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国家食品药品监督管理总局是大部制改革典型样板
——专访国家行政学院公共管理教研部教授、《大部门制改革推进策略研究》课题组组长宋世明 2013-03-13 08:58
来源：中国食品安全报 中国食品安全网
作者：中国食品安全报两会特派记者李涛 喻林宏
3月10日，在国务院机构改革和职能转变方案披露将组建国家食品药品监督管理总局后，中国食品安全报记者第一时间采访了国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师宋世明，作为《大部门制改革推进策略研究》课题组组长，宋教授难掩心中喜悦，为我们深入解读了这次成立国家食品药品监督管理总局的意义和后续需要开展的各项工作。
宋世明，国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师，《大部门制改革推进策略研究》课题组组长、总报告执笔人。《大部门制改革推进策略研究》报告是由宋世明教授带领张弦博士等11位知名学者组成的课题组，奔赴上海、浙江、广东等地以及农业部、国务院食品安全办、工信部、国家食品药品监管局等国家多部门，千辛万苦进行调查研究最终执笔完成。该报告分析了继续推进大部门体制改革背后内在的社会需求及其强度，为国务院机构改革和职能转变提供了建设性的参考意见，其中的多项见解和内容都在《国务院机构改革和职能转变方案》里有所体现，为我国深化社会体制机制改革做出了显著的贡献。
食品安全监管 体制整合顺应民心
食品安全是民心所向，应该顺应广大民众的要求，成立国家食品药品监督管理总局（以下简称“总局”），将分段管理改为综合管理，这确实是迈向公共行政重要的一步。
记者：这次听到国务院机构改革和职能转变方案出台，您有何感想？
宋世明：我最高兴的事情就是食品药品安全监管体制的整合，如果这次方案当中没有这项改革的话，我会难以接受。
记者：为什么？
宋世明：民以食为天，我觉得食品安全是全中国人民利益的最大公约，谁都跑不掉，食品安全已经是民心所向，它不仅关系到人的身体健康，也已经严重影响了我们食品行业的健康发展，应该顺应广大民众的要求。
记者：您之前参与了国务院机构改革方案的制定吗？
宋世明：作为国家行政学院，我们必须做出贡献来。所以我们国家行政学院行政体制改革项目组加上几个中编办的部门，做了这次大部制改革研究课题，在十八大之前就提交上去了。当然了，我们主要是提供咨询建议，最终还是党和国家来确定这事。在这项研究当中，我们行政体制改革项目花工夫最大的是食品安全监督体制。我们去了上海、浙江、广东、FDA、卫生部，去了国务院食品安全委员会、国务院食品安全办，去了农业部等许多部门，我们查阅了大量的文献，包括这几个部门的专家和领导同志，能访谈的我们就尽量访谈，最后制定了一个方案。这次国务院公布的方案，我不敢说他们采纳了我们的建议，但是我们就是这么做的。这次国务院的方案与我们的完全一致，因此我特别高兴，觉得我们也有点社会价值。所以，国家设总局，将分段管理改为综合管理，这确实是迈向公共行政重要的一步，将来再出重大的安全责任事故，逃不可逃、避不可避。
相同或相似的事情不能以直线型的思维交给一个部门来管理，还要从科学管理的角度，从管理负荷的角度，来适当地进行考虑，但“职责界定”必须说清楚。
记者：食品百分之八九十来源于农产品，农业是大头，因为食品安全源头监管就是在农业这一块，农产品通过深加工才产生食品，而现在将农产品质量安全监管从这里边单独分开是为什么？如何来协调好食品安全监管和农业安全监管？
宋世明：食用农产品面广量大，种类特别繁多，从管理的可行性角度来讲，如果从管理负担上它有点超负荷，相似或相同的事情交给一个部门来管理，客观上要求是要有一个边界的，如果没有这个边界的话，那就没完没了了。比如说跟农产品有关系，跟水也有关系，那么跟水有关系是不是需要把水利部划进来？再比如，苹果是食品，苹果树好像是林业局在管，是不是也要把林业局也划进来？相同或相似的事情不能只是以直线型的思维交给一个部门来管理，还要从科学管理的角度，从管理负荷的角度，来适当地进行考虑。另外根据国际惯例，农产品这一块还是由农业部主管的。根据中国的国情，根据科学管理能力的需要，又适当参照国际惯例，我们行政体制改革项目组在调研的过程中，多数人的观点还是把农产品质量安全管理交由农业部管比较合适，它有很强的专业技术优势。
记者：我举个例子，比如说牛奶，如果奶源污染，假设添加三聚氰胺，实际上在供奶的过程中就出现了，但到了市场上产品抽检时才发现，那这个责任在我们新的体制中该怎么界定？
宋世明：你刚才提的“职责界定”这个问题，我觉得非常重要，它具有相当的技术性。凡是技术性的问题就需要很具体深入地研究，这个问题我现在正面回答不了你，它需要在国务院关于总局的三项规定当中，必须说清楚。我现在虽然回答不了你，但是在三项规定当中，千万不能模糊处理，如果模糊处理了之后，又是扯不完的皮。
记者：刚才您谈到了我们在制定这个方案的时候，参照了一些国际惯例。请问一下您，目前如果按照新的改革方案，我们的监管体制是什么样的一种模式？您对这个模式怎么评价？
宋世明：这个监管模式也是多种多样的。过去叫分段监管，有的国家是品种监管，比如说美国。从现在管理模式上来说，第一，从分散管理走向集中管理；第二，方案当中没有明确，但是我们基本上可以做出判断，从分散走向集中这个已经很明白了，也很清楚了，那么是不是要从分段监管走向品种监管，我看方案当中说得并不是很明确。
履行食品安全职责 要以“真技术”支撑
分清权责，落实好责任追究，动员行业协会和社会监管力量，下大决心整合原来分散到各个部门的检验检测资源是新成立的总局的当务之急。
记者：您对未来总局在履行新的职能方面有哪些期待和建议？
宋世明：第一，把决策权、执行权以及相关的责任分清楚。因为方案上有一句话，叫食品安全的标准由国家卫生和计划生育委员会来确定。那么我就关心食品安全监管的政策由谁来定，方案说是由新成立的国家卫生与计划生育委员会来确定的。既然食品安全标准由卫生和计划生育委员会来制定，那么按照常规，标准、政策、规划都应该由国务院的组成部门来制定。如果这样界定，就应该权责一致，既然有决策权，就必须有与此相适应的责任，权和责挂起钩来。现在执行权归在总局，执行权不存在任何问题。有的时候什么时候决策，什么时候执行，理论上是清楚的，但实践上是不清楚的，它必须“白纸黑字”加以确定，或者说把权责列清楚了，这是我关心的第一个问题。第二，按照谁决策谁执行谁负责的原则，进行责任追究。决策是决策的责任，执行是执行的责任，一定要把责任追究落到实处。在目前，只要责任清楚，除个别事情之外，几乎没有办不好的。过去这种分散管理的体制，容易使各个部门、相关人员，乱中取利，浑水摸鱼。总局一成立，至少在执行方面的责任，在国务院授予的职责责任方面，逃无可逃。食品企业是第一责任人没问题，但监管责任还是要有个规范。责任追究的标准是什么、程序是什么、具体形式是什么、都要量化。过去我们总是无法量化，不是引咎辞职，就是通报批评，带有一定的随意性。第三，要把行业协会、社会的监管力量动员起来、开发起来、规范起来。政府和社会双方都有合作的需要。相关的社会组织需要借助政府的资源发展壮大自己，使自己在社会管理当中发挥更大的作用。总局除了完善政府的监管职能之外，还要完善行业之间、行业内部第三方机构、媒体等多方面的立体监管机制。第四，要下大决心整合原来分散到各个部门的检验检测资源。在这次国务院机构改革与职能转变方案当中明确提出，要在理顺部门职能关系当中，把相同和相似的检验检疫检测认证机构加以整合。过去的质检、工商、卫生、食品药品监管局检验检测资源都很充沛，但要么重复、要么浪费、要么活力不足。履行食品药品安全职责，“不能没有枪、没有炮，光有冲锋号”就往上冲，必须有真金白银的技术支撑。当然整合的过程是不容易的，因为当要把某部门的食品安全监管检验机构整合过来时，有可能会遇到“检验建议设备是用于其他职责”的理由。因此，这涉及到一个软整合和硬整合的问题。软整合就是政府采购，按照国务院的要求应该划过来，在过渡阶段可以实行软整合，总局掌握着资金分配，不整合过来没活干。但比较理想的还是要硬整合，也叫统筹利用公共资源，节省行政成本。此外，这四个要点必须有一个基本前提，就是公开公平的执法。国务院推行大部门职能改革这是中央的决策，食品药品安全监管从分散走向整合，这是大势所趋、人心所向。但这还不是全部，还要依托“公平执法”。
不管是生产环节还是流通环节，食品最终还是要上餐桌的，国家食品药品监督管理局充当先锋队、主力军角色；在重特大食品安全事故认定和国家食品安全规划制定方面，国务院食品安全办是总抓手。
记者：此次机构改革方案中，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室，您对这两个即将写入历史的部门如何评价？
宋世明：国家食品药品监督管理局是2003年成立的。在食品安全监管方面，我觉得国家食品药品监督管理局是先锋队，是主力军，不管是生产环节还是流通环节，最终食品还是要上餐桌的。而国家食品药品监督管理局正好监管餐饮服务环节，所以说它是先锋队、主力军。实际上，这两年国家食品药品监督管理局做了大量的工作，取得了很多成效，但也承担了一些骂名，因为老百姓一看到这个机构的名称，就觉得该管好食品安全这个事，所以对这个机构的期望值很高。国务院食品安全委员会、国务院食品安全办，在协调原各分管部门、协调相关政府各部门方面，确实是做出了应有的贡献，至少它是一个抓手。如果说国家食品药品监督管理局是主力军和先锋队的话，那么食品安全委员会和食品安全办则是国务院主抓食品安全监管的一个总抓手。这个抓手的角色和作用非常明显。但毕竟国务院食品安全委员会的组成部门太多，是多个部门，如果不成立总局，再不进行机构职能部门改革的话，会很不好协调。
记者：国务院食品安全办成立以后，这两年也做了许多工作，您对他们印象最深刻的是哪些方面？
宋世明：国务院食品安全办成立以来，给我印象最深刻的就是，一有重特大食品安全事故，它至少是牵头，进行事故的调查和责任的认定。它是一个协调部门，却在进行案件的调查和责任认定，关注责任追究，这个给我印象比较深刻。该部门还制定了《国家食品安全监管“十二五”规划》，这又起到了一个抓手的作用，让其他有关部门制定似乎都不太合适，正好作为一个国家食品安全事务的办理机构，它牵头制定食品安全的规划比较合适。
成立国家食品药品监管总局 只是扣动了机构改革“扳机”
要让子弹飞，不能让子弹在枪膛里爆膛。机构改革只是开始，相关的权责界定、法律修改完善应该随之跟上。
记者：未来总局执法时是按照法律标准执行，但食品安全标准的制定却是由国家卫生和计划生育委员会制定的。您会觉得这两头有所脱离吗？
宋世明：所有的一切都需要把微观的细节落到实处。第一，总局不是国务院组成部门，它只是国务院的一个直属机构。国务院直属机构一般是履行专项职责，若干法律赋予了该局相当多的职责，当然就要依法履行职责。第二，依照标准来执行职责，但标准不是总局制定的，而是由国务院部门制定标准、制定政策、制定规划，也是符合行政管理运行的基本规律。至于制定安全标准、执行安全标准，对履行职责起到正面还是负面的作用，现在说不好。我原先经常在课堂上打比喻，中国的行政体制改革就好像是一把装满子弹的长枪，大部制改革属于扳机位置。成立总局就属于大部制改革的典型案例。现在的机构调整、职责调整，仅仅是扣动扳机，扳机一旦扣动就得让子弹飞，而不能让子弹在枪膛里爆膛。当然若干逻辑在内的相关的一系列工作要随之跟上。所以说总局的成立不是结束，而是刚刚开始。
将关注化为驱动力 打出良好开局
目前只是宣布了一个机构整合，内部的运行流程需要重新设计和规范，可能需要一段磨合的时间。
记者：从老百姓的角度看，我们理所当然地认为总局应是食品安全监管的兜底部门，百姓的期望肯定会比以前更高。这会否给新成立的机构带来巨大压力？作为学者，您对百姓有什么建议？怎样引导百姓理性认识这个新成立的部门？
宋世明：咱们都是广大食品消费者中的一员，我想给广大消费者的建议是：第一，给点时间，给点耐心。这不是为总局开脱。因为目前只是宣布了一个机构整合，内部的运行流程需要重新设计和规范，可能需要一段时间。小孩刚生出来，让他去跑一万米，基本上是不可能的，还得给他一段时间去发展壮大成长。第二，我要直说的是，为什么很多人不愿意搞大部门体制改革，因为大部门体制改革有一个天生的弱点，那就是它的成效往往不会立竿见影。这跟审批制度改革不一样，搞一个行政服务大厅，减少审批事项，压缩审批程序，过去跑很多部门，现在跑一个部门，老百姓会立刻感到便民高效。唯有大部制改革不具备这个特点。广东省佛山市顺德区把之前的全部部门压为16个，在一开始，老百姓没有立刻感到大部制改革带来的实惠，后来靠着行政审批制度改革，靠着服务体制制度改革，靠着事业单位改革，靠着流程的完善，老百姓最终感受到了这个实惠。当然新成立的总局，也要加快磨合的过程，也应该有点标志性的措施，形成一个良好的开局。
记者：百姓对食品安全有着迫切的期望，这种迫切的期望和压力对新成立的部门、对我们都是一种挑战。
宋世明：老百姓今后最关注的肯定是这个部门。但关注就是压力，关注就是期待，关注就是驱动力，关注就是价值。如果没人关注，就没有干劲，就没有存在的价值。因为有价值，所以工作才有干头。
