这个说法其实也是不成立的。国外确实存在城乡土地私有制，但也有土地国有制。比如英国，土地终极所有权既有公的也有私的，所有住房的土地所有权可归为两种类型：一种是直接有一个很清晰的不动产私有产权；另外一种是要签一个契约，比如取得公有的土地的使用权，再在上面盖居民住房。无论是这两种类型的哪一种，房地产税都是全覆盖的。另外还可以看看我国的改革经验。我们20世纪80年代初经两步“利改税”推出了国有企业所得税，当时有人就说连企业自身都是国家的，国家还征什么所得税啊。但当时的道理也说得很清楚：在国家终级所有权的旁边，现实情况是经营权与之分离，一个个国企具体而言是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，需要以税收调节让他们进入公平竞争状态，所以所有的企业包括国企都须上缴法定的企业所得税。这个逻辑，对我们现在认识国有土地上的不动产调节机制也适用。我国城镇建成区的土地均为国有，但取得土地使用权和持有自己住房的主体，都有自己相对独立的物质利益，如果需要调节相关利益关系，我们可以通过立法程序确立房地产税来进行调节。当然，“70年”土地使用权到期之后，一般情况下应按《物权法》对住房的用益物权作“展期”处理。
还有人提出房地产税税基评估的复杂性与难度问题，其实十余年前已启动的“物业税模拟空转”就是要解决这方面的技术性问题：试点十个城市，所有的不动产都要确权，取得全套基础数据，把所有的数据输入计算机，设计好税基评估程序软件，具体区分制造业的不动产、商业的不动产和住宅，然后给一个指令就自动给出一个评估结果。这种评估结果可以跟当事人见面，有争议的情况下可以通过仲裁认定。要做这些事情一开始当然要付出管理成本，但没有过不去的硬障碍。现已明确，2015年3月1日实行全国不动产登记制度，到2018年，所有的数据信息将可以“一网打尽”。这些事一旦进入轨道，以后就是常规运行的问题了。
此外，还有一种担心：从无到有征房地产税，会不会引发激烈的抗税？可以观察重庆试点的经验：重庆在房地产税试点中涉及了住房存量，但那里是按照“调节高端”原则对本地几千套独立别墅开征房地产税，同时在方案中设计了180平米的起征点，即180平米扣除之后，剩下的面积才征税。实际上，重庆的征收相当顺利，因为富裕阶层不会在乎一年的这点儿税。重庆的启示是，未来我国立法开征房地产税，“第一单位”应该扣除，使富豪也有一个基本的“免税住房保障”。
五、发达国家或地区房产税制改革现状
1、日本房产税现状
日本房产税由营业场所税、都市规划税以及固定资产税三个部分组成。固定资产税由地方政府征收，并且占一半以上的税收归其所有；设置的标准税率1.4%，最高上限为2.1%；征收范围还扩展到可折旧资产；税基以评估的应税价值为基础。都市规划税除了以市町村政府为征税主体并自行制定税率外，其他均与固定资产税相同。营业场所税主要针对居往人口大于30万的城市开征，按自报房屋面积计征。北京信息科技大学
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2、美国房产税现状
美国房产税是物业税的一种，构成地方财政税收的主要来源。政府会定期评估房屋的公允市场价值，采用公允价值乘以一定比例的方式来确定应税价值。税率的设计完全掌握在各地政府的手中，发达地区与不发达地区的税率在1.1%—3%。对于拒不纳税的地方政府可以采用质押权变卖、变卖等方式进行处罚。
3、台湾地区房产税现状
台湾地区的房产税也叫做房屋税，作为财产税的一种，以房屋为课税对象向房屋所有人征收；采用差别税率，如住家用房屋一律按房屋现值的1.2%课税，营业用的非住家用房屋的税率最高不得超过其房屋现值的5%，最低不得少于3%，若房屋兼具住家和非住家的功能，则根据其实际使用面积分别课征房屋税。北京信息科技大学
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总结
按照党的十八大三中全会关于税制改革的总体要求，结合房地产税收现状和存在问题，我国房地产税改革的总体目标应该是在统筹房地产税费制度的基础上，改变目前重交易环节税收、轻保有环节税收的做法，通过简并税种、扩大税基、健全征收管理和配套制度等，构建结构合理、负担均衡的房地产税收体系。开征房地产税不是一个孤立的改革，要统筹考虑、综合改革，将之放在整个税制改革背景下考虑。还要注意落实税收法定原则，从我国当前房地产税制现状、征管基础、产权制度等现实条件出发，做好顶层设计，避免碎片式改革。北京信息科技大学
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参考文献
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