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中国农业银行
--内部审计工作开展情况及其借鉴
第九小组成员：
吕骏菲 银行三大风险 1027981459@qq.com 顾秋琳 内部控制的背景 472372245@qq.com 何津凤 公司治理 894683074@qq.com 倪文娟 巴林银行 826768197@qq.com 曹亚婷 农业银行在内部控制方面取得的成绩 378876213@qq.com
中国农业银行内部审计工作开展情况及其借鉴
【摘要】经济发展的新环境，对中国农业银行的发展提出了严峻的挑战。如何做好中国农业银行的审计工作，成为了农行面对的问题之一。农业银行系统上有总行，下有一级分行、二级分行、县级支行和营业网点，点多面广，人员数十万、资产数万亿，对这样一个大银行和经营风险的金融企业，内部控制显然是重要的。作为现代企业管理的理论和方法，健全的内控机制是公司治理的重要组成部分，对于完善内部管理、防控各种风险、保证稳健经营，其重要作用是毋庸置疑的。特别是在国内外诸多舞弊事件频繁发生，全球重视企业内部控制成为趋势的情况下，如何建立有效的内部控制机制，越来越受到农业银行各级行的高度重视。从对农业银行各级行的内外部检查所发现的问题来看，更充分地证明了内部控制是十分重要和非常必要的。对此，农业银行不仅有足够的认识，而且采取了积极的行动寻求有效内部控制的方法和途径。【关键字】内部审计；风险；治理
西方商业银行、国内股份制银行积极关注内部审计体制建设，已经取得了一定的成功。越来越多的金融企业认为内部审计体制是保证审计价值实现的重要途径。随着我国金融体制改革的深化和金融对外开放的扩大，运用内部审计体制理论来指导农业银行内部审计工作，对提高银行的经营效率和效果具有积极的现实意义。内部审计是内部控制重要与否的“代言人”，作为保证受托责任履行的一种控制机制，首先需要保证和评价的就是内部控制的有效性。而内部审计又是控制的确认者，因此通过履行内部控制再控制职能，评价内部控制的有效性，可以找出内部控制缺陷，提出改善内部控制的建议，督促整改内部控制存在的问题，促进被评价行提高管理水平和免疫力，防控各种风险，确保稳健经营。
一、农业银行内控背景农业银行自1979年恢复成立以来，经过30年的改革发展，逐步实现了由专业银行向现代商业银行的历史性转变，走过了30年曲折而辉煌的发展历程。内部审计伴随着农行的成长，在改革和发展的道路上努力探索，不断前进，经历了从无到有，从单一到全面的发展阶段，内部审计制度日趋完善。
1985年，为了加强中国农业银行业务经营活动的监督、控制，农总行决定将农行各级会计部门的业务检查职能分离出来，成立稽核部门，专门承担起该项检查职能，这就是农行内部审计的雏形。
到了1997年，为了进一步加大稽核监督力度，适应农行向商业银行转轨需要，农总行出台了《关于稳步推进稽核体制改革的通知》，决定稳步推进稽核体制改革。按照“分类指导，分步实施”的办法，逐步完成“上收县（市）级支行稽核监督职能，实行下审一级”的改革目标。
2008年以来，按照银监会《银行业金融机构内部审计指引》的要求，农行进一步加大了审计体制改革步伐。目标是建立在董事会领导下实行垂直管理和运作，独立于业务经营和管理的内部审计体系。不久的将来，总行审计局将作为农行审计工作的主管部门，直接隶属于董事会领导，具体承担对农行经营管理行为的审计工作。
继2007年后2009年，中国农业银行资产托管业务成功获得安永会计事务所颁发的SAS70国际认证，这表明农行银行托管服务运作流程中的风险管理、内部控制的健全性和有效性得到了独立公正第三方的全面认可。
为更好服务于农行改革发展和战略转型，农总行审计局在认真研究农行改革发展的要求，全面总结农行审计工作发展现状的基础上，制定了审计工作“3510”发展规划，力争用十年时间实现审计体制和制度体系完备，审计机制健全，审计方式和手段完善，审计质量和内部管理达到国际内审要求，促进全行内控管理达到国际先进银行水平的工作目标。
内部审计在农业银行开展内部控制综合评价的实践活动走了一条由基层向高层扩展且下评一级的道路，即从基层县级支行经营机构开展内部控制评价着手摸索经验，逐步总结向二级分行、一级分行高层延伸拓展内部控制评价的范围和半径。通过这种渐进扩展式的内部控制综合评价活动使农业银行各级分支机构内控状况明显改善，经营管理行为逐年得到规范，经营效益逐年得到提高。具体来 3 说：一是“内控优先”和“管理求生存、管理出效益、管理促发展”的经营理念不断深入人心，规范的内控管理制度极大地促进了农业银行各级分支机构业务经营良性发展。二是推进了农业银行内部控制制度的全面建立，如中国农业银行总行制定的《中国农业银行内部控制综合评价操作规程》、各级各部门岗位责任制及履职考评办法。三是在农业银行的各级分支机构都建立了互相制约、互为补充的内部控制监督委员会，为有效地约束内部控制评价道德风险起到了无以替代的作用。四是在内部控制评价结果的利用上，农业银行各级分支机构都能将评价结果做到三个到位即问题整改到位、评先评奖挂钩到位、绩效工资分配挂钩到位，从而有效地调动了各级管理层抓内部控制管理的积极性，管理层又将内部控制理念传递至各职能部门和操作人员，初步形成了全员齐抓共管内部控制的格局。
二、农业银行在内部控制方面取得的成绩
1763年，巴林银行创建于英国伦敦，它是世界首家“商业银行”，由于经营灵活变通、富于创新，巴林银行很快就在国际金融领域获得了巨大的成功。20世纪初，由于巴林银行的卓越贡献，巴林家族先后获得了五个世袭的爵位。这可算得上一个世界纪录，这些也奠定了巴林银行的显赫地位。巴林银行在全球拥有雇员1300多人，总资产逾94亿美元，所管理的资产高达460亿美元，许多的英国皇室显贵，包括英女王伊丽莎白二世和查尔斯王子都是它的顾客，曾被称为英国的皇家银行。巴林银行经历了长达两个多世纪的辉煌。然而，就是这座百年金字塔，何以会葬身于一个“期货与期权结算方面的专家”里森之手？由于管理层不重视财务、串通不执行制度、监督松疏，控制不力，1995年2月，具有230多年历史的英国巴林银行宣布倒闭，这一消息在国际金融界引起了强烈震动。2011年4月魔鬼交易员”尼克·里森，他多次接受南方周末记者的连线及邮件采访时，他说：“其实巴林银行迟早会倒闭，所有人都被授予很大的自主权以求生财之道，而规章制度和风险管理却一塌糊涂，我开设非法账户，以及随后的阪神大地震只是诱因而已。”因此，把巴林银行倒闭归咎里森一人头上，那实在是太不公平了。可以说巴林银行倒闭不是一人所为，而是一个组织结构漏洞百出的机构所致。由此可见内部审计对于一个组织的运营是非常重要的，要想有效运营一个组织不仅要建立健全相关的内部控制制度，还要全员参与到其中使得相关的制度得到有效的实施。内部控制制度建立的再好，没有得到有效地执行也是如同 4 虚设的。中国农业银行在有关内部审计方面取得了一定的成绩，这一点值得我们借鉴。
中国农业银行从专业银行转变成商业银行，与此同时业务检查职能也逐渐发展到了稽核职能再到后来的一级法人负责、垂直管理的内部审计体系，农业银行在发挥监督职能方面取得了有目共睹的成效，在前面一系列改革的基础上，农业银行的内审体系向独立、垂直的两级派驻制度发展。首先是对一级分行实行审计特派员制度，成立审计特派员办公室来加强监督，从2003年总行出台了《对一级分行派驻审计特派员的暂行规定》，首次对6家分行派驻了8名审计特派员，到目前的已经有了很大的规模。其次是上收一级分行以下审计职能，向二级分行派驻审计办事处，代表一级分行对派驻行进行审计监督，审计办事处主任异地交流任职。通过多年的努力，农行内部审计实现了初步转型，达到了“形似”与“神似”的较好统一，审计监督的独立性、超脱性和权威性增强，审计工作的地位不断提高，在强化监管、加强内控建设、防范和化解金融风险、提高经营效益、进一步促进农业银行的稳健经营和有效发展以及推进股份制改造方面做出了积极贡献，发挥了不可替代的作用。
通过开展专项审计，揭示和防范各类业务风险，审计创造的效益显著。近年来，内部审计紧紧抓住业务经营中的热点和难点问题，突出“风险、效益、管理”的主题，始终把揭示风险和提示风险作为专项审计重点，认真抓好审计检查与后续整改，取得了显著成效。
通过积极开展内控评价工作，切实提高了农行内控管理水平。2000年以来，为强化内制建设，审计局研究开发了县支行、二级分行和一级分行3个层次的内控评价体系，评价内容涵盖了各项业务经营和各个管理层面的风险环节。建立内部控制持续评价机制，连续7年组织对3000多个县支行、连续4年对340多个二级分行和连续2年37家一级分行的内控状况进行了评价，评价覆盖面100%，引起了各级行的高度重视和关注，同时促进基层行主动以抓基础、抓薄弱环节、抓关键部位为重点，不断加大内控制度建设力度，有力地促进了各级行内控管理水平的提高。
通过实施高管人员经济责任审计，把住了干部任用审计关。为加强对高管人员的审计监督，严防“带病上岗”，农行确定了行长经济责任审计制度，并将此 5 纳入了干部管理程序。责任审计既强化了审计对高管人员的日常监督，又为农行正确选拔干部提供了有效参谋作用。
通过深入开展集中审计和其他审计服务活动，有力地服务了农行股改。2007年农行股改工作启动以来，审计部门特别是各驻地审计办事处认真贯彻落实总行股改精神，以服务农行股改为己任，充分发挥审计监督与服务职能，全力以赴，配合各级行搞好股改基础工作，先后开展了不良资产处置准备工作跟踪审计、不良贷款责任认定和历史包袱消化审计认定等工作，帮助各级行圆满地完成了股改基础工作各项任务，有力地推进了股改工作进程。
经国务院批准，中国农业银行整体改制(以下称“改制”)为中国农业银行股份有限公司且于2009年1月15日依法成立。
三、农业银行内部控制中存在的问题
（一）银行业面临三大风险
中国银监会主席刘明康在2011年5月6日召开的银监会第22次委务会上指出，当前银行业面临的三大主要风险包括，防范平台贷款风险、房地产信贷风险和“影子银行”风险。当前，要对房地产市场出现的一些新苗头严密监测、加强研判。同时，要严格按照时间表做好银信合作表外转表内的工作。
1、平台贷款风险、房地产信贷风险
1不仅仅是中国银监会主席刘明康，全球三大评级机构之一惠誉国际在2009年5月24日，惠誉2发布报告《中资银行：在实体经济疲软的环境下信贷规模 12 惠誉2009年12月报告
惠誉国际（Fitch）是全球三大国际评级机构之一，是唯一的欧资国际评级机构，总部设在纽约和伦敦。在全球设有40多个分支机构，拥有1100多名分析师。激增值得关注》称，随着用于支持政府经济刺激计划项目的新增贷款急剧增长，中国银行业正初步显示出资产质量恶化的迹象，中国银行体系正发出初步的警示信号。2009年7月4日惠誉更是把中国宏观经济风险评级的指标从“安全”降至和破产的冰岛同级，他们担心“中国经济刺激计划未来的损失要远大于预期，届时，中央和地方政府最终愿意或能够承担多大的损失尚不清楚”。
此后，惠誉在2009年12月17日发布的《中资银行——年度复评与展望》报告中再次提及中资银行业的风险，认为：“虽然中资银行的近期业绩要优于预期，惠誉评级仍然认为有理由保持高度警惕，因为当前中资银行在贷款分类和表外风险披露上存在重大缺陷，他们缺乏在完整经济周期中运营的经验以及接受新的信用文化需要长期过程。同时，尽管今年的财政和货币刺激政策看起来在推动经济复苏中获得了成功，但2009年上半年信贷的快速增长引起了对中期坏账危机的担忧，虽然这绝非定论。”
另外，在该报告中，惠誉还认为：“近期银行业的其他发展产生了一些新的隐忧，其中主要是未报告的持续增长的贷款转让业务。它们正从银行个体和系统层面不断地歪曲信贷增长数字，代表了不断增长的隐藏信贷风险。”
按惠誉预测，在未来3年内，中国银行系统的资产质量很可能出现极其严重的恶化，其中地方政府融资平台以及房地产相关贷款是最大的隐忧。
由此可以看出，惠誉对中国银行业长期以来都持谨慎的态度。
2、影子银行风险
影子银行，又称为影子金融体系或者影子银行系统(Shadow Banking system)，是指房地产贷款被加工成有价证券，交易到资本市场，房地产业传统上由银行系统承担的融资功能逐渐被投资所替代，属于银行的证券化活动。该现象在美次债危机中被监管机构重视。就中国市场的表现而言，影子银行主要表现在数量庞大的银信合作之中。为了绕开贷款规模限制，近年来，中国一些商业银行进行了大规模的银信合作、信贷资产转让等“影子银行”业务，留下巨大风险漏洞。
在这种宏观经济环境下，农业银行也面临着中国市场给其带来的风险。
（二）法人治理结构存在的问题作为最后一家进行股份制改革的大型国有商业银行,农行改革难度之大,远超过其他任何一家商业银行。农行目前还存在许多问题。具体来说,包括以下几个方面：
一是董事会的独立性不够。董事会由大股东掌握或由内部人控制,比较难以形成独立的董事会来保证农行健全的经营机制和决策机制。与此同时,由于法人股比例低,公众股东分散,外部董事制度刚刚起步、债权银行介入公司运作制度没有普遍推行等原因,所有这些使农行董事会缺乏内部相互制衡的机制。
二是监事会的功能非常有限。农行采用的是单层董事会制度,与董事会平行的公司监事会仅有部分监督权,而无控制权和战略决策权,无权任免董事会成员或高级经理人员,无权参与和否决董事会与经理层的决策。由于我国《公司法》等法律在规范公司治理结构方面以股东价值为导向,致使农行只重视董事会的作用而忽视了监事会的地位,从而造成监事会实际上只是一个受到董事会控制的议事机构。
三是股权结构尚未多元化。由于缺乏国际上的战略投资者,因而农行离股权结构的多元化还有一定的距离,目前的股权结构仍然是单一的国有资本。
四是全面的风险管理体系离国际一流商业银行还存在一定的差距。股份制改革以来,中国农业银行注重完善全行的风险管理战略与政策形成机制,切实将风险偏好与风险管理战略目标贯穿于经营管理的全过程,实施与发展战略相一致的全程量化的全面风险管理,在探索建立垂直化的信贷风险管理体制、努力构建严密高效的内部控制体系方面取得了一定的成果,但还需要不断地进行完善,努力向国际一流商业银行的标准靠拢。
五是信息化建设离一流的商业银行也有不少差距。目前,农行在信息化银行的建设方面落在了其他国有商业银行的后面,甚至落在了一些中小股份制商业银行的后面,这与农行的国有大型商业银行形象是极不相称的。
四、解决的对策
（一）加强风险控制
对此，银监会主席刘明康在4月19日召开的2011年第二次经济金融形势通报会上已提出明确要求：商业银行要更加自觉地贯彻落实党中央、国务院关于房地产市场调控的各项方针政策，更加自觉地做好房地产信贷风险防控工作。继续 8 认真贯彻差别化住房信贷政策，严格执行贷款操作流程，进一步强化房地产开发贷款的风险管理；对地方政府融资平台贷款风险，要实施严格准确分类管理，加强各方之间的沟通协调，切实提高不同银行对同一平台贷款“四分类”结果的一致性与准确性。及时修订贷款合同，合理调整贷款期限和还款方式。继续推进存量平台贷款整改，切实缓释潜在风险等。商业银行一定要按照银监会的要求，痛下决心，改变过度依赖房地产市场的经营模式，适当调整经营战略，探索新的发展模式，实现我国银行业的健康可持续发展。
（二）完善内部治理
根据农行近10的发展战略,到2017年左右,力争使银行治理建设达到国际先进水平;使“三农”市场得到全方位的金融服务;使其零售业务的经营管理资产规模得到更进一步的扩大;建设农行独特的先进企业文化,突出农行的综合竞争力,使其核心业务指标进入全球银行业前列;使农行成为立足本土、覆盖城乡和全球的国际一流的商业银行。有鉴于此,农行应在完善内部治理机制上采取以下对策：
1、继续完善法人治理架构
农行应充分借鉴国外银行先进有效的管理方式,以英、美商业银行矩阵式的组织机构为参照,加快以业务为主线的战略性机构重组,推行农行机构扁平化和业务管理垂直化,加快以业务为主线的战略性机构重组的速度,构建符合我国国情和适合农行发展的银行管理架构,从而真正发挥独立董事、外部监事和职工监事的作用。
2、加快实现产权多元化
可借鉴英、美的外部人控制的公司治理模式,将农行构建成为产权主体多元化、银行实体国际化和现代化的股份有限公司。引进包括国有、民营和外资企业的战略投资者。农行下一步要重点引进境外的战略投资者,通过引进境外战略投资者带来新的理念、管理模式和先进的技术、方法和产品与服务,进而改善公司的治理机制,促进增长方式和经营模式的转变。
3、不断提升财务治理的水平
农行应构建现代商业银行财务会计管理体系,强化公司对经营管理者的约束力度,加强内部审计,健全公司的会计制度,加强内部的财务管理,提高会计人员 9 的职业素质,维护股东和债权人等利益相关者的利益。
4、配置有效的激励约束机制
通过建立相应的制度激励机制,促使经理人员的经营决策与公司长期发展利益相一致,从而满足股东利益最大化的目标。实行对“剩余索取权”的合理分配,通过内部和外部双重约束机制,促使经理人员依法合规地开展经营管理活动,有效避免损害股东和债权人利益行为的发生。
5、积极推进风险管理体系的建设
一方面,要在董事会下设风险政策委员会,全行贷款质量由总行按照统一标准集中进行五级分类审核认定;另一方面,要增强内部控制,构建稽核体系,成立内部控制委员会,及时建立分别对董事会和管理层负责的内部审计体系和内控合规体系,使企业的内审监督更具有独立性和有效性,构建和完善比较严密有效的内控监督体系,实施与农行发展战略相一致的全程、量化的全面风险管理。
6、着力强化科技支撑作用
努力强化科学技术对农行在公司治理、内部管理和业务经营方面的支撑作用。建设大型的数据库系统,推动实施网络银行和数字化银行系统。同时,应研究制定信息科技发展规划,加大全行信息科技建设的投入力度,建立具有国际先进水平的大型数据中心,增强自主创新能力,加快产品和服务的创新,不断推出新的金融创新产品,为客户不断提供一流的金融产品和安全、快捷、方便的金融服务
参考文献：
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