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突破困境：从俄罗斯转轨以来公共危机管理看
反危机措施
[摘 要] 自俄罗斯转轨以来，国内频繁爆发公共危机，这给其经济、政治以及社会大众带来了巨大的灾难。普京政府在与危机作斗争的过程中苦心求索适合俄罗斯国情的公共危机管理的方法，在有效解决各种危机的同时也推进了俄罗斯经济转轨的顺利进行。从俄罗斯政府公共危机管理的特征，可深入探寻有利于制定、执行和完善反危机措施的有效方法。
[关键词]俄罗斯；转轨；公共危机；公共危机管理；反危机措施
[中图分类号] D751·23 [文献标识码] A do：i 10.3969/.j in.1003-7411.2010.01.012
[文章编号] 1003-7411(2010)01-0105-(10)
[基金项目] 2008年国家社会科学基金项目“三十年中俄政治改革与政治发展比较研究”(08BZZ011)
人类社会发展进步的同时也伴随着难以完全避免的危机，这一点在任何时期、任何国家都是如此。如经济转轨以来的俄罗斯，在不同的时期内就频繁遭遇了一系列公共危机，如政权危机、经济危机、自然灾害等，它们给俄罗斯带来了巨大的灾难。然而，危机也是转折点，危机中也蕴含着希望。这一点在普京执政以来也得到了鲜明的体现。正是在与各类公共危机斗争的过程中，普京政府及时总结了公共危机管理的经验，逐渐健全与完善了危机管理机制，使俄罗斯在面对各种危机时能够在较短的时间内转危为安、化险为夷。
一、公共危机
公共危机是由危机演变而来的，首先来看危机。在阿金·伯恩看来，“危机这一术语总是被作为一个包罗万象的定义来涵盖各种„不情愿‟发生的事件。这类事件通常是人们不愿意的、毫无防备的、未发生过的、几乎无法掌握的以及能导致普遍怀疑和不确定的。危机被定义为对社会系统基本结构或基本价值和模式的一个严重威胁，而这种威胁——在时间压力和高度不确定的情况下，使作出关键性的决策成为必要。”[1]其次来看公共危机。王茂涛认为公共危机是“由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件。”[2]一直以来，国内外学者，依据不同的标准，从理论上对危机事件进行了不同的分类。杨冠琼从公共管理的角度出发，将公共危机事件分为五类：政治性的危机事件、宏观经济性的危机事件、社会性的危机事件、生产性的危机事件和自然性的危机事件。公共危机具有公共性、突发性和不确定性、“影响的双重性”[2]、紧急性和时效性、巨大的破坏性等特征。实际上，近年来俄罗斯频繁出现的公共危机事件就体现了上述定义的特性。这些事件一般分为自然灾害和人为事故两类。自然灾害大多为地震、低温(冰冻)、洪水、传染病、雪崩及森林大火等；人为灾害以交通运输伤亡、工业意外伤亡等为主，如矿井事故、森林大火、核泄漏事故等。
二、公共危机事件对转轨后俄罗斯的影响
(一)、经济
1、阻碍俄经济的稳定发展
在凯恩斯的经济学里，“不确定性”被定义为不能被保险的风险。奈特在《风险、不确定性与利润》中，严格区分了风险和不确定性。他认为，风险是一种可以度量的不确定性，是可以衡量的变化，而不确定性则是一种无法度量的风险，是不可衡量的变化。就公共危机的“不确定性”而言，会对今后一段时间、甚至是今后较长的时期内经济环境稳定、经济良好运行和较高增长都会产生不利的影响。
例如，1998年的“金融危机”，给原本长期处于衰退的俄罗斯经济又带来了一场灾难性的浩劫，致使其国民经济濒临崩溃的边缘。这期间，国内宏观经济严重缺乏稳定性和抵御外部风险的能力缺失，通货膨胀率大幅度上涨，债市停止交易，股市大幅下跌，卢布急剧贬值；物价急剧上涨，危机发生短短的一个月后，其外债已超过1 550亿美元。2008年的“金融危机”，直接导致8~9月俄罗斯金融市场出现严重混乱：股市暴跌，银行资产大幅缩水，资本严重外流，卢布大幅贬值，外汇储备迅速萎缩，刚刚复苏的农业受到严重威胁，国民经济增长速度明显下降。据世界银行预测，俄罗斯2008年第四季度经济增长率可能下降到2%，居民财富实际缩水约3 000亿美元。
2、加重俄政府的财政支出
公共危机本身巨大的破坏性、紧急性和时效性，不但为民众利益带来严重的损失，同时也给国家财产造成巨大的破坏。其难以估量的经济损失，均需政府及时拨出专项资金进行经济救助和补贴。在此情况下，这部分资金不仅使中央其他财政支出缩减，有时甚至导致地方政府用于当地公用事业、经济发展等方面支出缩减。
例如，“车臣危机”后，俄罗斯联邦政府每年拨出大批款项用于车臣重建，仅2003年一年，政府就拨款200亿卢布专门用于车臣的经济恢复。另外，在2008年“金融危机”的影响下，为全面救助金融机构，“俄外经济银行为金融机构提供了总额近500亿美元的资金，用于偿还2008年9月25日之前所借的贷款。”[3]不仅如此，“俄罗斯央行还通过公开市场业务向商业银行注资，9月16日~10月13日前，共进行38笔国债回购业务，投放28 773.47亿卢布(约合1 100亿美元)。”[4]同时，财政部也把预算盈余作为短期存款存入商业银行。
3、打乱国际收支和国际贸易的平衡
在国际收支中，影响均衡汇率变动的因素有国内外的国民收入，国内价格水平，国内外利息率以及人们对未来利率的预期。俄罗斯经济对外贸易的依存度较高，国内生产总值的20%靠外贸出口来实现，然而俄罗斯进出口结构极不合理，出口的70%以上为能源和基本材料，进口的30%以上为食品和消费品。因此，国际市场能源和原材料价格对俄罗斯外贸乃至整个经济影响较大。
例如，1998年“金融危机”期间，“上半年国际石油价格下跌41%(从每桶21美元降为12.5美元)。能源和基本材料价格下跌导致头9个月出口下降14.4%，俄罗斯由此而损失的外汇收入超过90亿美元。”[5]1998年金融危机使俄罗斯国内经济形势急剧恶化，吸引外资严重受阻。俄直接投资的地区结构也发生了实质性的变化，例如，其他国家对莫斯科的直接投资同比减少50%。据统计，俄1998年外贸额为1 150亿美元，比上一年下降16.7%，这是近几年来外贸出现的第一次负增长。
(二)、国家和政府
1、影响社会政治稳定
由于公共危机影响的双重性，所以，任何一类公共危机事件的爆发都会给转轨过程中的俄罗斯社会稳定带来严重的冲击。面对公共危机，如果管理不当，将直接威胁到社会政治的稳定。相反，若解决方法得当、措施有效就能使局面转危为安。
例如：1998年“政权危机”和“经济危机”，由于俄当局处理不当，政府权威受到削弱并引发了社会动荡。危机期间，在安热罗——苏真斯克、尤尔加和托普卡地区，铁路工人举行了大罢工，各地区纷纷加入了反总统运动的行列。梁赞州杜马甚至在1998年5月底向叶利钦发出一封公开信，要求他“自愿迅速辞职”。为减轻1998年“经济危机”带来的社会动荡，解决经济危机与稳定社会政治形势，叶利钦频繁撤换政府总理。上台后的普里马科夫也极力实施了一系列稳定政治局势、调整经济改革政策和加强社会保障的措施。年底，新政略见成效，民众对普里马科夫政府的信任度逐渐增加。而为了维护自己权力的叶利钦，就地解散了普里马科夫政府，这直接导致杜马和民众对叶利钦的强烈不满，再加上大量难题尚未触动，国家陷入全面危机之中。
而1999年“车臣危机”的解决却与此相反。进入1999年后，俄发生了一连串恐怖活动：3月19日，车臣恐怖分子在北奥塞梯共和国首府制造了令人惊骇的爆炸事件，造成150多人死亡；9月他们又在莫斯科、布依纳克斯克等地制造了一系列恶性恐怖爆炸事件，受害者达500多人。俄罗斯人民因此而感到空前的恐慌和愤怒，社会安全感丧失，政局动荡不安。面对“车臣危机”普京政府临危不惧，周密准备、制定正确的作战指导方针；加强情报侦察、夺取信息优势；灵活运用多种战法，缩短战争时间；以稳健成熟的措施与手段迅速化解了“车臣危机”。此举不仅赢得了国民的极大支持和欣赏，重新树立政府形象，也促进了社会政治局面的进一步稳定。
2、影响政府信誉，挑战政府危机管理能力
政府信誉是整个社会信用体系的核心，反映政府管理能力的水平程度。政府信誉主要包含两个不同方面：一是对政府而言，指政府是否具有值得公众信任的因素，即政府处理和解决问题的实际能力是否符合公众的期待和信任；二是就公众而言，指公众对政府具体行政行为的评价、认同、理解乃至合作的意向等。政府信誉出自政府，而依托民众。由此可见，政府信誉要求政府做得更好。面对数次公共危机事件对转轨中俄政府信誉的冲击，不同的政府选择了相异的危机管理措施，结果也大相径庭。叶利钦时期，面临危机事件，政府信誉尽失，普京政府却将危机化作动力，使政府信誉不断提升。
例如，1998年“经济危机”，普里马科夫政府采用了比较符合俄罗斯国情的政策，逐渐使经济形势好转，也使得社会紧张的局面有所缓解。在此情形下，叶利钦无视民众利益，以“经济形势未见好转”、“经济战略问题仍未解决”等为由，解散了政府。叶利钦频繁更换总理的做法不仅招来杜马的强烈反对，使立法与执行两大权力机关之间的矛盾迅速激化，也挑战了宪法权威，导致国家失信于民。
2002年“莫斯科人质危机”事件的解决与此相反：10月23日晚9时左右，40多名车臣非法武装分子闯入莫斯科东南区轴承厂文化宫，将在那里看音乐剧的700多名观众、100多名演员和文化宫工作人员扣为人质。此时，人质生命的安危、政府危机管理的能力、普京的执政地位都备受世人关注。对此，普京政府决策核心公开政务信息，及时与公众沟通，安抚社会情绪，在60小时内迅速化解了危机。尽管付出了血的代价，但一个危机管理能力强、信誉良好的政府形象展现在了世人面前。民众对普京政府的支持率由此也上升到了新的高度。[6]
3、影响国际关系，调整外交战略
俄罗斯外交战略的演变与公共危机事件也有密切的关系。普京政府在2005年对俄罗斯的外交政策进行了大幅度地调整，尤其是在对美国政策方面，改变了2001年9月以后的俄罗斯外交主线——“谋求建立长期稳定的反恐伙伴关系，并根据该原则对美国实施了一系列战略妥协。”[7]俄美关系由反恐伙伴转变为竞争对手。俄罗斯外交政策的重大变化，“与普京对俄罗斯发展道路的重新理解，普京外交思想发生的重大变化有着直接的联系，”[7]当时俄国内外发生的几件公共危机事件，直接促动普京政府重新对俄罗斯发展路线和外交政策的思考和调整。这些公共危机事件是2003年格鲁吉亚的“颜色革命”、2004年9月的“别斯兰人质”危机事件和2004年乌克兰的“颜色革命”。2004年9月“别斯兰事件”发生以后，美国在象征性地谴责恐怖分子的同时，却表示不排除与车臣持不同政见者继续接触的可能，建议俄罗斯与车臣恐怖分子谈判和妥协，再次批评俄罗斯国内反恐斗争的举措，这引起了俄罗斯的强烈不满。普京政府认为美国政府对俄罗斯实行双重标准，认识到对美国的妥协求合作的政策并不能改变美国对俄的既定政策。特别是2004年乌克兰的“颜色革命”，引起了普京政府的震怒，进而对俄罗斯的外交政策进行了全面的调整。俄对西方国家外交政策的调整，固然与国际形势的变化、俄罗斯国力的增强、普京外交思想的演变有重大的关系，但是，俄国内外发生的这几起公共危机事件，却是俄罗斯外交战略转变的导火索。
(三)、社会与文化
1、重创民众心灵、引发人口危机
公共危机对社会公众的影响是双重的，除了有形的、物质层面的影响外，还有无形的、精神层面的影响。这些影响是强烈的，尤其是面对自然灾害或人力不能产生作用的突发危机，人们感到生命遭到了威胁，进而在求生欲望的诱使下会产生恐惧、紧张、焦虑、不安和无助等心理。研究表明，“人类遭受重大精神创伤后的个体会发生心理78% ~80%创伤性应激障碍而导致明显的甚至长期的精神痛苦。”[8]对处在社会转型中的俄罗斯人民来说，公共危机带来的心灵创痛是永远也无法抹平的。阿列克谢耶维奇在《切尔诺贝利的祈祷》中记录了一位历史学家的思考，“切尔诺贝利——这是俄罗斯人心理状况的灾难。……这不是反应堆，而是整个原来的价值体系爆炸了。”[9]1986年“切尔诺贝利核电站事故”给人们带来了巨大的灾难，在这场公共危机中，许多人死于非命，更多的人仍在遭受无尽的肉体折磨和精神磨难。
公共危机给俄罗斯人民带来的不仅仅是心灵的重创，还造成其人口持续下降，引发人口危机。普京在2000年的国情咨文中指出“俄罗斯人口一年比一年少，如果现在这种趋势继续下去的话，我们民族的生存将受到威胁，我们有可能成为一个日渐衰弱的民族。”“俄罗斯社会学学者、议会议员和政府官员普遍认为，造成俄罗斯人口危机的首要原因是经济危机的后果。”[9]
首先，经济危机直接导致人口生存环境的恶化。前苏联曾经是第二经济大国，然而，1998年的“经济危机”使俄罗斯国内生产总值下降到世界的第十六位，按国际通用的评价体系，俄罗斯约有70% ~80%的人口生活在贫困线以下。生活质量的下降，免疫力的降低，使俄罗斯人健康水平严重下降。
其次，经济危机造成医疗水平和医疗保障环境恶化。一些疾病得不到应有的治疗，原本已经灭绝的一些疾病又死灰复燃，加之没钱看病的人越来越多，进而造成死亡率居高不下。俄罗斯人口死亡率系数高达15%，而发达国家一般都不超过12%。
此外，据统计1998年经济危机过后，俄罗斯不想要孩子的家庭达700多万，因生活负担过重等原因而不愿生孩子的家庭越来越多。
2、引发失业率高涨，扰乱社会安宁
失业率高涨是公共危机巨大破坏性的表现之一。它的存在扰乱了社会的安宁。
例如“车臣危机”：长期的战争状态使车臣的经济受到了彻底破坏，失业率高达70%。虽然联邦政府每年拨出大批款项用于车臣的重建，恢复经济，想方设法降低失业率，“但由于内部资金管理不善、社会治安差等原因，车臣经济和人民的日常生活仍得不到改善，因战争逃离家园的大批难民至今难以返回故土。”[10]
失业率的高涨是引发酗酒、自杀、犯罪等一系列社会问题的重要原因之一。这些社会问题的上升严重威胁了社会治安与稳定。俄罗斯失业人数1992年为387.7万人，失业率为4.7%，而1998年“经济危机”“造成失业人数高达887.6万人，失业率超过13%。”[11]面对日益恶化的经济，越来越多的人借酒消愁，据统计，1999年在20~55岁死亡人口中，有7%是酒精中毒；1999年因工作劳累、失业、家庭暴力等原因自杀的人数达97 276人；与此同时，俄罗斯的犯罪人口也在急剧增加，2001年，俄罗斯被判刑的人300万，监狱里的人达200多万，许多监狱人满为患。这些社会不稳定因素的增加，扰乱了社会安宁，并深刻地影响着俄罗斯的社会政治环境。
3、冲击民众信仰、变更价值取向
1998年的“政权危机”与“经济危机”，严重打击了人们对社会改革的期望，彻底浇醒了人们对西方文化和价值观的浪漫向往。一时间，许多人感到对自己、对俄罗斯的前途都失去了希望。这一时期人们的思想普遍陷入了迷茫与彷徨之中，利己主义和功利主义随之占据上风。尤其是青年人“对社会的期望转为失望和抱怨，进而表现出逃避现实的生活价值倾向。”[9]理想与现实的落差促使人们现实的考虑问题，不再轻信社会的许诺，价值取向的天平倾向于务实和功利。俄罗斯人民在痛苦与迷茫之下开始客观的反思，俄罗斯应该完全接受西化的价值观而摒弃传统的价值观吗?于是，人们在“全盘西化”受挫时，开始意识到俄罗斯传统文化推崇的精神神圣感、提倡的人道主义以及强调的道德价值，有利于俄罗斯当今道德价值观的重建，有利于填补社会精神真空。2002年10月的“莫斯科人质事件”危机的发生让75%的俄罗斯青年不喜欢今天的俄罗斯。“他们说：'我们有强大的总统，强大的政府，可是有一个虚弱的国家。”[12]从一个侧面可以看出，公共危机的爆发引起了人们对“国家意识”的敏感，大家迫切感觉到需要一个强大的国家给予他们以安全感。于是，原本日渐淡出人们日常生活的“爱国主义”、“祖国”、“爱国者”等一些概念又重新被提了出来。
三、俄政府公共危机管理特征
自上世纪90年代以来，俄联邦境内发生了多起公共危机事件，给俄国家带来了灾难性的影响。为了更为有效地解决各种公共危机，有助于经济转轨顺利进行，俄政府逐步建立起了以总统为直接领导、联邦安全会议为核心决策机关、既分工合理又相互协调、体现俄罗斯特色的危机管理机制。
(一)、较为健全的公共危机管理法律体系
转型过程中的俄罗斯，政治、经济、自然灾害等各类公共危机频发，在处理各种危机过程中，原有的法律已相形见绌。于是，俄联邦政府在面对和管理各种危机事件的过程中逐渐健全了相应的法律法规，公共危机管理法律体系由此而得以完善。1994年通过了《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》，1995年7月通过了《事故救援机构和救援人员地位法》，1998年通过了《民防法》；公共危机管理的法律法规在普京执政后得到进一步完善。1998年制定的《俄罗斯联邦反恐怖活动法》，在2002年又进一步修订；1999年颁布了《俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法》；“2001年5月30日，普京总统签署了《俄罗斯联邦紧急状态法》、2002年5月30日，又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》，基本确立了俄罗斯危机管理的法律体系，从而使公共危机管理有法可依”[13]、有章可循。
(二)、以总统为核心的强大决策机制
俄建立了一个以总统为核心、由总统直接领导的决策中心机构来处理公共危机事件，其成员包括：安全会议秘书、总统办公厅主任、总理、联邦委员会主席和国家杜马主席、外交部长、国防部长、武装力量总参谋长、内务部长、司法部长、紧急情况部长、联邦安全局长、对外情报局长、联邦边防局长、总统联邦通讯与信息署长、总统驻联邦区全权代表、俄罗斯科学院院长等[13]。俄总统拥有强大的权力，宪法规定：总统是“俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障。”[13]由此，在总统强有力的领导下，更为有效地统一和协调了各相关部门机构，保证了反危机措施的正确制定和有效的执行，最大限度地调动了社会力量参与公共危机管理的热情，极大地保障了反危机过程中所需物资、资金和资源的及时供应。
(三)、综合统一、相互协作的危机管理体系
俄政府从国情出发，建立了涵盖众多社会领域的危机管理职能部门，形成了既分工明确又相互协作的危机管理体系。危机管理机构和组织体系包括：俄罗斯联邦紧急状态预防和响应统一国家体系(UEPRSS)和俄联邦民防、应急与减灾部(EMERCOM)。“UEPRSS”共5个层级，根据灾害的严重性所需制订和执行决策而分级，对公共危机事件的危机管理和控制程序牵涉面广，涉及反危机政策的执行、相关部门及统一协调各基层部门。俄罗斯紧急情况部“EMERCOM”集中了主要的物力、财力，辖管民防部队、国家消防队、水下设施事故救援队和搜救队在内的多支应对公共危机事件的专业队伍。
在应对公共危机的过程中，较为完善的危机管理体系统一协调了各级部门机构，为成功管理公共危机事件提供了强大的保障；而雄厚的物力和财力的集中，为消除公共危机事件的后果提供了有力的支持；各种精锐的救援部队，为公共危机事件中受害者的及时解救提供了专业力量。但在具体的危机管理中，也暴露了由信息不及时和不准确而引起的对公共危机判断的失误，拖延了公共危机管理的最佳时机；其庞大的组织机构、繁杂的行政科层也在一定程度上降低了公共危机管理的效率。
(四)、专业化的救援与灾害科研机构
为了有效地预防和及时应对突如其来的公共危机，俄罗斯紧急情况部针对不同种类的公共危机，建立了相应的专业化的救援部队和灾害科研机构，提高了公共危机管理的效率。灾害科研机构有：“俄罗斯国家科学院”，它是目前世界上最具领先地位的研究机构之一，其下辖的研究所从事的课题大多是世界级的基础研究，还包括配合政府为促进社会与经济发展制定的科技研究优先项目制定科研计划。“俄罗斯医学科学院”，负责协调并参与评审那些与健康和环境科学及经济社会研究计划，同时向政府提供与这些领域有关的建议。[14]
专业化的民防抢险救援机构主要有：搜索救援部、民防部队、空中救援中心、专门负责爆炸、空难等事故救援的特殊危险救援中心。专业化的救援机构和灾害科研机构，增强了公共危机管理的科学化、专业化、精准化，避免了反危机过程中的盲目性。
(五)、危机管理体系反恐功能的强化
自20世纪90年代以后，俄境内频繁发生了系列前所未有的恐怖主义事件，给俄罗斯人民带来了极大危害，甚至动摇了社会安定。为此，俄联邦政府强化了公共危机管理中的反恐措施，反恐危机管理机制在与恐怖分子的严酷斗争中逐步完善起来。
首先，较为健全的反恐法律体系。俄罗斯联邦政府不断完善有关反恐法律法规，通过法律强化反恐机构的职权、职责，严格规定其运行机制。1998年7月25日，俄罗斯政府颁布了《俄罗斯联邦同恐怖主义作斗争的法律》；2001年1月22日，制定了《关于在俄罗斯联邦北高加索地区反恐斗争的措施》，1998年制定、2002又进一步修订了《俄罗斯联邦反恐怖活动法》、2006年2月26日，俄罗斯通过了新的《反恐怖主义法》。至此，俄罗斯建立了较为系统的、较为完备的富有本国特色的反恐法律体系。
其次，较为完善的反恐管理体系。俄立足国情，逐步健全了反恐危机管理体系，形成了总统直接领导的国家安全会议、国防、安全、内务、外交、紧急情况、检察、交通、卫生等部门，各部门相互协调，不同程度地参与反恐危机管理体系的运作。2006年2月，普京签署了《关于打击恐怖主义措施的命令》，决定成立国家反恐委员会，以协调各有关部门的反恐行动，并向总统提出相关建议。“国家反恐委员会的成立标志着已经建立起一整套国家垂直反恐协调体系”[15]健全的反恐管理体系不仅可以统一领导和协调各级强力部门，而且改变了以往权责不明、互相推诿的不良现象。
第三，较为有效的反恐预警机制。俄政府从实际出发，在全国范围内建立了一张预防、控制恐怖活动与消除恐怖活动影响的三级反恐预警网络，这为俄全面打击恐怖分子、有效遏制恐怖活动发生以及消除恐怖活动带来的后果提供了保障。虽然俄政府不断地对反恐危机管理体系进行了改进和调整，以使反恐危机管理在处理恐怖危机时更迅速、有效，但其反恐预警效能发挥受情报工作滞后与不足的制约，造成了反恐预警机制的缺失，在一定程度上减缓了反恐的力度。
四、反危机措施的启示
(一)、反危机措施的制定
1、提高危机问题确认的准确性，是制定有效反危机措施的基础
成功的危机管理取决于反危机措施是否有效，而有效的反危机措施的选择与制定，依赖于危机问题确认的准却性，只有找到问题的症结所在，才能对症下药，解决问题。因此，准确掌握各类公共危机发生、变化的信息，迅速探明危机问题发生的根源，对其进行有效确认，是危机管理过程中最为关键的一环。对措施制定者来说，用一个设计完美的方案去解决一个不知详情的危机，其带来的负面影响比用一个有缺点的方案去解决一个了解详情的危机问题要大得多。如果不能对症开方，不但会拖延公共危机管理的最佳时机，而且会带来更深层次的公共危机，引发一连串的社会问题。以“别斯兰人质”危机为例，事后各种迹象表明，由于危机问题判断失误，情报部门信息不灵敏，对有预谋、有组织的恐怖活动一无所知，造成了无谓的伤亡以及危机处理过程中的被动局面，导致了危机事件的升级。
2、完善危机管理理论体系，是避免反危机措施主观片面的保障
人们对事件进行判断时，若缺乏一定的理论指导，对事件的认识往往带有较强的主观与片面性，带来许多判断上的失误或错误，这种心理所造成的认知偏差，对决策过程也会产生不利影响，尤其在面临突发的公共危机时，人们更易如此。因此，为避免反危机措施制定的主观与片面性，建立和完善适合本国国情的危机管理理论体系就显得尤为必要和关键。例如：俄在具体的公共危机事件管理过程中，由于缺乏适合危机管理的理论知识，所以，对危机认识的主观与片面带来了诸多的误判，制定的反危机措施大多是错误的，因此，措施的执行又促成了公共危机事件的升级。
3、健全情报信息，是确保反危机措施针对性和灵活性的前提
在反危机中，除了要准确迅速确定危机问题、使反危机措施具备客观性与合理性，还要体现出反危机措施的针对性和灵活性，只有这样，才能在公共危机管理中针对各类危机事件的特点、依据危机事件的发展变化，灵活地调整反危机措施，在最短的时间内及时控制或解决公共危机事件。若要使反危机措施具有针对性与灵活性，情报信息的全面、充足、准确就必不可少，尤其来自信息管理系统的情报对反危机措施的准确更是不可或缺。例如，俄罗斯情报收集部门功能缺失而导致情报信息的不足，常使反危机处于被动状态，由此而带来的民众恐慌又加重了措施制定者面临的压力，恶化了决策环境。由此可见，加强情报网络的组建和情报搜集，重视各部门之间的情报协调，加大信息管理系统监管，充分发挥其应有的效能，祛除情报工作的滞后与不足，是确保反危机措施针对性和灵活性的前提。
(二)、反危机措施的执行
1、灵敏的预警机制是反危机措施有效执行的前提
美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言：政府管理的目的是“是用少量钱预防，而不是花大量的钱治疗”，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。[2]英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特也有句名言：“预防是解决危机最好的方法。”由此可见，预警对反危机取得成功的重要性。即使说预警不能阻止公共危机事件的爆发，但在一定程度上可以降低公共危机带来的危害。此外，预警有助于反危机措施执行部门及时发现公共危机爆发前的种种潜在的与外部的表现与特征，及时做好应急准备，灵活选择与调整最佳方案，有效避免公共危机爆发后执行部门的仓促上阵，陷于被动状态。
实际上，反危机的关键并非在爆发后的控制与干预，而在于爆发前的预测，消除其发生的可能性，将之扼杀在萌芽之中，从根源上避免公共危机事件的发生。对公共危机管理而言，这是反危机管理的最优化，也是危机管理的最高境界。
2、适合国情的危机管理机构是反危机措施有效执行的核心
措施的制定是为了成功解决问题，即使再精美完善的措施，如束之高阁而未经执行便毫无意义。措施执行是解决问题的根本性环节，而反危机措施能否有效的执行，取决于一个适合国情的危机管理机构。危机管理机构是危机管理体系中的大脑，也是反危机措施的决策部门和执行的动力来源。危机管理机构既要统一协调各部门，又要综合管理众多参量。就其多重职责来看，能否有效执行反危机措施，解决公共危机问题，首先要弥补危机管理机构的缺失，完善其特定的功能。
全球化时代的俄罗斯，转型时期的重重矛盾易使一个局部的危机事件演变成公共危机，进而引发社会危机，这已经在既往的危机中有所表现。面对问题，俄政府迅速建立起了一个以总统为核心且统一指挥、综合性强、协调性好的危机管理机构，保证了反危机措施的有效执行。不仅如此，在实际运行中，俄政府还依据危机以及国情及时对该机构进行相应的调整与改变，使其反应敏捷、运行协调、组织严密，其灵活有效的执行反危机措施，提高了公共危机管理的行动效率。
3、健全反危机法律制度是反危机措施有效执行的关键
反危机措施执行的过程是一个不断变动和复杂的过程，在此过程中会受到来自多方面的阻碍，其中一个重要原因就是执行部门之间的职权规范不当。由于缺乏法律的保障，职权归属不明确，造成了在执行过程中政出多头，责任推诿，部门之间不能互相协调，使得反危机措施不能有效达到其管理目标，甚至贻误公共危机管理的有效时机；还有一个原因是来自措施执行者的各级领导干部，健全行政责任制，提高其危机意识和危机管理能力，以防治因法律制度的不完善而造成的执行行为的失范。增强反危机措施执行活动的透明度，加强反危机措施执行的监管制度，从根本上防治因权力错位而导致的反危机措施不能有效执行。
任何一项措施的执行，都是在特定的制度下进行的。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[16]这一点在政府处理危机时都得到了鲜明的体现。无可否认，经过多年法律制度的改革和发展，俄罗斯由原来的在面对公共危机时的法律制度的缺失走向了法律制度逐渐健全的道路上，并取得了可喜的成果。前面所提到的一系列的法律法规，都是俄法律制度建设取得成效的一面，而且，健全的反危机法律制度切实保障了反危机措施执行有效、合理、规范的开展。
4、全面调动社会各方参与是反危机措施有效执行的保障
公共危机管理是否成功，反危机措施能否最大限度的被有效执行，只靠政府单方面的力量，很难达到最佳效果，因此，政府还要全方位动员社会各方面力量参与公共危机管理，才能取得反危机的最终成功。
首先，动员公众积极参与公共危机管理，可以加快反危机措施的有效执行。反危机措施的执行是以最大限度地维护广大民众切身利益为目的。对政府而言，所执行的各项危机管理措施需得到公众的理解与配合才能发挥应有的效力，仅靠政府单方面的行动很难带领整个社会渡过危机。而且，公众参与可从多方面弥补政府危机管理的不足，通常情况下，公众作为公共危机的直接作用对象，对公共危机具有天然的敏感性，是危机预警的最早发出者，有力的增强预警机制的灵敏度；公众还是表达自身利益的最大权威者以及影响反危机措施的有生力量，他们在增进反危机措施的可接受性和可执行性的同时，又可监督反危机措施的执行，避免其偏离目标，积极的推动了反危机措施的有效执行与深入。
其次，社会的非政府组织也是推动反危机措施有效执行的重要力量，各种类型的非政府组织从不同方面表达大众的利益要求，其所具有的专业性，为政府在执行反危机措施中提供了科学有效的科技知识和公共物品，有利于减轻反危机措施执行中的阻力；另外，其组织的灵活性，在反危机措施执行中遇到突发的新问题时，可较为弹性地调整自己具体的工作方向和工作内容，对危机问题进行迅速反应；非政府组织是连接政府和群众的“桥梁”，在反危机措施执行过程中能及时做好沟通工作，进而构建政府与公民间强有力的合作关系；非政府组织是政府之外募集应对公共危机资源的生力军，可以有力补充反危机措施执行过程中的物资和资金的短缺。
第三，充分发挥媒体作用。媒体作为一种公共资源，也是公共危机管理的重要组成部分，在反危机措施的执行过程中，不仅可及时监视可能导致危机进一步恶化的因素，而且能及时准确报道公共危机管理的进程，增强政府工作的公开性和透明性，让民众清楚了解与他们利益相关的信息，稳定公众情绪获得公众支持，进而形成有利于反危机措施有效执行的稳定环境。另外，由于新闻媒体是以盈利为主的机构，因此，从反危机措施有效执行的角度出发，加强对新闻媒体的引导和管理，使新闻媒体始终坚持正确的舆论导向，防止恶意流言的散播，自然就成了政府无可推卸的责任之一。
此外，在公共危机管理中还要加强与国际交流与合作，积极与国际组织、各国政府合作交流赢得理解，得到国际支援，借鉴发达国家反危机措施有效执行的先进经验。消除因误解而引起的国际舆论的不满，树立良好的国际形象，为反危机措施有效执行创造良好的国际环境。全方位动员国际力量积极参与公共危机管理，形成合力，共同应对公共危机，实现从传统的政府危机管理向现代的公共危机治理转型。
(三)、反危机措施的评价与完善
1、适宜的评价是完善反危机措施的重要环节
没有一劳永逸的措施，所以，对其进行有效的评估有利于及时发现问题、纠正错误、总结经验、吸取教训。这对各个环节工作的改善和反危机措施内容质量的提高都是非常有益的。一般而言，人们判断措施目标实现的程度，措施执行的实际障碍，措施过程的经验教训，都是通过对措施的评估而得到的。在公共危机管理过程中，由于公共危机的紧急性、突发性，使得在反危机措施的制定和执行中，难免会因考虑不周而出现漏洞；同时，仓促而行也容易出现失误和不足。所以，一项措施哪里要保留，哪里需要修改，需要在事后对反危机措施的有效性进行系统的评估，这样做，一方面可以完善反危机措施，另一方面可以为今后公共危机管理和措施实践提供参考。当然，反危机措施的评估要取得理想效果，需要明确评估合理性、公正性、正当性和考虑一些社会性等关键问题，进一步推动反危机措施制定、实施的科学化进程。
2、反危机措施的完善是民众心理安全的依凭
民众的心理平衡在被突发的公共危机打破后，在需要自身调节来恢复的同时，还需要借助政府反危机措施的完善为其提供安全凭据。通常情况下，公共危机直接作用的对象是民众，尽管日常生活中公共危机发生的频率不高，但它所带来的危害是巨大的。这种伤害无论是有形的、物质层面上的，还是无形的、心里层面上的都难以估量。同时，它将使民众对于政府的危机管理能力产生怀疑，更易使公众心里缺乏安全感。为了恢复民众对政府的信心，提升民众心理安全感，在危机之后，政府要及时给公众以适当的心理救助，做好反危机措施的完善工作。随着现代社会的发展，公共危机虽然不可避免，但危机却是可以管理的，有效的危机预防措施可以减少危机的发生，积极的危机应对措施则可将危机造成的损失降到最低。因此，反危机措施的完善，可以使人们相信政府能有效地处理公共危机，在一定程度上，减缓人们面对公共危机时的紧张、焦虑与恐慌等心理压力，给公众以心理的安全依托。
总之，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的政府，必须寻找积极有效的反危机措施，并不断地对其进行完善，快速有效地化解各种危机，最大限度地保障公众和社会的安全。
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[16]邓小平文选(第2卷)[M]·北京：人民出版社1994：333。
（转自《东北亚论坛》2010年第1期）
[作者简介] 王立新(1967-)，男，江苏镇江人，南京师范大学公共管理学院教授，博士生导师。宋晓霞(1980-)，女，河南周口人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生。
责任编辑：张晋
发布时间：2011-7-15 15:59:50
