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由“以租代征”浅析农村土地征收违法行为
摘要:“以租代征”是一类新出现的隐蔽性很强的农村土地违法行为。“以租代征”产生的原因较为复杂，“以租代征”的泛滥不仅导致统计失真、弱化宏观调控等，而且造成国土资产流失、扰乱土地秩序、损害农民权益、影响社会稳定。“以租代征”反映了我国农地征收执行过程中的一些不足和漏洞，本文通过分析这种现象的成因危害指出这些漏洞。
关键词:农村土地；以租代征；危害；执法
一、农村土地“以租代征”的基本情况
“以租代征”是这几年土地违法的一个主要表现形式，它的实质就是农村集体土地规避农用地转用审批，逃避土地计划调控，规避土地收益税费政策的调控，直接进入非农业建设用地的行为。“以租代征”行为不仅是严重违反土地法律法规的行为，也是违背土地管理、违背国家长远利益的一种行为。
07年国家土地督察北京局对华北五省区市的调查发现，“以租代征”主要有六种表现形式，一是用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地，二是基层政府直接租赁农村集体土地，三是基层政府转租农村集体土地，四是基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为，五是村自行出租自己的承包地，六是村委会租用农户的承包地搞非农建设。
按照《土地管理法》的有关规定，只有兴办乡(镇)村企业和村民建设住宅，或者是乡镇)村公共设施和公益事业建设，经依法批准可使用本集体经济组织农民集体所有的土地，其他任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地，或者使用依法征收的农民集体所有的土地；未依法办理农用地转用审批手续，任何单位和个人不得将农用地转为建设用地；除符合规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移之外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。对照法律规定，“以租代征”的几种形式共同的特征是，违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，规避依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费，规避依法进行征地补偿和安置，规避履行耕地占补平衡法定义务，擅自扩大建设用地规模，非法出让、转让、出租农村集体土地用于非农业建设。严重违反了《土地管理法》的有关规定。
“以租代征”造成的社会危害：
1、国家税费的流失
土地是“租”而非“征”，不用缴纳土地出让金，造成国家税收流失。这也是“以租代征”带来的最直接的损失，也是最显而易见的损失。
2、影响耕地保护目标的实现
我国属于人均耕地比较少的国家，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。更为严峻的是，我国有限的耕地资源还在大量减少，现在，我国人均耕地面积仅有不到世界平均水平的一半，而且我国后备耕地资源严重不足，通过开发补充耕地的潜力有限。我国的土地资源严重不足的现状，已严重影响经济的可持续发展，为了给后代留下发展的空间，必须严格控制建设用地规模，严格执行耕地保护政策。
3、损坏农民群众的利益
“以租代征”的用地多为农用地，很多为农村集体经济组织的责任田，非法征用土地将使农民直接失去土地资源这一最基本的生活保障，致使农民生活水平下降，导致农民成为种地无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”。有些时候由于补偿费用太低或不到位，致使群众集体上访事件不断发生。这种“以租代征”的行为毕竟是一种违法行为，并没有国家法律的保障，一旦租地方单方面毁约，农民也是骑虎难下，只能任人宰割； 即便是租地补偿行为能够正常进行，也不能保证农民的利益得到有效的保障。
4、扰乱建设用地管理秩序
正常的建设用地必须严格执行用地计划，必须符合土地利用总体规划，属于征用范围的，必须进行征地补偿和落实征地听证制度。在具有审批权政府审批后，还必须按土地规划用途组织供地，符合招标或拍卖范围的，还需要履行组织招标挂牌等法律程序。以租代征的程序违背了土地征用的前提和程序，有的不符合规划，有的非征即用、非拍即用，非法过渡土地所有权类型。
二、“以租代征”形成的社会原因：
1、追求政绩工程
对于政府而言，“以租代征”的方式可以突破建设用地指标的限制，缓解当地经济发展的土地制约，能够使一个地区获得短期的经济效益，对于追求政绩的地方政府而言，吸引力也是巨大的。因而，地方政府长期对企事业单位的“以租代征”的做法采取一种默认和放纵的态度，不择手段追求经济增长率。大搞非法经济开发区或工业园区建设，并以招商引资为名引进项目，在国家严格控制建设用地规模的情况下，铤而走险选择了以租代征的违法用地道路。到2004 年8月，全国清理出各类开发区(园区)6866个，规划面积23.86 万km。一些城市盲目铺摊子，搞形象工程，大量占用城郊良田，占用方式多为以租代征。这是一条危险的发展道路。
2、逃避国家税费
业主在利益的驱动下，“以租代征”逃避国家税费，达到省钱的目的。业创业之初，生产资金、建设资金本来就很紧张，办征地手续，需要交耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、管理费等一大笔国家税费，还有各部门、各种组卷材料的费用以及其它有名无名的费用。这笔费用不仅令资金不足的业主望而却步，更因企业前景难以预测而增加了投资风险，而租地使这些费用都可省下用于企业建设，赚了钱再考虑办理正式用地手续。
3、农民为长远生计只租不征
对于一些被租地的农民而言，“以租代征”可以使农民获得长期稳定的租金收入，更能解决农民的后顾之忧。农民不用再因为年景的原因而担心收入问题，这对农民而言无疑具有很大的吸引力。征地使农民永远失去了土地，即使一次性补偿价格不菲，也是眼前利益，而非长远生计。农民失去了土地就失去了生存的基本条件，所以一些村通过正式决议，除了国家公路、铁路、机关等公益事业用地可征外，不得采用以改变权属为特征的征地方式，只租不征，确保祖祖辈辈有地可用，有利可取。农民在市场经济条件下，对相关法律法规缺乏学习，不能利用法律武器保护自己；有些地方农民形成一股盲从的愚民意识，“上边说的就照办”，不能分清是非，对村干部一味盲从，听任摆布。
三、“以租代征”反映出的农村征地过程中的问题
1、当前滥占耕地的主因不是计划内的建设用地扩张，而是“计划外”的违法建设失控 从国土资源部的权威资料中，可以发现两组相互矛盾的数字。一方面，1997-2004 年，22全国非农业建设年均占用耕地面积20.24 万hm，比1991-1996年年均29.33hm降低了31%。
22到2004年底，全国耕地总面积保持在12244.43万hm，基本农田稳定在10594.57hm，保障了粮食综合生产能力，维护了国家粮食安全。另一方面，仅2003年，全国就“发现”各类土地违法行为17.8万件，立案查处12.8万件；涉及土地面积102万亩（其中耕地49.5万亩），属当年新发生的有10.38万件，涉及土地面积53.55万亩（其中耕地26.7万亩）。如果将第二组数字换算成同口径单位，则可以得出：2003年当年“发现”的违法占用耕地的面积竟高达“十五”期间年均合法审批耕地总面积的1/6以上。但另据国土资源部对北京市及其他一些省份的遥感实测表明，近几年每年实际建设用地量都是计划批地量的3 倍多。仅据今年头5 个月国土资源部的统计，当年已立案土地执法案件25153起，涉及的土地面2积达12241.7hm，同比上升近20%。一方面是计划内批地的辉煌成绩，另一方面则是滥占耕地“面广量大、花样迭出”，已发现的案例仅为实际违法占用土地的“冰山一角”。值得深思的是无论抽查全国哪一个省、市、自治区，各类建设占用土地尤其是占用耕地，不仅能控制在上级批准下达的年度计划数之内，而且还稍有盈余。
2、提高“征地门槛”政策选择不当反而会助长“以租代征”的蔓延
正是由于地方政府推行“以租代征”的基本动机是“五个规避”，其手段是绕开与征地相依托的“计划内”土地审批。所以，如果采用新增建设用地取得成本为主的政策来抑制地方政府的土地扩张冲动，其直接的结果可能就是“计划外”的“以租代征”的土地“有病”，而让服从“计划内”管理的土地开发者“吃药”。诸如提高被征地农民的补偿安置费用；新增建设用地土地有偿使用费收取标准在现行基础上提高1 倍；将城镇土地使用税征收标准在现行基础上提高2 倍；从地方收取的土地出让金中划出不少于30%比例的资金用于建立地方国有土地收益基金，又规定其原则上不得列入地方政府的当年预算开支，或将地方土地出让金划归上级政府等等政策选择，都将进一步驱使地方政府“五个规避”、推行“以租代征”的积极性。
从另一方面来看，已经走过50年历程的我国城市规划体系，尽管存在着诸多的问题和亟待修改的残缺不齐《城市规划法》，但仍可依据其较为精细的规划管理图则和标准规范（与土地利用规划相比较而言）在城市规划区内对违法建筑的蔓延实施有效控制。值得探讨的是，在我国实施城市土地招标、拍卖制度和与之相联系的城市土地储备制度近10年来，已经取得抑制土地审批方面的腐败蔓延、为城市基础设施提供资金等方面的成绩，但也出现了促使城市政府扩大建设规模、提升房价、过分追求土地收益等方面的弊端。必须承认，这种扩张的动机尚不及GDP、外资、财政收入等增长带来的刺激，否则怎么会有如此多土地出让金收入微薄但扩张冲动强劲的二三线城市？事实上，只要严格规范城市政府土地出让金收入的支出范围，使其只能用于城市污水治理管道建设、廉租房和其他必要的基础设施建设，就可以“化害为利”。此外，适当的土地出让金收益，可以促使地方政府对各种“计划外”违法占地现象采取主动制止的措施。
随着我国人口的增长，人地压力日益增大，为了确保我国人均1.4亩的耕地，守好18亿亩耕地的红线至关重要。实现这个目标必须严格土地管理，严格掌控农用地征收和转用是关键的一步，要解决本文中提到的问题，还需要有关土地立法部门进行土地征用法律的改革，有关行政部门在执行过程中好好把关。
参考文献：
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