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国外如何处理突发事件 美、俄、日不同模式值得借鉴
转自：新华网
来源：国际在线—世界新闻报
作者：陈向阳
危机按不同标准划分有多种 “核心小、范围大”是应对机制核心
国际在线报道 人们常常说“危机”这个词，那么它具体指什么呢？大致说来，可按3个标准加以分类：第一个标准是危机发生的地理范围，主要是以主权国家的国界为限，分为国内型危机、国外型危机与结合型危机3种。其中结合型危机又可称为涉外型或国际型危机；第二个标准是危机的规模、程度与危害，分为小型危机、中型危机、大型危机以及全局型整体危机4种；第三个划分标准是按危机的内容划分，这是最重要的划分标准，可分为单一型危机与复合型综合危机两大类。前者如安全危机、政治危机、军事危机、经济危机、社会危机、金融危机、环境危机、生态危机、能源与资源危机（如石油危机）、疾病危机等，后者则表现得更为频繁，处理起来也更加棘手，需要综合治理。
危机是人类社会发展中的一个普遍现象，随便一数，就能举出许多有名的案例。比如美苏冷战期间有古巴导弹危机与柏林危机等；冷战后则有：1990年8月因伊拉克入侵科威特而爆发的海湾危机；1995年至1996年的台海危机；1997年下半年爆发的东亚金融危机；2001年美国“9·11”事件；2002年末发生的朝核危机；2003年春天在亚洲广泛爆发的“非典”危机；2004年9月发生的俄罗斯别斯兰重大人质危机等。
危机如此频发，有关国家自然要拿出相应的对策。总体而言，各主要大国的危机管理体制大都具有“核心小、范围大”的特征。“核心小”是指指挥中枢位高权重、反应迅速、决策灵活、处置果断；“范围大”是指紧急应对系统庞大，包括军队、外交、情报、警察、医疗、交通等重要职能部门。
美国模式在全世界绝无仅有 国家安全委员会居决策塔尖
作为世界第一强国，美国处理危机有一套成熟的模式。它以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督。
美国国家安全委员会是美国国家安全与危机管理的最高决策机构。它是根据1947年《国家安全法》授权成立的内阁级机构。可以说，国安会处于整个行政部门决策体系塔尖这一模式在世界上绝无仅有。美国国安会的危机管理决策分为三个层次，分别是：由总统主持的最高级、由国家安全事务助理主持的部长级和由国家安全事务副助理主持的副部长级。
另外，在美国各政府组成部门中，在名称上与危机管理最密切的要算是1979年成立的联邦危机管理局。该组织虽然对各种天灾人祸，如火警、地震、飓风、爆炸直到战争无所不管，但实际上它的权力与地位均比较有限。
“9·11”事件震惊世界 美国模式充分发挥效能
如果要举国外处理危机的经典案例，离我们比较近的当属“9·11”。在这起事件的处理中，美国危机管理模式充分表现了有条不紊的特点。
2001年9月11日9点30分，美国总统布什在世界贸易中心大厦遭第一次撞击45分钟后发表了电视直播讲话，较好地起到了稳定民心与军心作用。此前，白宫安保人员以最快速度将切尼、赖斯等人护送至白宫地下掩体办公。与此同时，国防部长拉姆斯菲尔德立即命令全国战备提高到“防卫三级”，空中指挥机立即升空，同时派出战斗机为总统专机“空军一号”护航。交通部长则紧急指示联邦航空局命令所有在空中的飞机降落，避免民航飞机继续被恐怖分子用作武器。此外，在“9·11”袭击发生数小时后，布什政府就根据“政府持续运作计划”成立了一个“影子政府”，以确保在华盛顿遭到致命袭击后美国政府能够继续运作。
2001年9月12日晨，美国中央情报局确定恐怖袭击事件的元凶是本·拉登及其“基地”组织，使美国政府有了明确的反击目标，对美国民众也是一个交代。
2001年9月14日，布什总统正式宣布美国进入全国紧急状态。6天后，布什宣布成立国土安全办公室，统一领导原来分散在不同部门的国内反恐工作。
2002年3月，美国国土安全办公室首次发布全国安全警戒级别。根据恐怖威胁严重的不同程度实施一套5色恐怖警戒体系，从低到高依次为绿色、蓝色、黄色、橙色和红色。其中绿色表示恐怖袭击危险低；蓝色表示危险处于一般能够防范、有保障的水平；黄色表明存在比较严重的恐怖袭击危险；橙色代表高风险；而红色则为最高级，表示存在极为严重的恐怖袭击威胁。此后，美国官方不定期就恐怖袭击威胁发布“五色图”，比较有效地起到了类似天气预报的风险防范与稳定人心作用，从而减少了社会经济生活的不确定性。
2002年6月7日，布什总统宣布将国土安全办公室升格为内阁级大部，即“国土安全部”，美国海关、移民局、海岸警备队及相关情报部门的部分业务交由国土安全部统一指挥。该部主要职能包括：分析情报并阻止恐怖袭击；保障运输和边境安全；紧急情况处理和迅速反应；对抗生化和放射性武器的袭击。
可以说，在“9·11事件”后的应对过程中，美国危机管理机制比较充分地发挥了效能。布什总统发挥了危机决策的核心作用，国家安全委员会充分发挥了决策中枢的作用，联邦政府和地方迅速启动“危机应对预案”，保证了政府职能机构的正常运转，遏制了危机的扩散和蔓延。
俄罗斯模式受联邦安全会议支配 日本模式由内阁官房负责总协调
俄罗斯危机管理的最高决策单位是联邦安全会议，主席由总统担任，成员包括总理、外长、国防部长、联邦安全局长、国安会秘书、情报局长等。下设十二个跨部委的委员会，常设机构除秘书处外，还有信息安全和预测局、国际安全局、国防安全局、经济安全局、公民权利和社会安全保障局、联邦宪法安全局等6个局，组织功能可谓十分周密完备。联邦安全会议既是俄罗斯国家安全决策的最高机构，也是俄总统的“权杖”。
日本是一个危机意识与忧患意识极强的国家。由于自然条件的先天不足，日本危机管理的核心任务长期以来主要是应对自然灾害。但近年来，日本已经将经济、安全等领域纳入危机管理范畴，转而强调综合性危机管理。导致这一变化的主要是三起危机事件：一是1995年3月20日“奥姆真理教”制造的东京地铁沙林毒气事件；二是受2001年美国“9·11事件”的影响；三是2002年朝鲜导弹飞越日本上空所带来的巨大安全震撼。
日本危机管理体制以首相为最高指挥官，由内阁官房负责总体协调、联络。日本自1986年起在内阁设立安全保障会议，负责处理国防与国家安全等重要事宜，包括国家遭到武力攻击在内的紧急事态。安保会议由首相召集并任命议长，成员包括总务大臣、外务大臣、财政大臣、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官等。
在日本的危机管理体制中，内阁官房发挥着十分重要的作用。内阁官房是首相的辅佐机构，由其负责危机管理，为的是在发生紧急事态时内阁能够迅速采取必要措施，做出第一判断。内阁官房还设有由首相任命的内阁危机管理总监，统一协调有关危机管理的事务，这就改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留情报的局面，有利于更有效地处理危机。
另外，日本还针对自然灾害频繁的情况设立了中央防灾会议。主席由首相担任，成员包括防灾大臣（一般由国家公安委员长兼任）及其他大臣等，其主要职能是制定《防灾基本计划》及《地区防灾计划》并推动其实施；在发生非常灾害时，制定紧急措施并加以实施。
危机考验和平发展中的中国 建立健全应对机制很有必要
中国在全面建设小康社会的过程中已经发生过一些危机。例如2003年上半年爆发的非典危机、2004年春季爆发的禽流感，以及因大型水利工程移民安置不当引发的群体事件等，都足以引起全社会对危机管理的高度重视。
在21世纪头二十年的重要战略机遇期内，中国还将面临内外部的一系列严峻挑战。就内部而言，维持国民经济持续高增长对资源能源与生态环境提出了很高要求，中国社会转型期的新旧矛盾有可能进一步激化，由市场风险、贫富分化、重大安全生产责任事故等引发内部突发性危机的可能性有所加大。就外部而言，“台独”分裂势力对国家统一与领土完整构成威胁、国际恐怖主义严重侵害中国利益等均有可能导致危机爆发，从而影响中国的和平发展。
国外先进的危机管理经验对中国具有一定的借鉴作用。目前，全国各地已经初步建立健全了突发公共卫生应急机制，其他领域的应急机制也在相继建立。我们应该进一步增强危机意识，学习国外的有效做法，结合本国实际情况，尽快建立并完善中国的危机管理机制。具体而言，一要高度重视危机管理，防患于未然，将危机管理上升到国家安全的战略高度。二要加大经济政治改革力度，标本兼治；三是应对危机时要“软硬兼施”，既重硬件建设，也重视积极开发并妥善运用中国的“软实力”。
（作者为中国现代国际关系研究院战略研究中心博士）
