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行业发展研究资料（№.2004-1）
《行政许可法》解读
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为深入学习领会《行政许可法》，提高注协的依法办事水平和自觉性，中注协邀请国务院法制办李富莹博士就《行政许可法》的立法背景和主要内容进行了讲解。根据录音整理了这份材料，供参阅。─────────────────────────────
中国注册会计师协会编 二ＯＯ四年一月八日
目 录
《行政许可法》的意义
行政许可的分类
行政许可的设定
设定行政许可的原则 设定行政许可事项的范围
不得设定行政许可的事项范围
行政许可的实施主体
行政许可实施主体的一般规定 授权实施行政许可
行政许可的特别程序
《行政许可法》解读
李富莹
一、《行政许可法》的意义
《行政许可法》是继我国《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部规范政府共同行为的重要法律。它的颁布施行是我国民主与法制建设中的一件大事，其对国家的经济生活和社会生活都将产生非常广泛而深远的影响。其重大意义体现在以下几个方面：
一是，《行政许可法》总结和肯定了几年来行政审批制度的经验和成果，按照合法与合理，效能与便民，监督与责任的原则，对行政许可的设定和行政许可的实施都做出了全方位的规范。这将有利于行政审批制度改革的进一步深化，防止行政审批制度改革过程中出现“为减而减，边减边设，减完了事，各行其是”的现象，将政府的行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道。
二是，《行政许可法》的出台有利于推进和保证行政机关依法行政和依法管理。《行政诉讼法》解决了行政权的监督与救济问题，《行政处罚法》解决了行政处罚的法制化、规范化问题，使我国政府机关依法行政水平得到很大提高。《行政许可法》又从行政许可的设定和实施两个方面对行政许可行为进行了全面规范，这不仅使行政许可行为有法可依，也将有力地推动我国行政机关依法行政的整体水平再上一个新的台阶。
三是，《行政许可法》的制定，将有力地推进政府职能的转变。
-3-《行政许可法》对行政许可设定权进行了严格的控制，而且明确规定了行政许可事项的范围，这样就可以减少和限制不必要的行政审批和于法无据的事项，使行政机关抛弃传统的管理模式，由过多地直接干预社会生活和经济生活，转向宏观调控和社会服务方向，同时这个转变也有利于发挥社会中介机构的作用并引起对行业组织的重视，更好地发挥市场调节机制，促进社会主义市场经济的完善。
《行政许可法》在推进政府职能转变方面具有特别重要的意义。这主要体现在：第一，《行政许可法》通过建立规范的行政许可制度，妥善处理了政府与市场、政府与社会、公权力与私权利的关系，明确规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不需要设定行政许可。比如，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的问题就不需要设许可，凡是通过市场竞争能够有效解决的问题也不需要设定行政审批。再比如，凡是能够通过行业组织和中介机构解决的问题也不需要政府去过多地干预。通过这样一些规定，就从制度上防止了公权力对公民、法人和其他组织的私权利的过度干预。第二，《行政许可法》相对集中了行政许可的设定权。除全国人民代表大会及其常务委员会、国务院以及省级人民政府在特定条件下可以设定行政许可外，其他国家机关包括国务院各个部门一律不能设定行政许可，这将大大减少行政许可在整个社会生活中的分量。第三，《行政许可法》在行政许可实施主体制度方面，规定了相对集中行政许可权、一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理，为行政权的合理配臵和行政机构改革奠定了基础。第四，《行政许可法》通过强化行政许可实施机关的监督检查责任，将行政管理的事前审批与事后监督统一起来，有利于改进
-4-政府的行政管理方式。第五，《行政许可法》通过规定对违法实施行政许可应当承担法律责任和实施行政许可原则上不收费，确保了权力与责任的挂钩和权力与利益的脱钩。
四是，《行政许可法》通篇贯彻了便民的思想和原则。方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，是《行政许可法》的立法宗旨之一。简化行政审批的程序以利于提高办事效率和提供优质服务是这部法律中非常重要的内容，这样，可以更好地发挥公民法人和其他组织的主动性、积极性和创造性，体现了立法机关和行政机关对广大人民群众利益的高度重视，体现了“三个代表”重要思想的要求。
五是，《行政许可法》通过建立有效的监督约束机制，强化了行政机关的责任，有利于从根源上和制度上杜绝“暗箱操作”和钱权交易，清除在审批中存在的腐败现象，也有利于改变政府形象，树立政府在人民群众心目中的威信。比如，《行政许可法》规定，法律、法规和省级地方政府规章以外的规范性文件不得设定行政许可，这就从源头上防止了行政机关自设权力以谋取小团体或者个人利益现象的发生。
二、行政许可的设定
（一）设定行政许可的原则
设定行政许可的原则对于设定行政许可的具体事项范围来说，就相当于法律的原则和精神。《行政许可法》专门规定设定行政许可原则的目的就在于试图从大的指导思想方面为确定行政许可事项的范
-5-围提供一个标准或者杠杠，使立法机关在立法中设定行政许可时有所遵循。为此，《行政许可法》第11条规定，设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。
1.设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律
市场经济规律向我们揭示，应当尽量发挥市场在资源配臵中的基础性作用，市场和竞争是配臵资源的最佳途径，应当尽量减少政府对资源配臵的干预，当然，市场不是万能的，市场也有失灵的时候，只有当市场失灵的时候，政府干预才是必要的。按照这一规律，对市场竞争能够解决的问题，就不必通过设定行政许可来解决。
2.设定行政许可，应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。
设定行政许可必须以充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性为目的和前提，如果设定的行政许可客观上阻碍了公民、法人和其他组织的积极性和主动性的发挥，那么，该项许可存在的必要性就很值得怀疑了。现行实践中行政许可的过多、过滥已经严重影响了公民、法人和其他组织的积极性和主动性。
3.设定行政许可，应当维护公共利益和社会秩序。
维护公共利益和公共秩序一向是各国设定行政许可所追求的最重要的目标之一。在国外，大凡需要许可的事项都与公益有关。在我国，维护公共利益和公共秩序是政府的重要责任，更是我们的制度目标。行政许可制度也不例外。
-6-4.设定行政许可，应当促进经济、社会和生态环境协调发展。经济发展固然重要，但不能以牺牲社会发展和生态环境为代价，社会发展不到位，生态环境恶化，必然制约、阻碍经济发展，甚至消弥经济发展所取得的成果。设定行政许可必须以有利于促进经济、社会和生态环境三者协调发展为原则，否则，就不要设定许可。
（二）设定行政许可事项的范围
设定行政许可事项范围的大小，与政府职能定位密切相关。西方近现代国家的政府职能演变大致经历了三个阶段：第一阶段是自由资本主义时期(18世纪80年代至19世纪末)。由于奉行市场自治和公民自治原则，政府有限的职能主要集中在通过制定和实施法律来保护私人产权、公民权利以及维护国家安全与社会秩序。第二阶段是垄断和福利资本主义时期(20世纪初至20世纪60年代末)。为了克服日益频繁的经济危机，解决自由竞争形成垄断所带来的市场失灵的难题，实行战时动员与管制以及完成两次世界大战后的重建任务，资本主义国家的政府不仅开始以计划、经济管制政策干预市场机制运行，而且也提供社会保障、环境保护以及公共工程、城市基础设施、交通设施等公共服务。同时，为缓和社会冲突和阶级矛盾，资本主义国家的政府不得不采取更积极的政策来满足公民更多的权利要求(如社会保障福利、最低生活保障权利、劳动与就业权利、健康权利、受教育与培训权利、享有文化财富权利等)，完善的社会福利体系与全面的社会保障体系逐渐建立起来。在此阶段，政府职能在性质和范围上都是“积极扩张”的，政府职能广泛地介入到生产和分配领域。第三阶段是20世纪70年代至今的改革与调整时期。由于不断增
-7-加的福利所带来的财政危机以及政府传统官僚组织体制的弊端所带来的管理危机，引发了人们对政府全方位的信任危机，如何“以更少的纳税获得更多更好的公共服务”，是社会对政府的普遍期望。从更深的层次看，由于进入信息化时代，高科技与信息技术不断发展所带来的经济与社会结构的转型以及全球化所导致的世界市场的形成和国家竞争力的变化，迫切要求政府职能作出相应的调整和变革。因此，近20多年来，在世界范围内掀起来了全球性公共行政改革的浪潮，世界各国的政府职能普遍进入了重新定位与调整时期。
近年来西方发达国家政府职能调整与创新主要集中于以下几个方面：一是，政府职能由管制型向服务型转变；二是，调整政府与社会、政府与市场的关系，压缩政府职能，建立“小而有效”的政府职能模式；三是，政府职能调整的重点是引进市场机制和社会机制，放松政府规制；四是，在政府职能的实现方式上，重点改革政府的治理工具(放松管制，创新工具，如特许经营等)；五是，政府内部改革的重点是改革传统僵化的官僚组织体制，构建适应信息化时代要求的更为灵活的政府运行机制(分权、决策与执行职能的分离、从事制度改革、电子政府、信息公开等)。
政府职能定位的目标应当是：一不越位，不该政府管的事，一定不要管；二不缺位，该政府管的事，一定要管好；三不扰民，该政府管的事，要保证管好的前提下，手续、程序越简单越好。
经过20年的改革开放，我国已不可逆转地融入经济全球化的进程中，并通过加入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争。与此相适应，从1998年开始，我国也开始了自下而上的-8-行政审批制度改革。
在总结我国行政审批制度改革经验的基础上，借鉴市场经济发达国家的成熟做法，根据行政许可的性质、特点、功能、适用条件等，《行政许可法》第12条规定了五类可以设定行政许可的事项。
1.普通许可，即适用于《行政许可法》第12条第一项规定的事项的行政许可。
普通许可是行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件的许可方式。它是实践中运用最广泛的一种行政许可。根据《行政许可法》第12条第一项的规定，其适用于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。
普通许可的功能是防止危险和保障安全。其主要特征是，对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许；一般没有数量限制；行政机关实施普通许可一般没有自由裁量权；能否取得许可与申请人自身条件有关；普通许可一般不得转让。
2.特许，即适用于《行政许可法》第12条第二项规定的事项的行政许可。
特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权利的许可方式，主要适用于自然资源的开发利用、公共资源的配臵以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。
特许的主要功能是分配稀缺资源。其主要特征是，特许一般有数量限制；行政机关实施特许一般有自由裁量权；相对人取得特许一般
-9-应当支付一定费用；特许可以在被许可人和符合条件的自然人、法人或者其他组织之间依法转让。
3.认可，即适用于《行政许可法》第12条第三项规定的事项的行政许可。
认可是行政机关确定申请人是否具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的许可方式，主要适用于确定申请人是否具备为从事提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业所必需的特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。
认可的主要功能是确认从业水平或者某种技能、信誉。其主要特征是，一般都要通过考试、考核等方式并根据考试、考核结果决定是否给予认可；通常没有数量限制；行政机关实施认可一般没有自由裁量权；资格、资质认可与申请人的身份密切相联系，资格、资质许可不能转让。
4.核准，即适用于《行政许可法》第12条第四项规定的事项的行政许可。
核准是行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范作出判断的许可方式，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。
核准的功能也是防止危险和保障安全。其主要特征是，是否给予许可的依据主要是技术性、专业性的；没有数量限制；一般要根据实地检验、核验、检测等作出决定；行政机关实施核准没有自由裁量权；核准与申请事项的自身条件有关，核准许可不能转让。
-10-5.登记，即适用于《行政许可法》第12条第五项规定的事项的行政许可。
登记是行政机关确立企业或者其他组织主体资格的许可方式。登记的主要功能是确立申请人的市场主体资格。其主要特征是，未经合法登记取得特定主体资格不得从事相关社会经济活动；没有数量限制；行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，通常可以当场作出决定；行政机关实施登记没有自由裁量权；登记许可本身就是确立主体身份地位的许可，是不能转让的。
除了上述这五类事项，法律、行政法规还可以对其他事项设定行政许可，不过，国务院决定、地方性法规以及地方政府规章则不能在前述五类事项范围以外设定任何行政许可。
（三）不得设定行政许可的事项范围
值得注意的是，可以设定行政许可的事项大致有五类，但并不是说对所有这些事项都要设行政许可，对其中不宜通过设定行政许可进行管理和规范的事项应当排除在可以设定行政许可的事项之外。为此，《行政许可法》第13条规定，前述所列可以设定行政许可的事项，如果公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理或者行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决问题的，就不要再通过设定行政许可来规范了。
《行政许可法》对排除行政许可适用事项的规定，具有特别重要的意义。在我国行政管理体制改革中，政府职能转变是个关键，其涉及政府与市场的关系、政府与社会的关系，公权与私权的关系，等等。
-11-《行政许可法》从规范行政许可权力的角度为如何处理这几方面关系提供了指引。
首先，在公权与私权的关系方面，一般情况下，公权不宜过多地介入、干预私权的行使。现代国家管理的范围越来越广，但公权力对社会生活的介入不是无限的，而是有限的，不能包揽一切，还要尊重习惯、尊重个体权利。公权的行使必须有法律的明确依据，否则就是越权，导致无效。只有在私权的行使有可能损害国家的、社会的、集体的利益或者他人的合法权利和利益时，才有公权介入之必要。设定行政许可也是如此，对老百姓自己能够处理、解决的问题，政府就没必要干预，更不用设定什么许可。
二是，在政府与市场的关系方面，市场调节优先。凡是通过竞争、价值规律等市场机制能够解决的，均应由市场决定，无需设定行政许可。
三是，在政府与社会的关系方面，社会自治优先。对于单个市场主体自身难以解决的问题，要充分发挥行业协会、中介组织等的作用，由它们通过制定并执行行业标准、职业行为规范去约束同业行为，通过奖优罚劣的制约、激励机制来强化行业自律，培育、发展社会自治机制，政府也没必要设定行政许可。
四是，在事前监督与事后监督的关系方面，事后监督优先。行政许可属于事前监管方式。为了维护国家安全和公共利益、保护公民生命财产安全，设定行政许可，进行事前监管是必要的。但事前监管最大的弱点在于，其具有很强的主观性，许可的标准和条件往往取决于人们事前对某种活动可能发生的问题以及解决问题的办法的认知程
-12-度，其管理有效性的风险也较高。从行政管理的成本和效益看，一般来说，对那些可能发生系统性风险、很难通过事后补救的办法来消除影响或者即使有办法消除影响也需要付出超乎寻常代价的问题，往往有必要采取事前监管手段，而对可能发生随机性、偶然性问题的一般事项则采取事后监管手段。因此，对一般通过事后监管能解决的问题，而且也不致于造成不可弥补的灾难的事项，可以考虑优先采用事后监督的手段，不需设定许可，比如，行政机关通过主动监督检查就能够发现问题的领域，就没必要设定许可进行事前监管。
无论是公权不宜干预私权，还是市场优先、自治优先、事后监督优先，其间反映的一个共同的政策导向是，政府干预从缓的原则。对于那些因市场失灵而导致市场、行业协会、中介机构无法解决的资源配臵，政府有必要介入，以便实现维护秩序、公益以及相对方合法权益之目标，但并非意味着政府可以简单地实施事前行政许可。事实上，政府机关可以综合运用多种方式来实现行政目标，优先考虑非强制性的行政指导、行政合同、事中监督、事后行政处罚，最后再考虑行政许可的方式。许可、罚款等强制性较强的行政手段，成本较大，还容易导致市场扭曲、权力寻租、对经济和相对人权利的负面影响等，一般应当尽量少用。实践证明，无论出于何种初衷，也无论怀有多么美好的想法，政府对社会经济事务干预强度过大会阻碍经济的发展。政府运用相对缓和的手段干预经济，可以获得相对人的主动参与和积极配合，能够更好地提高行政干预的效果，能够使用非强制手段的，如行政指导、行政奖励、行政劝诫等方式的，就应当优先使用这些非强制方式。
三、行政许可的实施主体
（一）行政许可实施主体的一般规定
《行政许可法》第22条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。这是对行政许可实施主体的一般规定。
1.行政许可的实施主体主要是行政机关
行政许可的实施主体主要是行政机关。从法律上说，行政机关是指依法成立、能以自己的名义独立地从事行政管理活动，并独立承担相应法律后果的行政组织。
2.实施行政许可的行政机关必须享有行政许可权（1）行政机关依法享有外部行政管理职能。
根据行政机关所行使的行政管理职能不同，可以将行政机关分为外部行政机关和内部行政机关。所谓外部行政机关是指依据法律的授权，代表国家对公民、法人或者其他组织实施管理的机关；所谓内部行政机关是指基于隶属关系（特定权力关系）对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的机关。前者有权对社会上的企业、个人或者其他组织实施管理，被称之为有外部行政管理职能的行政机关；后者是对行政内部的人员或者事务实施管理。凡是与公民、法人和其他组织等行政相对人发生行政管理关系的，必须由外部行政机关来行使有关行政权。内部行政机关主要是保证或者监督外部行政机关更好地履行职能的机关，如决策咨询机关、专门行政监督机关、专门人事机关、内部协调机构等，都是典型的内部行政机关。内部行政机关虽经行政
-14-机关内部的权力再分配而享有一定的行政权，可以具体从事部分行政管理活动，但其不能以自己的名义对外作出任何决定，当然也不能成为实施行政许可的主体，也不应被授予行政许可权。因此，行政许可的主体必须是外部行政机关。
（2）依法得到法定明确授予的行政许可实施权。
履行外部职能一般是外部行政机关的固有职权，随该机关的依法设立而产生，通常由组织法或者组织规则规定。外部行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然地享有行政许可权。行政许可权是一项单行法授予的职权，未经法定明确授权，外部行政机关不能当然地成为行政许可的实施主体。作为外部行政机关，只表明它可以被授予行政许可权，但并不意味着其当然享有行政许可权。
3.行政机关必须在法定职权范围内实施行政许可。
这是职权法定原则的具体要求和体现。职权法定是依法行政的基本原则和基本要求之一。其基本含义是，行政机关的行政职权必须来源于法律的明确规定，行政机关行使行政权必须在其法定的职权范围内，超越其法定职权范围行使行政权是无效的。行政许可作为行政权的重要组成部分，其行使当然应当遵循职权法定原则，即行政机关实施行政许可必须在法定职权范围内，否则将导致行政许可行为无效。
从理论上讲，行政机关违反职权法定原则实施行政许可主要有以下几种情况：一是，行政机关在实施行政许可时，超越了本行政机关的主管权限；二是，一地方行政机关在实施行政许可时，超越了其地域管辖范围而行使了本应当由另一地方行政机关实施的行政许可；三是，实施行政许可时，上下级行政机关间相互逾越其各自的法定职权，-15-包括下级行政机关实施了本应当由上级行政机关实施的行政许可，也包括上级行政机关实施了本应当由下级行政机关实施的行政许可。
（二）授权实施行政许可
1.什么是授权和授权实施行政许可
授权是指特定的国家机关通过法律、法规把某些行政权力授予非行政机关的组织行使，使该组织取得了行政管理的主体资格，即可以以自己的名义独立地行使这些权力，也可以以自己的名义独立地承担因行使这些权力引起的法律后果。
根据宪法和行政法的传统理论，国家的行政权只能由行政机关及其公务人员行使。但是随着社会的发展，行政管理权的扩大，行政管理的领域、内容与方式上的日益复杂与多变，使行政机关很难适应不断发展变化的形势的需要，尤其是在行政许可领域更是如此。有些行政许可涉及的领域对技术性、专业性要求非常高，由行政机关以外的具有某种公共事务管理职能的组织来实施许可，可能更易于达到行政许可设定的目标和任务。因此，《行政许可法》第23条规定了授权实施行政许可，即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。
2.授权实施行政许可的规则
（1）对授权主体的要求。行政许可的实施权的授权主体必须是特定的国家机关。《行政许可法》规定法律、法规可以对授权实施行政许可作出规定。这里的“法规”包括行政法规和地方性法规。因此，行政许可的实施权的授权主体应当是享有法律、法规制定权的国家机关。享有规章制定权的国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署、-16-具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府不能授权任何组织实施行政许可。
（2）对授权形式的要求。与授权的主体相关联，行政许可的实施权的授权必须通过法律、法规来进行，法律、法规以外的其他规范性文件不得授权其他组织实施行政许可。
（3）被授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。经过授权，被授权的组织即取得了实施行政许可的主体资格，能够以自己的名义实施行政许可，并承担相应的法律责任，因此，被授权的对象必须严格界定。“具有管理公共事务职能的组织”通常包括：事业单位、社会团体、部分政企尚未分开的企业。
3.授权实施行政许可的法律意义
根据《行政许可法》的规定，经法律、行政法规或者地方性法规的授权，具有公共事务管理职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。这就意味着被授权的组织取得了行政主体资格，即取得了行政许可实施机关的地位，其将以自己的名义独立地实施行政许可，独立地承担法律责任，当由于行政许可的实施行为引起行政复议或者行政诉讼时，其也能够以自己的名义参加复议或者诉讼，简单说，就是在行政复议或者行政诉讼中当被申请人或者被告。
关于被授权的组织在实施行政许可中的地位问题，《行政许可法》作了明确规定，即被授权的组织适用《行政许可法》中有关行政机关的规定。被授权实施行政许可的组织既然取得了独立的行政主体资格，其就取得了相当于享有行政许可实施权的行政机关的地位，当然就应当适用《行政许可法》中有关行政机关的规定。《行政许可法》
-17-中对实施行政许可的行政机关及其工作人员的所有规定，都同样适用于被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员。
四、行政许可的特别程序
《行政许可法》第12条规定了五类行政许可，不同种类的行政许可，不仅功能、性质、适用事项和条件不同，其实施程序除了一些共通的地方，也还有很大的不同。对此，《行政许可法》在实施行政许可的一般程序之外，针对各类不同的行政许可，规定了不同的特殊程序，即《行政许可法》第四章第六节“特别规定”。行政机关实施行政许可时，应当首先考虑适用实施行政许可的特别程序，只有实施行政许可的特别程序没有特别规定时，才适用实施行政许可的一般程序。
（一）特许程序
特许程序适用于特许类的行政许可，即《行政许可法》第12条第二项所列事项的行政许可。
实施特许的具体程序----招标、拍卖。由于特许数量的有限性，特许只能为有限的申请人所享有，并且，特许一旦授予某个特定的人，就排除了其他人再获得的可能性。对此，如果没有严格的程序制约，很容易导致“暗箱操作”，权钱交易。公开招标、拍卖是到目前为止经实践证明行之有效的确保特许决定公平、公正、高效的程序之一。对此，《行政许可法》给予了充分肯定，明确要求：实施特许事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决
-18-定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
是不是所有的特许事项的行政许可都要进行招标和拍卖呢？答案是否定的。法律、行政法规可以对实施特许事项行政许可的程序作出其他规定。比如，城市房地产管理法规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件的，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。
（二）认可程序
认可程序适用于《行政许可法》第12条第三项所列事项的行政许可。
1.关于赋予公民特定资格的考试
在起草《行政许可法》的过程中，一种意见认为，对于公民特定资格的行政许可，除法律、法规另有规定的外，应当通过全国统一考试的方式来决定。也就是说，把通过全国统一考试作为是否取得公民特定资格的原则。另一种意见认为，公民资格许可种类非常复杂，加之我国各地情况千差万别，对于某些资格，很难作出全国统一的要求。为此，有人主张折衷的方式，即把赋予公民特定资格的行政许可分为两种，一种是需要通过全国统一考试作出的行政许可，例如律师资格；一种是不需要通过全国统一考试而作出的行政许可，例如公证员资格（符合《公证暂行条例》规定的条件，经任命即可获得）。本法的规定是同时允许两种情况的存在。
目前，在我国，多数全国统一考试由行政机关组织，但也有个别全国统一考试按照法律、行政法规和规章的规定由行业组织实施。比
-19-如，根据注册会计师法的规定，注册会计师全国统一考试由中国注册会计师协会组织实施。《行政许可法》立足现实、着眼未来，作出了前瞻性、引导性的规定，即规定由行政机关或者行业组织组织实施全国统一考试。
从市场经济发达国家的情况看，关于公民资格的许可，多数都由行业组织组织考试，并根据考试结果作出决定。例如，律师协会组织律师考试，根据成绩决定申请人是否获得律师资格，这种资格许可，从性质上看，不属于行政机关的行政许可。随着政府职能的转变和市场经济的不断发展，行政机关的这部分职能必将逐渐弱化，多数公民资格的许可必将由行业组织实施。本条规定全国统一考试的组织可以由行业组织实施，对于促进行政机关最终将公民资格许可移交给行业组织实施具有积极意义。
关于考试公开举行。公民特定资格的考试应当向社会公开，保证所有符合条件的公民都有机会参加。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲，以方便申请人准备考试。
关于考试的禁止性规定。行政机关或者行业组织不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。
2.关于赋予法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可程序 对于法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可，主要依据是对申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等方面的考核，行政机关依据考核结果，作出行政许可决定。
为确保考核的公开、公正、公平。行政机关应当事前公布考核内
-20-容（专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平的具体事项）、考核时间、各类考核事项的考核标准、考核等次及依据等与考核有关的事项。行政机关在资格、资质许可时，不得在法定考核项目外擅自增加对法人或者其他组织的考核项目。
（三）核准程序
核准程序适用于《行政许可法》第12条第四项所列事项的行政许可。
核准类行政许可的最大特点是技术性较强，申请人能否获得行政许可，完全取决于技术标准、技术规范。为此，《行政许可法》要求，行政机关实施核准类行政许可，必须事先公布技术标准、技术规范，然后按照技术标准和技术规范的要求，对有关设施、设备、产品或者物品进行检验、检测、检疫，再将检验、检测、检疫结果与事先公布的技术标准、技术规范进行比较、分析，符合技术标准、技术规范要求的，就给予行政许可；不符合技术标准、技术规范要求的，则不给予行政许可。因此，检验、检测、检疫结果是行政机关是否给予核准行政许可的唯一依据，行政机关对此没有裁量权。
（四）登记程序
登记程序适用于《行政许可法》第12条第五项所列事项的行政许可。
对企业等主体资格的登记一般实行形式审查，即只要申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关应当当场予以登记。
对社会组织的主体登记一般实行实质审查，行政机关需要对申请材料的实质内容进行核实的。对这种情况，《行政许可法》规定适用
-21-《行政许可法》第34条第3款的规定，即行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查，根据核查结果作出是否给予行政许可的决定。
（五）有数量限制的行政许可的实施程序
有数量限制的行政许可的实施程序适用于特许类行政许可以外有数量限制的行政许可。
这里要注意的一点是，《行政许可法》第12条第二项所列的有限自然资源开发利用、公共资源配臵以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可，即特许类行政许可，一般都是有数量限制的，但是，《行政许可法》第53条规定的特许程序已解决了此类有数量限制的行政许可的实施程序，即通过招标、拍卖等公平竞争方式作出行政许可决定。因此，这里规定的有数量限制的行政许可的实施程序应当适用于特许类行政许可以外的有数量限制的行政许可。
依何种程序实施此类行政许可，对公民、法人和其他组织权益影响很大。如果没有一个比较客观、相对刚性的制度约束的话，暗箱操作、权钱交易就在所难免了。对此，《行政许可法》参考国外的通行做法，规定：对有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。当然，也不排除法律、行政法规对此类行政许可的实施程序作出其他规定。
（根据国务院法制办李富莹博士在中注协“行业自律管理体制和自律监管工作座谈会”上的讲课录音整理，未经本人审阅）
