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检察机关侦监部门专业化办案模式研究
时间：2011-12-26作者：梁方军
来源：正义网
检察机关作为我国的专门法律监督机关,检察官的根本职责就是维护国家法律的统一和正确实施。近年来,我国各级检察机关的规模越来越大,检察人员越来越多,检察机关的内部分工也不断细化。一方面,法律制度的日益完善和法律监督体系的逐步规范,使得检察工作的标准不断提高,只有专业化的检察人员才能合格地承担起法律监督职责;另一方面,随着改革开放和市场经济的不断发展,我国正在进入改革的深水区,社会也相应的进入矛盾高发期,司法环境日益复杂,只有专业化的检察人员才能满足不同的法律监督需求,实现维护司法公正的价值追求。
基于此,专业化办案模式在全国各级、各地检察机关中如雨后春笋般成长起来,公诉部门作为检察机关刑事案件的“出口”,更是首当其冲,已经普遍成立了以主诉检察官和专业办案组为代表的专业化办案模式,实践证明成效显著,对于缓解人案矛盾、提高公诉人员素质、推进检察官依法独立行使职权都有着较大的帮助。而侦监部门作为检察机关刑事案件的“入口”,根据相关法律法规,主要承担审查批捕、立案监督、侦查活动监督三项职责,其中以审查批捕为主要工作。出于近年来“捕诉衔接”理念的强化和实际工作需求,许多检察机关在侦监部门的专业化办案模式上进行了有益的探索。
目前,上海市检察机关侦监部门的办案模式主要有三种:第一种:不区分案件类型及地域,全科办案人员按顺序流转;第二种:按照地域设置若干办案组,以案件的管辖派出所为标准进行划分;第三种:按照案件类型设置若干办案组,以我国刑法分则规定的犯罪体系为基础进行划分。第一种办案模式全科办案人员按顺序流转,基本上保证了办案人员工作量的相对均衡,同时也保证了每个办案人员都能接触到不同类型的案件,一定程度上有利于其专业素质的成长,第二种模式以案件管辖地域为标准进行区分,在办案组内仍是按顺序流转,和第一种模式其实没有本质上的区别。但是这两种模式的弊端也显而易见,其一是全体人员吃“大锅饭”,不容易激发办案人员的积极性;其二也不容易培养出专业化的检察人才。如前文所述,专业化办案模式是当前检察机关为了应对犯罪高发、新类型犯罪、疑难复杂案件层出不穷的变革之举,是适应新时期检察工作需求的必然选择。但是,专业化办案模式在公诉部门较为成功的实践,给侦监部门带来什么启示?专业化办案模式会不会在侦监部门产生“水土不服”?侦监部门实施专业化办案模式的优势与不足何在?上述问题在理论界和实务部门似乎还没有引起足够的重视,鲜有相关著述问世。我院侦监科2009年初进行了专业化办案改革,全科12名办案人员划分为三个专业办案组,即盗抢类案件专办组,承办“两抢一盗”案件及相关案件(如掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益案);治安类案件专办组,承办刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪所含案件;其他案件办案组,承办除前两组案件之外的所有案件。至今专业化办案模式施行已一年有余,对其有一定的实践性认识,也碰到了很多问题,深感对侦监部门建设专业化办案模式进行理论上的探讨十分必要,故本文拟从以下几个方面对该问题进行阐述。
一、专才与通才的关系
专业化办案模式,要突出“专业”二字,打造办理某类案件的专才,而如何认识专才与通才的关系,是建设专业化办案模式中需要面临的一个首要问题。从理论上讲,作为一名检察官,应当是精通刑事法律的通才,对于刑法所规定的各类犯罪都有较为深厚的研究,不存在只会办理盗抢案件的检察官,也不存在只会办理金融犯罪的检察官。同时,现代犯罪手段的复杂性,侵犯客体的多样化,经常是一个嫌疑人人触犯好几个罪名,客观上也要求检察官掌握各种犯罪
1的处理方式,以便更好的打击犯罪。但是司法实践中,各种新类型犯罪层出不穷,疑难复杂案件日益棘手,金融证券类等专业性极强的案件屡有发生。虽然此类案件绝对数量小,但办理难度较大,如果是按照以往的办案模式,按部就班的在办案人员之间轮转,可能每人都办过一两个,但各自的水平都不会很高,同时还易导致执法尺度不一,法律监督的效果也会大打折扣。理论和现实之间的差距有时是难以逾越的,司法实践的客观需要必然导致专才和通才之间存在冲突。虽然专业化办案模式作为检察工作改革的趋势毋庸置疑,但是在实践中必须高度重视处理这一问题。首先在思想上要坚持专业化办案模式只是促进检察业务发展的工具,并不是检察改革的终极目的。专业化办案模式不是限制办案人员的成长,而是为了全体办案人员更好的成长。其次,在建设专业化办案模式时要注意:一方面,所设置的专业化办案组要保持相对稳定,否则达不到打造专业人才的目的,但也不能绝对不变,陷入僵化。应该设置一个较为合理的轮换时间,各专业办案组所办案件可以适当调整,在具体实施中也要灵活的根据现实情况进行个别调整;另一方面,科室内部应该保持开放活跃的办案氛围,可以利用专业化办案模式下打造出的专业人才对其他办案人员进行授课、培训等,也可以采取跨组案例研讨、全科案例交流等形式,提高全体办案人员的法律素质和处理各类案件的能力。
二、基层检察院和省市级检察院的需求差异
专业化办案模式虽然是大势所趋,但基层检察院与省市级检察院的级别差异带来的巨大差别,决定了基层检察院和省市级检察院对专业化办案模式必然有不同的需求。根据我国刑事诉讼法的制度安排,省市级检察院办理的审查批捕的案件数量相对较小、但难度相对较大,譬如金融、证券犯罪案件、涉外案件、职务犯罪案件(2009年施行的职务犯罪案件审查批捕权上提一级,使该类犯罪的批捕权均上移至省市级检察院)、以及其他刑事案件。此类案件虽然绝对数量少,但办理这些案件都要求承办人员具备良好的法律素养以及较高的相关领域(譬如金融、证券等)专业素质,由此体现的专业化要求尤为突出。以上海市检察院第二分院侦监处为例,2009年该处共受理批捕案件103案191人,设置四个办案科室(办案组),一科专门负责办理区县院复核案件和请示案件;二科专门负责办理普通刑事案件;三科专门负责办理侵犯知识产权犯罪案件和除金融犯罪外的经济犯罪案件;四科专门负责办理职务犯罪案件和金融犯罪案件。
而基层检察院的受案特点是办案人员少,案件数量多,人案矛盾较大,且大多数案情相对简单,审结时间较短。据普陀区院数据,2009年度共受理公安机关提请批捕案件823件1072人,而办案人员基本维持在12人左右,其中“两抢一盗”类的案件在40%左右。在此情形下,如果过于强调专业化程度,必然会形成办案人员工作量的难以均衡,甚至出现人力资源的闲置,从而制约侦监工作的开展。但从侦监工作的长远发展来看,基层检察院实施专业化办案模式、培养专业办案人才又是大势所趋。故基层检察院侦监部门即使实施了专业化办案模式,其专业化程度较之于省市级检察院也必然要低一些,实际上更倾向于“一专多能”式的培养方向,使检察人员可以胜任现实的办案需要,既能够办理一些专业性较强的案件,又能够处理其他类型案件。如此虽然限制了专业化人才的培养和办案模式的专业化程度,但更为符合基层检察院侦监部门的实际需求。
三、侦监与公诉的部门差异
公诉和侦监作为检察机关内设的两个部门,其承担的职能和工作方式有较大的区别,公诉部门承担审查起诉职能,其工作特点是周期长(可达数月之久)、审查细致、对证据要求较高;而侦监部门作为审查批捕部门,则是一种“短、平、快”的工作方式,办案周期仅有七天,案件流转速度很快,在对证据的要求上相对较低,对主要事实和证据进行把握就可以。另外,侦监部门无需出庭,无需面对法官和嫌疑人的律师,而公诉部门需要出庭,需要面对法官和被告人及其律师的质疑,其专业化程度无疑应该更高一些。长期的专业化办案实践也证明:在公诉部门实行专业化办案模式是符合其实际工作需要的,很大程度上促进了公诉业务的发展和公诉人
员的成长,收效甚大。
笔者认为,由于我国刑诉法的设置和长期的司法实践,导致审查批捕工作与公诉工作有高度的同质性,即均是对案件的事实和证据进行分析判断(而且大多数案件的事实和证据在两个阶段基本无变化),认定嫌疑人是否构成犯罪,在此基础上再去考虑其是否应当逮捕或者是否应当起诉。这一同质性是侦监部门建设专业化办案模式的基础。但是由于侦监与公诉两个部门所承担职能和工作方式的不同,以及囿于人员编制上的差异(实践中前者的人员编制大大少于后者),在建设专业化办案模式上,侦监部门必然与公诉部门有所区分,在力求与公诉部门所设置的专业化办案组进行对接的同时,也要防止出现完全与其保持一致的趋势,不能因公诉部门有某一专业化办案组,侦监部门就一定要进行配套设置,而是要结合本部门受案情况及人员编制进行综合考虑。
四、专业化办案模式的内外利弊
侦监部门建立专业化办案模式,是对既有办案体制的根本性变革,必然牵扯侦监部门内部人员的利益,对其他相关部门也有诸多影响。笔者拟从对外和对内两个方面进行分析。
第一、对内影响,主要是对侦监部门办案人员和整个部门的影响。对于侦监部门办案人员来说,实施专业化办案,将其划分为不同的专业办案组,有利于提升办案人员处理某类案件的能力,培养该类案件的批捕能手,对于整个部门来说,也容易保证审查某类案件标准的相对稳定,保证法律适用的统一性。但是,实施专业化办案模式,也容易将办案人员限制在某一类案件上,使其形成固有的思维定势,这反而限制了其专业素质的养成。同时,人—案的对应关系过于固定,会导致办案人员的“审美疲劳”甚至对该类案件的厌恶感。对于整个部门来说,专业化办案必然会导致或长或短的忙闲不均,办案人员容易产生“别人家的饭总是比自己饭好吃”思维,总是会认为自己所在办案组最忙,长此以往会导致人心不稳,大家都心有怨言,部门工作自然难以开展。同时,实施专业化办案模式对已有的考核体系来说也是一个考验,已有的考核体系建立在审查批捕案件的件数和人数上。在未实施专业化办案模式之前,科室人员按顺序流转,每人承办的案件类型、复杂程度基本上相差不多,基本适应考核体系。但是实施专业化办案模式后,大家承办的案件截然不同,有的专门承办经侦案件、有些只承办盗抢类案件,难易程度区别较大,在此情形下,如果仍然以件数或人数进行考核自然难以服众。
第二、对外影响,主要是对公安机关和公诉部门的影响。侦监部门实施专业化办案模式,对于公安机关和公诉来说,应该是有利无弊的。根据法律规定,侦监部门在审查批捕工作中,还要承担引导侦查职能,建立专业化办案组,可以和公安机关的专业刑侦队建立对口联系,便于互相通气。同理,侦监部门成立的专业化办案组,也可以和公诉部门已有的主诉组进行对接,业务上方便联动,有助于“捕诉衔接”机制的进一步完善。
专业化办案模式作为检察业务改革的一项新举措,对于侦监部门来说是一个新事物,对其所带来的一些弊端我们要正确认识,积极应对。一方面,在划分办案组、配置人力时尽量保证大家的工作量均衡。短暂的忙闲不均虽然无法避免,但可以及时调配人力,应对某一办案组的办案高峰;另一方面也要对既有的考核体系进行调整,建立能够适应专业化办案模式的考核体系,将考核的基础从简单的案件数、人数上转移到办案人员的工作态度、工作能力、法律素养、成长速度上来,激发众人的工作积极性。
五、专业化办案模式的分类标准
侦监部门建设专业化办案模式,一个关键问题就是按照何种标准划分办案组。实践中,有按照案件所侵犯的不同客体进行划分,比如“盗抢类”案件专办组,“治安类”案件专办组、经侦案件专办组、金融案件专办组、知识产权案件专办组、航运案件专办组等;也有按照案件的难易程度进行划分,如轻微刑事案件快速专办组、疑难复杂案件专办组等。以上种种专办组的设置不一而论,各有优劣。笔者认为,要科学确立专业化办案组的设置标准,必须重视以下两个方面的因素:
第一、本区域的案发情况。建设专业化办案模式其目的之一是为了应对日益紧张的人案矛盾,所设置的专业化办案组必须适应本区域的案发情况。如我院依据普陀区地处城郊结合部、外来人员较多、经济层级较低的区域特点,再结合往年的发案情况,分析出本区盗抢类案件和治安类案件高发的态势在短时间内不会改变,故设置盗抢类案件专办组和治安类案件专办组对该两类案件进行专门办理。根据一年来的实践,盗抢组编制三人,全年受案330件415人,占科室全年受案量的36.8%和34.2%;治安组编制三人,全年受案280件383人,占科室全年受案量的31.2%和31.5%,基本符合预期设想。
第二、案件类型的同一性。设置专业化办案组,打造处理某类犯罪的“高手”、“能手”,在划分专业组时必须确保所划分的案件类型具有某种一致性,比如有共同的犯罪客体、有相似的犯罪手段,有基本相同的审查要点、规律等。如我院设置的盗抢类案件专办组,该类犯罪属于侵财类犯罪,且基本上属于轻微刑事案件,便于快速审查;治安类案件专办组主要罪名有寻衅滋事、聚众斗殴以及涉毒、涉黄等罪名,均属于侵犯社会治安秩序类犯罪,审查要点、规律基本相同。
综上所述,侦监部门建设专业化办案模式是检察改革的趋势所在,虽然我院的实践已经产生了诸多成效,但实践中所产生的很多问题也必须引起我们的重视,在认清专才与通才的关系、上级与基层的级别差异、侦监与公诉的部门差异等的基础上,科学合理的设置专办组,尽量发扬专业化办案模式的优势,努力将其缺陷降到最低,只有这样,专业化办案模式在侦监部门才能够扎根下去,并开花结果。
(作者单位:上海市普陀区人民检察院)
