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国外食品安全监管的经验和启示
机关学习会中心发言材料
食品安全问题关系到每个人的生命健康，也是一个全球性的难题。在世界许多国家，食品安全事故也时有发生。但相比而言，有些国家和地区已经建立起了较为完整的“从田头到餐桌”的食品安全保障系统。今天的学习会，我就跟大家共同学习一下国外（特别是发达国家和地区）关于食品安全监管方面的一些内容。
一、发达国家和地区食品安全监管的主要做法
（一）美国。一是建立三级监管体系，采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各环节进行全方位监管。二是实施食品召回制度，企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；食品药监局等在紧急情况下可强制要求企业召回食品。三是强化第三方检验和认证，FDA（食品药监局）有权对实验室认证机构和第三方实验室进行检查；四是强化风险控制，所有登记的食品企业必须制定实施食品防护计划；五是加大惩罚性赔偿力度，明知故犯的企业主管和个人，将被判处最高十年监禁和不封顶数量的罚款。
（二）欧盟。一是成立了欧盟食品安全局，统一负责欧盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链安全运行，根据科学证据做出食品风险评估。二是建立快速反应的预警系统。对原有的预警系统做了大幅调整，实施了欧盟食品和饲料快速预警系统。它是一个连接欧盟委员会、欧盟食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络。三是颁布实施了新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，要求满足食品可追溯性（该法规要求从2005年1月1日起，凡是在欧盟国家销售的食品必须具备可追溯功能，否则不允许上市销售，不具备可追溯性的食品禁止进口）。新法规大大提高了食品市场准入的标准，强化了食品安全的问责制度，强化了对不合格产品的召回制，更加注意食品生产过程的安全。四是积极加强与消费者的沟通，建立了及时快捷的信息发布制度。信息经过认真审核和合理评估，以诚实负责的态度向消费者说明情况，并告之欧盟所采取的与风险规模相适应的措施，提醒消费者注意加强自我保护。信息交流方面积极欢迎非政府组织和普通公众的参与与互动。
（三）日本。一是实行可追溯管理，通过立法对牛肉实施从养殖场到零售的可追溯性；在其他产品上，日本食品生产企业都将自己的食品信息输入官方指定的信息管理系统，每一种食品都有对应的条形码。在产品的前端，主要通过农协对农户卖出的农产品建立电子档案，将电子号码与农产品上的条形码相对应，为农产品确定了身份，确保了产品的可追溯。二是信息交流机制，日本非常注重信息交流，专门有针对消费者的食品安全教育以及信息交流渠道，例如农林水产省主页专门增设了“消费者部屋”专栏，食品和农业投入品检查中心设置了食品安全放心信息交流专栏，分门别类向消费者公布检查信息和结果，并全面接受公众和媒体的监督。三是严厉的处罚制度，日本对于食品安全违法违规的处罚非常严厉，不仅有经济罚款和刑法处罚，更多是来自社会的强大压力，一旦企业故意违法违规，就会进入社会道
德体系黑名单，企业就会彻底垮台，这是日本食品安全得以维护的重要原因。
二、发达国家食品安全监管的经验启示
经过多年的发展，发达国家普遍建立起了较为完善的食品监管体制。不同国家的食品安全管理体制有所不同，有多部门管理的，如美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个之多；有单部门的，如加拿大、德国都是由一个专门的部门来监管食品安全；也有专设部门进行独立监管的，如英国的食品标准局，该部门完全独立于其他中央政府机构, 全权代表英王履行食品安全执法监管职能, 并向英国议会报告工作。目前，世界上主要发达国家一般都实行单部门监管体制或由一个部门进行综合协调多个部门具体负责的综合性监管体制。
尽管各国管理体制不同，但分析发达国家和地区食品安全监管的成功做法，可以得出以下五方面的共同点：
（一）完善的法律法规 一是法律法规体系庞大，覆盖面广。美国有关食品质量安全方面的法律法规繁多，既有《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等综合性法规，也有《联邦肉类检验法》《联邦禽类检验法》《联邦蛋产品检验法》等非常具体的单行法令。二是法律法规与时俱进，不断修正。日本现行的《食品安全法》前身是1947年的《食品卫生法》，该法一共经过了11次的修订。根据不同社会时期出现的新问题，日本不断修改和完善相应的法律法规，保证了《食品安全法》能适应国内外食品安全现状的改变，从而避免因法律的滞后阻碍经济社会的发展。美国相对先进的食品安全管理法律体系也在不断修订和完善。在不断出现食品安全事件的背景下，美国于2009年加快了食品安全立法进程，继通过《2009消费品安全改进法》和《2009食品安全加强法案》后，2011年1月，奥巴马总统签署了《FDA食品安全现代化法案》，这是70多年来美国对现行主要食品安全法律的重大修订，也是美国食品安全监管体系的重大变革。
（二）从源头到终端的全过程监管
各国对食品安全监管有一个基本共识，即食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，因此对其管理也不能人为地割裂，均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理强调从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理。从国外经验来看，进行全过程监管主要有两个特点。一是精简的管理机关。全程监管要求尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理，以有效避免分段监管模式诸环节间的疏漏或重复，从而提高监管效率。目前实行多部门管理的国家，也都无一例外地建立了食品安全综合协调机构，强化了责任监督，以消除因多头管理可能出现的职责不清和监管空白。二是加强预防和对关键点的控制。目前很多国家都在食品的多个领域采用HACCP(危害点控制法)，这种方法强调的是在生产过程中通过预防将可能发生的食品安全危害消除或降低到可以接受程度，而不是靠事后检验来保证产品的安全性。HACCP管理体系运用食品工艺学、微生物学、化学和物理学、质量控制和风险评估等方面的原理和方法，对食品在整个生产过程中可能发生的生物、化学、物理因素进行危害分析（HA），并针对其中的显著危害在食品生产、加工的适当步骤建立关键控制点（CCP），采取相应的控制措施，有效地防止和消除食品安全危害或将其降低到可接受的水平。
（三）严格的检测体系 一是检测标准严格而丰富。如欧盟将农产品标准分为强制型与自律型。强制标准由欧委会以法律、法规颁布，适用农产品生产、初级加工、储运卫生、检验检疫、销售安全等方面。自律标准由欧委会及成员国委托标准制定机构或行业协会制定，适用技术性和操作性强的规则或规范。欧盟农产品相关检测标准数量多、水平高、法规严，尤其对产品环境标准的要求让一般国家望尘莫及。二是组织机构富于层次性，涵盖政府检测、独立的民间检测和企业自检三个层次。在日本、欧盟、美国等发达国家，除了有严格的政府检测体系之外，还有规范的民间检测机构进行消费品质量检测工作。美国有一本民间组织主办的杂志，定期到市场上随机购买消费品，然后按照严格的检验程序和标准进行检验，并将检测结果登载在杂志上。这本每周出版一期的杂志在消费者中有着十分巨大的影响力，许多美国家庭都根据这本杂志发布的情况指导自己的消费，这就对许多企业形成有力的制约，迫使其不能不十分重视自身产品的安全与质量问题。三是中央和地方的检测体系彼此独立又相互协调。以美国为例，一方面联邦政府在全美设立多个检验中心或实验室并派驻大量调查员，而不依赖州政府；另一方面在具体问题上与州政府签订协议，授权当地机构按联邦的方法检验食品。
（四）高效的可追溯系统 可追溯系统更是在产品供应的整个过程中对产品的各种相关信息进行记录存储的质量保障系统，其目的是在出现产品质量问题时，能够快速有效地查询到出问题的原料或加工环节，必要时进行产品召回，实施有针对性的惩罚措施，由此来提高产品质量水平。可追溯系统起源于欧盟，自从1986年英国发生疯牛病以来，欧盟率先进行了肉牛和犊牛的可追溯性研究，欧盟各国均建立了牛及牛肉标识追溯系统。加拿大、美国和日本也是在本国发生疯牛病后，纷纷引入了肉牛全程标识追溯系统。随着技术的成熟，可追溯系统的应用不断扩大，现在已经涵盖到生鲜水果和蔬菜的领域。国外的可追溯系统主要有两个特点：一是“身份证”式标识系统。详细标识农产品和食品转移全程，据此追查发生问题的具体环节。如美国国家动物标识系统（NAIS）通过对动物的记录追踪，能于48小时内确定所有与其有直接接触的企业。德国食品注有生态农业或传统农业“生产食品的质量保证标识”，据此追查问题环节，如通过对入市鸡蛋编码，可查及具体养鸡场或鸡笼。二是快速预警系统。欧盟食品和饲料快速预警系统（RAFSS）提供了快速通报成员国食品风险的两类标准程序：预警通报，当有风险产品已上市而需立即采取措施，由首先发现的成员国发出通报；信息通报，对已确认存在风险但未进入其他成员国市场的产品进行通报。
（五）强有力的召回机制
食品召回遵循经济活动中诚实信用的道德准则，在现代食品安全管理中成为越来越受到重视的调控手段。食品召回就是使一些对公众健康和安全产生不可接受风险的食品撤出销售、分销和消费领域的行动。欧美发达国家的食品召回制度岁各有特点，但仍存在诸多共性。一是监管部门精简，职责明晰。美国召回主管机构是农业部的食品安全检疫局和食品药品委员会，两部门平行协作；澳大利亚的召回由澳新食品标准局进行纵向管理。各监管部门既拥有涵盖食品召回各个环节的职权范围，同时又被赋予充分的权力，在自身权力所及范围内保证对食品召回工作全面、深入地管理，就避免了职权交叉情况的出现，一旦问题发生也能做出迅速反应。二是评判标准规范、统一。各项法规对食品召回过程中的责任人以及其所应承
担的具体责任都有明确规定，对缺陷食品或者不安全食品的界定和评估标准统一，不至出现标准模糊甚至相互矛盾的情况。三是激励机制完善。国外针对食品召回都有相应的激励机制，除了对违法行为坚定不移的惩处外，另一方面也最大限度保护企业的商业机密，维护企业形象和利益。此外商业保险或来自其他渠道的资金支持也可在一定程度上弥补企业由于实施产品召回而造成的损失，这些都极大地调动了责任者的产品召回积极性。
三、发达国家食品安全监管体系的变迁
发达国家的食品监管体系大都经过了几十年甚至上百年的发展。从一个角度上讲，食品安全事故促使了各国加快健全监管体系的步伐。经济形式的变更、产业分工的专业化以及新技术的发展，都决定了食品安全监管是个不断变化、与时俱进的过程。美国的食品安全监管，就经历了一个由乱到治的过程，非常典型。其变迁大体可以分为以下四个阶段：
第一阶段：自由竞争阶段。时间是从美国建国到十九世纪初期。在这段时间里，由于资本主义经济尚未大规模发展，与食品有关的商业贸易多限于各州境内。因此，当时主要由州政府负责对食品的生产和销售活动进行监督，而联邦政府则主要负责管理食品的出口。
第二阶段：由乱到小治阶段。时间是在十九世纪中叶到二十世纪初期。十九世纪中叶后，由于资本主义大工业的迅猛发展，食品贸易由各州扩展至全国。在巨额利润的驱使下，食品市场出现了制伪、掺假、掺毒、欺诈现象。牛奶掺水、咖啡掺炭在当时司空见惯，甚至还有不法奸商在牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂做防腐处理。在公众的重压之下，1906年，国会通过了《纯食品和药品法》和《肉类制品监督法》，美国食品安全监管开始走上了法制化的道路，极大地遏制了食品生产经营领域的违法行为。
第三阶段：由小治到大治阶段。时间是在二十世纪初期到中叶。最初的《食品药品法》和《肉类制品监督法》没有对食品标准问题作出规定。因此人们无法通过食品的标签或者外观来判断其成份或者质量，大量使用各种人造材料、添加剂的食品开始充斥市场。1938年，国会制定了《食品、药品和化妆品法》，该法案对食品安全监管体制作了较大的调整，扩大了FDA（食品药品管理局）在食品安全监管方面的权力，奠定了美国现代食品安全监管体制的基础。此后FDA根据法律的授权制定了大量的部门规章，进一步加强了食品安全监管工作。
第四阶段：完善与加强阶段。时间是由二十世纪中叶至现在。《食品、药品和化妆品法》颁布以后，有关部门加强了对食品安全的监管。此后出台的与食品安全有关的法律都以该法所确立的基本框架为前提，或者对该法的部分条款进行修改，或者对某种食品的管理专门作出规定，以应对食品安全领域不断出现的新问题。目前美国已经形成了一套完善的食品安全监管体系，它包括一个保护公众健康的联邦强制执法机构；一系列强有力的、灵活的、以科学为依据的法律法规；一个全面的、有效的机构协同监管体系；先进的HACCP 管理技术和在政府行政部门的主导下进行的缺陷食品召回制度。
四、我国食品安全监管工作的新动向
（一）启动修法 高层频提“重典治乱”整治思路
今年1月23日，国务院食品安全委员会第五次全体会议提出，食品安全是关乎人人的重大基本民生问题，依法重典治乱绝不手软，确保人民群众“舌尖上的安全”。面对上半年层出不穷的食品安全事件（地沟油、超镉大米、毒生姜、假羊肉事件等），5月6日、8
日和31日，国务院三次常务会议上，总理李克强都提到食品安全问题，并明确建立最严格的食品药品安全监管制度。其中“重典治乱”的整治思路更被多方舆论提及。
事实上，我国首部《食品安全法》确立了食品从农田到餐桌的分段监管模式。但现实中，“分段监管”演变成在食品许可和标准订立时多头管理，对食品安全事件谁都不管，备受公众质疑。而在实际执行中，现行《食品安全法》存在对食品违法行为的惩处力度不够的问题。此外，对网售网购食品等新的流通模式，也存在监管空白。今年，国务院机构改革后，食品安全监管机制有了重大调整，从多部门各管一段，到生产、流通、餐饮环节的监管权责整合，“多龙治水”的情况将不复存在。执法的主体发生变化，生产源头、市场流通和违法追究三个领域都归属于国家食品药品监督管理总局管理。修订《食品安全法》变得非常紧迫。国务院已将《食品安全法》修订工作列入2013年立法计划，预计年内可以完成修订。
面对公众热切盼望的“史上最严”食品安全法，专家表示，建立最严格的食品药品安全监管制度，无论是否要用严刑峻法，首先需要一个科学完备的法律体系做支撑，并应该基于科学的、专业的、风险评估的法律原则，而不是打打杀杀、关门、停产。《食品安全法》的修订将使责任主体更明确，并着力提高了企业特别是企业法人的违法成本。
（二）根治“懒政” 官方重拳打击监管渎职
通过加大对违法违规行为的惩处力度来改善目前食品安全现状的问题，仅是措施之一。在一系列食品安全事件发生后，民众对政府执法监管频频产生质疑。分析不断见诸报端的食品安全事件不难发现，监管失职渎职已成为导致危害食品安全犯罪多发的重要原因。
今年5月，央视曝光山东省潍坊部分姜农用剧毒农药“神农丹”种生姜。神农丹50毫克就可毒死一个成年人。当地姜农都知道这种剧毒农药的“厉害”，产的姜只外卖，自己不吃。据了解，当地有“内销姜”和“出口姜”两种，“出口姜”是不用高毒农药的，因为外商对农药残留检测非常严格，当地质量监管无缝隙；“内销姜”市场检测不严，当地监管也就因此缺位。有“懒政思维”并非个案。媒体报道，去年4月云南出台全国首个《关于做好地沟油制生物柴油工作的指导意见》，但该文件的执行至今仍是空白。目前，昆明每日150吨地沟油无人监管，谈及原因，昆明城管局相关负责人称：“地沟油是清朝就形成的，现在突然让我们统管，这是很难做到的事！” 执法部门的执法不严在一定程度上削弱了政府监管的威慑力。
鉴于现状，今年5月3日，最高法、最高检发布关于对危害食品安全犯罪案件从严量刑的司法解释，对食品监管失职渎职处理作出了明确规定：监管渎职最高可判十年。这被外界视作规范食品安全问责法律依据的重要信号，彰显国家打击食品安全监管渎职现象的决心。同时，值得关注的是，国家食品药品监督管理总局局长张勇近期就反复提及“社会共治”理念，并希望借此重塑社会食品安全环境。北京大学法学院副院长沈岿也曾指出，有关部门在监管过程中，要与公众进行风险交流，“用一种看得见的方式监管，主动揭露食品安全存在的问题，通过各种方式，预防食品安全问题出现”。
（三）规范“尺子”，全面修订食品安全标准
近日，国家卫生计生委发布食品安全国家标准《食品生产通用卫生规范》（GB14881-2013）。新标准强调了对原料、加工、产品贮存和运输等食品生产全过程的食品安全控制要求，为食品生产企业从事食品生产设置了最低门槛。新标准将于2014年6月1日起正式施行。
相较于旧标准（GB14881-1994食品企业通用卫生规范），新标准着重强调生产的过程控制，并制定了控制生物、化学、物理污染的主要措施。同时，新标准还增加了对原料采购、验收、运输和贮存的相关要求，添加了对产品追溯与召回的具体要求等。例如，第四章“食品生产经营”，规定禁止生产经营“用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品”，以及“混有异物、掺杂使假”的食品等。
我国的食品安全管理长期以来存在着重许可、轻监管，重检验、轻过程的问题。重新修订细化针对生产过程的通用规范，是为了约束企业提高生产环节管理，引导食品安全管理方式进步，从根本上推动食品安全整体水平的提高。
四、结语
通过近阶段对中外食品安全监管相关内容的学习，对发达国家在食品安全监管方面的成功做法和共性特点有了比较全面的了解，认识到国外发达国家和地区的先进经验值得我们去认真借鉴。同时，对近阶段国家对食品安全监管方面的新的政策动向也有了更好的认同。但另一方面，通过学习，也认识到发达国家食品安全监管取得成功也是经过的漫长时间的探索和积累的，并且不管多么先进的管理法律体系或是管理体制，都还要随着食品形势的不断发展而不断完善。食品安全监管无法“一蹴而就”，也不可能“一劳永逸”。具体联系到我们国家现在的食品安全和监管现状，我认为，我国食品安全的总体水平仍有很大的提升空间，食品安全监管方面仍有大量基础性的工作必须去做。作为人大专门工委，我们有义务通过持续跟踪监督，推促政府不断加强食品安全监管工作，共同做好食品安全这一重大民生工程。
