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论突发性事件的信息公开和新闻发布
作
者：陈力丹
摘 要:本文论述了“信息公开”理念在我国得以提出和形成法律概念的历程,以及我国新闻发言人制度应遵循的若干基本原则。作者认为,要树立“有限政府”的观念,信息公开,充分调动各种社会力量共同参与解决危机;新闻发言制度应该看作是社会公仆向社会主人———人民报告工作的一种日常形式。
关键词:信息公开;有限政府;新闻发言人;传媒
“信息公开”的提出与在我国形成国务院的法规,经历了较长的时间。2008年5月1日《,中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施。尽管在一些具体问题上我们遇到了较多传统思维的困扰,经历了太多的起伏和太多的甜酸苦辣,但收获也是前所未有的,这就是全国各级政府和广大人民对于信息公开原则的认同。近两年来,我们在贯彻政府信息公开方面的进步,也是明显的。
一、谣言止于信息公开
1.过去有关信息公开的规定,地方政府和媒体没有报道权,为各种突发事件的传闻蔓延提供了机会,教训惨重
关于信息公开的问题,需要回顾一下我们过去的一些规定。如:1989年1月,国务院、中宣部发出《关于改进突发事件报道工作的通知》,规定包括疫情在内的重大突发事件,要请示国务院领导,一般由中央新闻单位报道,必要时由新华社统一发布。1994年8月,中共中央办公厅和国务院办公厅发出《关于国内突发事件对外报道工作的通知》,重申了1989年通知的精神,规定突发事件的对外报道一律由中央外宣办组织协调,归口管理,新华社统一发稿。
这些规定实际上就是地方政府和媒体没有报道权,由中央具体部门来协调管理。也就是说,事件发生地的政府和地方媒体,是没有权利在第一时间报道的,这就为各种突发事件传闻蔓延提供了机会。如果地方领导瞒报或缓报,中央不知道或知道了也不重视,在每一个环节都可能进一步把事情再次延误下来。一切依赖各级、各地领导人个人的聪明或开明,没有监督机制,这种信息传播制度造成的恶果已经有过多次教训。
历史上这方面的典型事例是1994年3月31日的“千岛湖事件”。这是一起恶性刑事案件,三个歹徒劫持了浙江千岛湖的一艘游船,洗劫了船上的32人(24位台湾游客,2位导游和6位船员)后,把他们全部闷死在舱底。台湾和香港的媒体对此报道很多,但多数是猜测。这是由于中国大陆方面封锁消息,不让他们正面采访,也不许当地记者和中央新闻单位的记者采访,正式渠道的消息没有,自然小道的猜测横生。当时持台独立场的李登辉当局借机宣布中断两岸的一切联系,演变成政治性质的台海危机。大约20天后新华社发布了关于事实真相的消息,内容是真实的,但是此前台湾和香港媒体关于这个事件的报道已经形成一种认识定势,许多人宁肯相信这些媒体的猜测,也不相信公布的是真相,总认为中国官方隐瞒了什么,为此两岸关系紧张了很长一段时间。
就出面解决问题的当时浙江省的官员的表现而言,也是很糟糕的。一位副省长原本代表中国官方“安慰”家属,作为政府的代表,处理事件有悖情理。仅仅因为家属们要求见死难的亲人最后一面,他在电视镜头前板起面孔说“:没办法再和你们这些家属谈下去了。”随后,拂袖而去。因为得不到确切的信息,罹难者的行李等遗物又全部失踪,并且船壳弹孔累累,家属更加怀疑“内情”不单纯,确定浙江当局蓄意隐瞒事实。随后浙江当局未经家属同意解剖遗体,也不准家属阅读验尸报告,并将家属们软禁在旅馆中,切断所有对外联系的管道,还要求“一定要同意政府代为将尸体火化”。一星期后,罹难者家属同意尸体火化,才被允许带着骨灰离开浙江。4月9日,家属们一下飞机立刻发表声明,死者的善后处理方式他们是在非自由意愿下被迫选择的。而浙江省的报纸、电台却一致报道“:台胞对善后处理表示‘满意’。”当时就有文章认为:两岸之间的密切关系与时俱增,连坚持台独的基本教义派也难以阻挡,然而这个没有处理好的事件,成为两岸统独消长的转折点。事件前的2月底台湾的民意测验与事件发生后的4月底同样的民意测验,数字如下: 认为“自己是台湾人”的29.1%/36.9%;认为“自己是中国人”的24.2%/12.7%;认为“自己既是台湾人又是中国人”的43.2%/45.4%“;支持独立”12.3%/15.5%;“支持统一”27.4%/17.3%;“维持现状”44.5%/54.5%。当年台湾赴大陆的人数,从154万人次,遽降到115万人次。①
2.打破“全能政府”的神话,树立“有限政府”的观念,信息公开,充分调动各种社会力量共同参与解决危机
那么,为什么我们总是一出事就习惯性地捂住,不许报道呢? 首先,这跟我们50年代以阶级斗争为纲时期的一些想法是有联系的。1957年,毛泽东提到过“三闻”政策,即新闻媒体采取“新闻,旧闻,无闻”的政策。②“新闻”是指把某些发生的事实作为新闻来报,要及时,要抢时间发出去“;旧闻”是指,有些事实发生了,要故意不报,等放“旧”了再发表;“无闻”是指,某些事情做了永远不说,就当没发生一样。也就是说,把报什么或不报什么作为一种政治表态,并非全是为了沟通信息。主要原因是当时中国被帝国主义包围着,中国发出的所有信息美国中央情报局都在研究,于是我们就把报什么和不报什么作为一种政治行为。这种做法在当时来说,至少在阶级斗争的角度上还是有道理的。但这种情况也影响着我们整个新闻工作的思维,新闻工作者也养成一种强烈的“抢与压”的政治意识。发生了一个事情,他们马上组织判断,不是说报不报,首先想的是该不该报,能不能报,如何不抢新闻而是压新闻,这成为一种基本功;一些记者没有把握好,甚至被打成右派。就政府与传媒的关系而言,当权者反复告诫传媒“要帮忙,不要添乱”的家长式思维至今仍颇盛行。其次,我们这样做的理念是什么?为什么这么做?中国过去对待突发事件的信息发布,其指导思想是:一个负责任的政府在没有将事情的来龙去脉搞清楚前,为了不引起社会的恐慌和混乱,不能随便发布消息;若不这样做,是对人民不负责任。
这种过时观念基于一种“全能政府”的传统体制。建国后,国家将人民的生老病死一切全包下来,政府、个人、市场等不同主体之间的边界不清。遇到突发事件,执政者仍然想当然地设想自己能够解决一切问题,一旦没有解决好问题,就不向人民公开真相,担心形象受到影响。因此,中国人从传媒上经常看到的是好消息,坏消息很自然地被隐瞒下来,这个思维方式,我们是要接受教训的。
现代市场经济的实践已经在不断地告诉人们“,全能政府”是神话,应该树立的是“有限政府” 的观念，充分调动各种社会力量共同参与解决危机。
当然，我们也有做得很好的。2000年9月8日下/!几19时38分左右，新疆驻军一运载准备销毁的军用弹药物资的车辆，行至鸟鲁木齐市西郊的西山路段时发生爆炸，造成79人死亡，369人受伤，37辆汽车及附近房屋受损。事后，兰州军区副司令员兼新疆军区司令员和新疆军区政治委员被免职。
当时，有人说是原了弹爆炸，周围有人还以为发生了地震，因为这个事情实在太大了。该事件发生后的第一天凌晨5点，新华社对外发布新闻，说明是一次事故，与“疆独”无关。因为是最早发布的信息，事情又发生在中国，此后全世界的报道无论是什么观点，基本是这个调了。
虽然新疆遭受了很大的损失，但处理结果是比较好的。随后土乐泉接见中央六媒体驻新疆记者，感谢中央媒体及时、客观地报道了新疆发生的事故。以前人们总是怀疑新疆是一个恐怖的地方，于是旅游的人不敢去、投资的人不敢投资，新疆就没法发展，这次虽然是一件坏事，及时报道了以后，旅游的人不会由于发生了这个事故而不敢去旅游，因为毕竟是一个偶然事件，投资的人也敢投资了，有利于新疆的发展。希望新疆以后发生事情不要总是瞒着，要及时地报道，因为这个报道本身是先声夺人的。3.信息公开要适应环境、跟上形势、讲究策略
胡锦涛总}5记2003年在中央政治局第七次集体学习时r}:,说:“当今世界，文化赖以发展的物质基础、社会环境、传播条件发生了深刻变化。我们要深入研究新形势下我国文化建设面临的新情况新问题”。
全球化时代，人日流动频繁，新的传播科技己经普及到全社会，传媒形态也多起来，你可以不报，但无法阻拦世界其他国家报，也不能完全挡住网络、电话、手机，以及较原始的信件和最基础的人际之问的传播。如果权威性的权力机关不在第一时问出面讲真话实情，最容易造成信息多级传播中的扭曲和衰变，更大的社会不稳定必然来临。
在全球化和市场化的形势下，以往一些看来有效的管理和控制方式将会失效。
我们的思维往往比较落后于形势，直到2003年非典疫情以后，才开始转变思想，考虑到了信息公开。从2003年一直到2008年5月1日，我国正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，是比较慢。而全世界所有的发达国家在20世纪末全部通过了信息公开法，进入21世纪以后世界大多数发展中国家，也都通过了关于信息公开的法律，中国这方面实际上比较落后。
《信息公开条例》实施到现在己经一年多了，从一种理念正逐步变成现实。各级政府卞动公开政务信息的责任意识和公民要求政府信息公开的权利意识，都在得到加强。
但我们的思维有时还不能很快适应环境，跟上形势。比如说“3 “14事件”发生后，2008年3月巧日，西藏自治区的一位负责人在稳定局势的电视电话会议上说:“严峻的斗争现实再次充分表明，*集团的分裂破坏是影响西藏稳定的主要根源，是西藏发展稳定的最大心腹之患，*是一只披着袈裟的豺狼、人面兽心的恶魔。”
这句话传到西方首先是找不到合适的词翻译，于是就按字面意思直译，”human-being in ap pearance animal inside“(直译:外表是人类，里面是动物);”a vwlf in kasaya“(直译:一个穿着袈裟的狼)。这样就引发了不同文化背景的外国人不同的解读。有的人认为*是神人，因为，连*的敌人都说他不是一般的人类，而是半人半兽的神仙。有的人认为*很善良，因为*有一颗兽心，西方很多人认为人类的心最邪恶最肮脏，远不
如动物善良。还有一个印第安裔人一听说*是“披着袈裟的豺狼”，表示要皈依藏传佛教，因为他们的祖先一直崇拜狼。等等。所以说，我们的高级官员说话一定要注意，首先要克服“*”思维，与*进行斗争，语言用词都要很策略、讲文明。
二、新闻发言人的责任和技巧
信息公开，涉及到政府组织新闻发布等形式，这里卞要淡淡新闻发言人制度和新闻发言人在操作上应该注意的一些问题。
新闻发言人制度1983年建立，最近几年开始普及到所有的部门和地方政府。新闻发言制度不能简单地视为是政府对外发布信息，应该看作是社会公仆向社会卞人一人民报告工作的一种日常形式;还有另外一种功能就是政府公关功能。建立新闻发言人制度，权力机关从过去的“不说话”到卞动“说话”，如果形成规范，遇到突发情况即刻发布、定期发布，它们便成为一种积极的信息源，可以缓解政府和民众之问紧张的关系。这是一个好事情。
新闻发言人制度应该是人民了解权力机关的活动窗日，它也是现代公共关系理论影响权力机关的结果。这种制度一方面是权力机关调控新闻传播的手段，另一方面也是权力机关与新闻界、社会公众实现沟通的一种重要渠道。由于新闻发言人经常以回答记者提问的方式发言，因而他不能完全决定“说什么”和“说多少”，他所面对的记者的提问，实质上是一种社会的质疑，一种有限的双向沟通，因而这种对话多少具有一些公开监督的性质。
新闻发言人要注意如下儿方面的问题: 1.新闻发言人的职业道德底线 新闻发言人是政府各个部门的官员，当然要贯彻本部门领导的意图，但是一些基本的做人的道德准则还是要尽可能做到。第一、坚决不说假话。第二、不主动说假话。第三、不得不说假话时，决不添油加醋、发明创造。第一点要求的是做一个正直的普通人的底线;第二点和第三点要求的，是新闻发言人职业工作的底线，因为你在这个岗位上，毕竟还有上级，上级要求说的不能不说。除此之外，还要尽可能地不说套话、空话、大话。在这方面新闻发言人自己是可以掌握的。2.新闻发言人要掌握回答问题的技巧
“没有不好的问题，只有不好的回答”。要喜欢富有挑战性的问题。因为挑战性的问题往往是公众最关心的，你回答后容易得到传播，效果好。我们讲究效果，要尽量争取正面效果，避免负面效果。但不是以正面报道为主，而要以正面效果为主。报道负面消息也可以产生正面的效果。2001年江西烟花爆炸，法国记者在新闻发布会上问外交部发言人朱邦造:“中国政府为何不允许记者前往现场采访?’’朱回答:“在法国，如果发生刑事案件，记者难道和警察一起在现场破案吗?我在法国呆过，怎么从来没有看到这样的情况?’’记者被反驳得哑日无言。3.“台上一分钟，台下十年功。”
作为新闻发言人最怕的是:一怕记者提出的问题自己不知道，二怕摆错角色，三怕关键词汇弄错。所以说，“台上一分钟，台下十年功”。事前要充分的准备:如基础性问题、热点问题、敏感问题分别是干什么，最有争议的问题是什么?没有不能说的问题，关键是要对问题“脱敏”。为了使自己的回答比较生动，需要找一些事例、故事、名家名言。4.立场是国家的，表达是个人的为什么要开新闻发布会?因为新闻发布会的传播效果比一般性的采访报道要好，人数多，记者的水平也相对高。另外，就是要智慧地来讲真话，从你嘴里讲出来，你代表政府，需要考虑技巧，按照国务院新闻办前任主任赵启正的说法就是:立场是国家的，表达是个人的。
2001年中美撞机事件后，中国驻美大使杨洁篪接受CNN记者采访。记者问:美方只是要求中方返还24名机组人员，但中方在道歉问题上纠缠到底意味着干什么?杨大使答:就拿美国的情形举例说吧，有一个家庭，他的房了前院有一伙人总是在他家门口的街上开着车徘徊，他们不进他家的院子，但就是日日夜夜，月月年年地在靠近前院的地方开来开去。这家的人出来查看是怎么回事，结果这家人的车了被毁，人也失踪了。我认为，这家人有权问到底发生了什么事?有权做一些检查和调查。你是否认为这一道理成立?如果你认为这一道理成立，我想你能做出非常公正的判断，到底该怪罪谁。至少你应该说声“对不起”吧。车也
毁了，人也失踪了，可你只说一句，事件就是这么发生了，够吗? 这个专访效果非常好，专访结束后，民调显示美国民众赞成美国政府向中国道歉的由不足20 %飚升到50%以上。所以说，新闻发言人怎么来说话，怎么用自己的语言、风格来代表国家立场说话，还是很有技巧的，要有说服群众的技巧，要有心理学的知识。
2008年，在贵州发生”6 28 “瓮安事件。6月30日，贵州省卞要负责同志到达瓮安，在一次群众座谈会上指出:”6 28”事件是一起起因简单，但被少数别有用心的人员煽动利用，甚至是黑恶势力人员直接插手参与的，公然向我党委、政府挑衅的群体性事件。情节恶劣，破坏严重，造成了极大的则产和经济损失，影响了全省稳定和贵州形象。
这话还是我们过去老的思维和路了，他的话很快在网上引起了非常大的反应，网民情绪严重反弹。有的说:既然起因简单，为什么不公布原因?有的说:一起简单的事件就能被少数别有用心的人利用，发展成震动全国的重大事件，这说明了什么?说明瓮安老白姓傻吗?有的说:谁别有用心?瓮安不是拉萨，没有藏独分了。有的说:这位领导同志下车伊始，首先定性，有法律依据吗?经过司法认定了吗?这是先判后审!有的说:究竟是谁影响了贵州形象，贵州老白姓吗? 7月3日，这位领导同志再次对这一事件表态:“6 28事件的教训是极其深刻的。我们必须对这一事件进行深刻反思，认真汲取教训。第一，要严查彻究在此次事件中严重失职读职的干部特别是领导干部的责任。第二，谣言止于真相。要向社会及时、真实、准确地公布事实真相。第三，要进一步稳定群众情绪。贵州的各族群众是非常淳朴善良的，也是非常通情达理的。在处置事件过程中，必须始终相信群众、紧紧依靠群众。第四，必须严厉打击各种黑恶势力。第五，必须进一步提高处置突发事件的能力和水平。’，他的这一番话后，加上及时的行动，遂逐步取得人们的信任。5.处理好政府新闻发言人和传媒的关系
2009年3月1日，身兼中央党校校长的国家副主席习近平在中央党校春季开学典礼上说:要提高同媒体打交道的能力，尊重新闻舆论的传播规律，正确引导社会舆论，要与媒体保持密切联系，自觉接受舆论监督。
我们有一个观点需要改变，传统上只把各种突发事件(危机)看作坏事，倾向于千方白计地“捂住”，不让别人知道。在当代社会，突发事件出现的机率较高，应当把这类事件视为一种常态来处理，把处理危机看作政府正常职能的一部分。社会也应该有这样的观念:风险无处不在。如果在认识上视危机为常态和中性的，就不需要把它“捂住”。在现代社会，把封锁消息作为处理危机，特别是疫情、火情、水情等类危机方法之一，肯定会把危机推向最糟糕的境地。
有的政府部门配备新闻发言人，强调是为了统一宣传口径，以免影响政府的良好形象。如果抱着这个目的，一种对信息发布的“限制”就己经不言而喻地存在了。新闻发布不是为了统一日径，而是为了报道事实，让老白姓有一颗定心丸。
发言人既不能把记者当成政府的手下，把传媒视为新闻发言人的传声筒，也不能将记者视为观念上的敌人。政府有政府的职能，传媒也有传媒的职能。建立新闻发言制度，不是为了把所有的传媒管理起来，不要造成传媒的新闻千篇1律。
为什么有些地方政府总是要隐瞒信息，不让中央知道真实的信息，恐怕跟我们现在国有资产的比例分配有关系。现在地方掌握的国有资产总额占全部的近一半，这本是一种积极的变化，有利于出现因地制宜的多元的经济发展模式。但是运用不好，地方为了取得中央的肯定和与同级地方竞争，隐瞒不利于自身的真实情况，使中央和其他地方获得的不是真实的信息。我们的官员要意识到，披露信息不仅是他们的权力，更是他们作为人民公仆的义务，人民是信息公开的权利人。新闻发言人制度归根到底是为了保障人民的知情权，而不是保障官员的鸟纱帽。毛泽东说:“向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这些就是我们的出发点。”③如果不具备这样的认识，再好的“经”也会被念歪了。
6.除了新闻发言人，现代社会政府的每个官员都应该是出色的新闻发言人
不能光指望某一个办公厅的主任或副主任做新闻发言人，每个官员都要习惯于同传媒打交道。9 ”11事件发生后，纽约市长鲁迪味里阿尼(Rudy Guliani)的首要反应就是召开记者招待会，向全世界传递纽约危机中的一切有序信息。这使得他当天成为比总统还权威的人物。他这样做并非有出风头的嗜好，而是历任纽约市长都这样做，是一种不成文的惯例。
如果我们的官员对记者能回避就回避，甚至反过来质问记者为什么提某个问题，各种传闻不出现才怪呢!官员说服公众的力量，并不在于他们的官衔大小，而在于说的是不是真话。美国蒙格马利县的警长查尔斯·摩斯，由于本县发生连环杀人案而频频上电视，他不善于讲话，但说的话句句在实。案件告破，举行最后一次记者招待会时，他赢得了记者们由衷的长时问掌声(记者为官员鼓掌在美国是极少见的场面)。我们的官员，不论职位大小，以实情面对社会，这才是立位之本。
最后，还有一个问题，现在的新闻发言人制度和信息公开制度明显不平衡，我国的这种制度存在着一个较明显的问题，即对于不及时发布信息、发布不完全真实的信息、不该保密的信息以保密作为理由不予透露等等的行为，没有对应的问责制，更没有惩处的法律法规的依据。这需要我们进一步讨论。
