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海关风险控制的探索和实践
——兼谈风险参数库建设在海关风险控制中的作用
宁波海关 刘玉升
一、风险控制理论及其在海关工作中的应用
2005年总署印发《建立健全风险管理机制总体框架》，明确风险管理的总体目标是建立风险管理大系统，建成“方法科学、手段先进、识别准确、反应敏捷、配合密切、管理有效”的风险管理机制。海关风险控制是运用风险控制理论的基本原理，结合海关实际业务中的特点，在海关管理中具体应用，是对风险识别和风险估评后测出的风险进行处理和控制的过程，通过采取风险控制手段，有效避免、减少或转移风险事件的发生，使风险降低到海关可以接受的程度，当风险发生时，不至于影响海关的正常业务运作，从而最大限度地提升海关管理效益和效率。风险控制作为一个管理体系，是整个海关风险管理的组成部分和重要阶段，也是有效执行组织策略的必备工具，贯穿于整个海关业务运转过程中。
根据风险控制的时间可将海关风险管理划分为三个部分：事前控制、事中控制、事后控制。
（一）事前控制是对整个海关业务过程的基于风险角度的考虑、分析、规划，也是海关风险控制中最为关键的内容。
首先是海关信息和数据的收集和处理，在此基础上建立实施风险管理的大环境，建立风险评估标准，明确风险分析的结构；其次是对各种显露的和潜在的风险进行识别，对可能构成风险的一些要素进行定性、定量的研究和分析，评估风险发生的可能性和结果产生的危害性，并划分风险的等级，以确定海关管理的重点。海关风险信息和风险参数的设定是风险事前控制的重要工具和手段，今年宁波海关通过修订《宁波海关风险信息管理规定》，进一步完善风险信息的报送、采编机制，提高关区干部收集、提炼、报送风险信息的积极性，使宁波海关风险信息在全国各直属海关中名列前茅。同时还积极探索“风险预警系统”和“选择查验系统”的深度融合，加大风险预警参数的建设力度，为业务一线识别和评估风险提供有力的支持。
（二）事中控制是通过风险监控和风险规避消除一些潜在的风险事件。
为保证风险管理系统的有效性，必须对已确定的风险进行持续监控，并进行实时调整，以防风险的性质、等级、重要性等发生改变。一旦监控到风险，就应采取合理措施进行风险规避，海关实施风险规避可以从改变风险性质、风险发生的概率、风险的影响大小等多方面着手。近年来，宁波海关对风险事中控制的方法和手段开展了积极的探索和实践。如实行了业务运行监控和区域性风险分析监控的探索和报告制度，并结合风险评估小组制度，创新风险分析监控方法，及时把握关区整体风险状况和变化趋势；同时，通过对重点商品和企业的风险分析和监控，提炼具有代表性的风险特征进行预定式布控和预警式布控，为提高海关监管能力服务。
（三）事后控制是通过对风险控制规划、内容、结果进行整理、汇总和分析，形成风险报告，并根据报告结果不断调整控制的措施，以便将风险减低到最低值，实现风险管理的目的。
经过近两年的探索和实践，宁波海关进一步完善了与缉私局情报部门的合作机制，通过对重点监管企业、重点商品、重点行业开展分析，为打击走私违规行为提供信息支持。同时，积极探索和尝试风险管理、企业稽查、企业管理“三位一体”的工作模式，通过制度保障、资源共享、业务流程等方面的整合联动，实施以风险管理为先导，企业稽查为手段，企业管理为目标的新的管理模式，努力发挥整体优势，取得初步成效。
二、目前海关风险控制存在的问题
海关实施风险管理以来，实现了严密和高效的结合，监管更具针对性和有效性，行政成本有效降低。但从整体上来说，目前，风险管理机制在我国海关的运用还处在初级阶段，风险控制方面还存在不少失控的现象，海关业务也存在不少风险点，主要表现为：
（一）风险管理和风险控制的机制虽初步建成，但尚未完善，风险控制的工作要求和条块分割的职能管理模式存在一定矛盾。
当前，海关风险管理和风险控制工作存在的各种问题，归根到底就是机制的问题。海关风险管理要求建立各部门共同参与、上下贯通、左右联合、层级分明、职责明确、优势互补、高效运作的一体化工作机制，而当前海关管理体制是职能交叉，以业务职能和业务内容划分管理权限，人为将海关的业务流程划分为各个区块，各人坚守职责，自扫“门前雪”。这样一方面导致信息的不共享，信息“孤岛”现象突出；另一方面，各自为政导致重复工作，资源使用效率低下。这种情况下，很难形成风险管理的合力，一些风险控制的手段也就不能直接作用于业务现场。此外，各职能部门之间缺少协作配合的工具和桥梁，风险管理难以转化为职能管理的内在需求，在当前传统的管理模式尚未改革的情况下，研发一个适合各层级、各部门使用的，能从流程上有效打破条块分割状况的风险管理工具就显得十分必要。
（二）海关风险管理和风险控制的法律地位尚未完全确立。
我国海关风险管理的立法明显滞后，2002年海关总署决定建立风险管理机制以来，到目前仍没有具体的法律条文将之规范化，风险管理的法律地位没有明确界定。缺乏法律法规的保障，使得风险管理工作的进一步深入开展将受到限制，海关的风险控制行为也因无法可依而受到影响；同时，风险管理的权威性和强制性也受到质疑，相关部门行使行政管理权缺乏约束力。建立健全海关风险管理和风险控制的法律制度，将风险管理机制纳入法律法规的范畴，用法律的形式明确海关风险管理的地位、作用、权利和义务，并用法律强制力保障实
施，是我们当前风险管理工作的重点。
另一方面，科学、规范的风险管理制度体系也未完全建立。目前虽已形成部分风险管理制度，但涉及各业务领域的风险管理作业制度，以及以作业流程为主线的操作规范仍未建立。现行的风险管理制度较为零散，系统性较差，规范化和科学化程度不够，海关风险管理工作亟需建立一套系统的、行之有效的、覆盖各业务领域的风险管理协调配合制度和操作规范。
（三）海关风险控制的方法有限，目前海关风险控制多处于理论研究阶段，和实际业务操作的联系不够紧密。
经过几年的探索和实践，海关风险管理和风险控制的方法和技术在通关、监管、税收征管以及加工贸易监管中得到初步应用，但风险控制的效能只是体现在部分环节和局部监管过程中，未对海关各管理领域形成全面有效的支持。一方面，风险管理和风险控制理念没有真正融入海关日常业务管理，业务部门习惯于用传统的管理方法开展业务工作，风险管理的工作流程和机制并未真正融入海关监管工作中，降低了风险管理和风险控制的实际应用效果；另一方面，风险管理手段欠科学，缺乏一套综合的、有效的风险管理方法。就宁波海关而言，目前风险管理的运用方法尚不能适应科学防控各类风险的迫切需求，关区未建立统一应用的风险管理辅助工具，很多高质量的风险分析结果不能直接作用于业务一线，风险管理工作服务于业务现场的实效性受到影响。因此，合理开发风险管理的辅助工具，建设科学化、智能化的风险管理平台的进程须进一步加快。
在风险管理推进中，海关相继开发了一些分析监控系统，这些系统在信息采集、风险分析等方面发挥了积极作用，但风险信息和风险分析成果大量停留在信息化系统的网页展示和纸面报告上，尚未制定分析成果转化机制，特别是缺乏统一、有效的计算机载体将风险分析监控结果和发现的风险点转化为风险参数，并直接和有效地作用于通关作业各个环节。一线监管缺乏风险分析、风险甄别、风险测量工作成果的有力支持，海关风险控制实战运用效果不明显，“由虚变实”目标缺乏实现途径，存在技术瓶颈。
综上所述，海关风险控制所面临的问题是立法、机制所导致的管理手段和管理技术的缺位。如何解决这一问题，使海关风险控制能有效发挥其巨大的作用呢？立法、机制等问题都不是短期内能够解决的，我们设想提供一个工具，运用科技的手段来弥补立法和机制上的缺位，使海关的业务数据、业务资源能以风险管理为核心加以运作，强力地介入到海关的各业务流程，这个工具就是风险参数库。
三、海关风险控制实践——风险参数库建设
（一）风险参数库建设是实现海关风险控制的现实需要。
风险参数库的性质和内容，决定了它是当前解决海关风险控制主要问题的重要抓手。它把各项传统海关业务融合在风险参数库这条线上，发挥各部门的合力，利用较少的监管资源，实现对日益增长的进出口业务量的有效服务和监管。风险控制在海关作业环节的应用实质就是对风险参数的应用管理。长期以来，现场关员主要依靠经验判断确定验放重点，存在识别风险时间有限、重复甄别、判别处置不
一、判断结果不尽准确、权力过大等突出问题。必须找到一条准确、及时、有效甄别风险的方法和途径，做到合理的“放”、严密的“管”和有效的“控”。风险参数库的建设，通过内外信息的有效共享和传递，找准风险点，提炼精准有效的参数，对单证数据进行对碰甄别，最大限度地实现“放”、“管”、“控”，是实现海关风险控制的有效技术手段。
（二）风险参数库建设对统一海关执法、控制海关风险意义重大。
一是有利于实现关区风险信息统一、共享。通过风险参数库的建设，可以集中关区各类业务信息，实现业务信息的统一流转，从而解决风险信息散落在不同业务领域系统、缺少合理分类、无法实现全面共享的问题。二是提供了风险预警作用。通过建立直属海关风险参数库，加强预警监控，各部门通过风险参数库获取风险信息，掌握主要风险点，根据各自职能启动更深层次的风险分析，及时实现其职能管理。三是为业务一线提供直接、全面的风险信息支持。风险参数库可通过将风险信息资源转化为计算机参数的形式，从而在业务运行系统中对现场作业对象风险进行自动甄别，并在不同的作业环节选取不同的指标组合，按风险值高低分别以“红绿灯”对高、中、低风险的作业对象予以预警，进而辅助现场人员做出风险处置判断。四是提高海关整体业务水平，减少业务执法风险。风险参数库通过对风险参数的设置、作用、调整、反馈、评估等一系列循环，把业务职能管理落实到各业务环节、各业务岗位，强化业务职能管理，提高业务岗位人员的业务水平，从而带动海关业务水平的整体提高，推进业务改革和创新。
目前，风险参数库建设作为风险控制的重要实现途径，已引起海关总署的重视，总署成立了风险参数中心，并在三个片区设立了分中心，并将开展实质性运作。领导重视和机构设置为风险参数库建设提供了有力的组织保证。
（三）海关风险参数库建设的几点想法。
1．风险参数库建设的总体思路。
风险参数库参数可由总署一级参数和直属海关二级参数两部分组成。基本思路是：把散落在各部门、各海关、各环节及其他渠道的风险信息，各部门形成的分析结果、趋势结论、有价值的经验知识以及提炼归纳的风险要素整合提炼为集中的、具有业务实际指导意义的、统一共享的风险管理参数库，并初步设定直属海关风险管理参数（二级参数）的标准和维护机制，通过选择查验系统，实现与H2000通关管理系统的对接，为现场作业服务，为业务管理、打击走私、后续管理等海关执法活动提供可靠的风险信息支持。
2．设计系统，实现对业务数据自动的、全面的风险甄别。
一是把海关各部门产生的、需要各业务环节进行甄别的风险参数统一录入、调整，进行集中存储和统一管理，实现与H2000系统对接；二是将海关各业务环节需要审核或监控的电子单证数据，包括舱单、报关单、加工贸易手册等，与事先设定的风险参数进行对碰和逻辑比对，运用参数匹配、模型计算等甄别方法，逐份进行风险自动甄别，并区分不同风险程度；三是将甄别产生的结果及风险点进行记录，并通过通道管理和风险布控，确定具体作业通道，在审单、接单、税费处理、查验、加贸备案核销、放行结关等一线各作业环节弹出具体风险提示，或下达相应处置指令；四是记录各指令的处置结果，以验证风险分析监控和参数设置的准确性。
3．设定参数标准，建立结构化、标准化的风险信息库。
一是积极开展以风险信息为基础的风险分析监控，用分析监控结果直接验证风险信息分析结果，并将有效的结果转化为风险参数。对数据管理实施各部门分工采集、动态维护，分层次集中管理，并把整合后的数据及时通过H2000系统作用到各业务环节和岗位。二是借助计算机系统对海关各项业务数据进行分析挖掘。风险参数库将相对分散的海关业务数据及外部数据等，进行有效的汇总整合，实现自动链接和动态更新，来适应海关对企业进行评估和管理以及各业务领域和作业环节风险分析的需要。三是把中国海关风险管理平台及各业务系统中有价值的信息数据以及各业务职能部门形成的分析结果、趋势结论、风险要素等整合提炼，通过设置统一标准的风险参数，形成集中、统一、共享的风险参数。
4．建立参数维护机制，实现参数的动态管理。
建立集约化参数维护管理模式，各部门共同参与，将人工经验知识、职能监控结果、业务管理要求转化为风险参数建议，风险管理部门进行汇总加工，统一设置；实现参数的动态维护管理，将参数管理过程打造为一个可验证、可评估、可调整的工作闭环，使参数从不够精确到逐步精确。通过设定风险参数维护机制，逐步建立层级职责明确、业务配合协调、信息数据共享、判别处置有效，涵盖海关各工作领域、各层级的风险管理运作模式。
5．设立参数评估机制，提高风险处置效率。
海关业务现场遵循统一的处置作业规程和标准，对计算机形成的不同类型指令进行处理，验证风险并反馈结果，所有风险参数的有效性通过设置条件与验证结果的比对得到自动评估。坚持以实际风险验证情况检验参数，以增强风险参数的科学性、可行性、实用性和有效性，提高风险处置效率。一是各部门按设定风险值的评估方法对风险参数进行验证，通过报关单的实际核查和查验等情况，不断的修正评估方法，使风险的判定更加准确；二是以风险分析为基础，建立研究企业及其进出口活动规律、评估企业的守法状况、预测企业的发展变化趋势的动态管理体系，以进一步对明确对企业的风险管理手段和强度，及为稽查、缉私等外勤管理提供一定的指向和参考。
6．探索风险测量方法，科学测算守法水平。
按照发达国家海关风险管理的经验，海关风险管理的发展趋势是，从定性的主观判断分析法和传统定量的比率评分法转向以深入应用数理统计决策技术和计算机信息科学为特点的动态计量分析方法。目前我们还处于定性分析为主的起步阶段，因此学习先进理念和技术，积极运用定量分析方法并来指导我们的风险参数库建设工作，是下一阶段海关风险控制研究的主要任务。我们可以参照发达国家海关的先进模式，积极探索适合我国海关实际的通关作业环节风险测量方法，通过对报关单证的自动抽样和下达测量指令，以科学测算守法水平，发现未知风险。
7．以建立风险参数库为重点，推进直属海关风险管理平台建设。
一是以现有的风险信息管理和数据应用平台为基础，完善数据源，全面掌握通关、关税、统计、企业稽查、加贸核查、缉私查处以及督察内审发现的问题等情况，为形成二级参数提供完整、准确和及时的数据支撑；二是积极开展风险信息标准化加工，完善风险信息库和信息流转管理，嵌入办公流程，促进全员参与；三是围绕风险参数的形成、集中维护管理，关区统一风险参数库和风险处置管道的建立，以及实现各业务管理系统的信息互通、功能共享，抓紧建设直属海关风险管理平台。
（责任编辑：仲明阳）
