新加坡城市管理经验对厦门的启示_新加坡城市规划启示

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新加坡城市管理经验对厦门的启示

编者按: 为深入贯彻《 干部教育培训工作条例(试行)》 关于干部教育培训工作应当遵循“ 以人为本，按需施教；全员培训，保证质量；全面发展，注重能力；联系实际，学以致用；与时俱进，改革创新” 的原则，中共厦门市委党校在“ 十一五” 第一期中青年干部班实施常规培训与课题研究相结合的教学改革。全班学员分设“ 城市管理”、“ 行政效能”、“ 土地管理与住房制度”、“ 港口物流” 四个课题组，分别由中共厦门市委党校指派专业骨干老师指导。四个课题组成员，先在厦门作了深入调研，2006年 11 月 5 日至 12 日赴新加坡公共事务学院进行为期一周的培训和考察，学习借鉴新加坡的成功经验。四个课题组在调研的基础上，集大家智慧形成了四个调研报告。为了充分发挥这批成果的作用，本刊在这一期加以刊登。

一、新加坡城市管理中值得厦门市借鉴的先进经验

新加坡城市与厦门城市有共同的属性，诸如:(1)新加坡与厦门均为海岛或滨海城市，地理等自然情况有类似之处；(2)新加坡为城市国家，厦门市城市化率也非常高，城市管理有其共性的一面；(3)新加坡人口为 410 余万、外来流动人口 80 余万，厦门市人口为 220 余万元、其中外来流动人口为 80余万，外来人口组成相差不大，其管理方式也有共同的要求；(4)新加坡经济较发达且保持了经济、社会和环境协调发展，厦门市在保持经济、社会和环境协调发展方面也取得较好成效，城市发展思路有其一致性；(5)新加坡的人文历史具有中华文化的渊源，其城市建筑也有闽南特色，新加坡与厦门的城市管理文化有相通之处等。新加坡与厦门两地的城市共性，决定了两个城市管理方面存在相互借鉴的可能，实践中两地已有相互借鉴的先例，特别是厦门市近几年来在城市管理方面借鉴新加坡有关经验也取得了成效。

同时，也要充分认识到新加坡与厦门两个城市之间也各有其特质。厦门城市化进程不断加快，带来了特殊的经济、社会和城市问题；厦门的经济和社会发展也有自己的进程和特殊性；厦门市行政管理体制及法制环境、基层社区制度等方面有其不同点。这些特殊性决定了我们学习新加坡城市管理经验必须紧密结合本市实际情况，不能照搬照抄，而是力求在借鉴中有所取舍、有所创新，务求实效。为此，从比较研究出发，我们总结出新加坡城市管理中可以值得厦门市借鉴的经验，主要是:(一)具有先进的管理理念

新加坡作为一个城市国家，成为世界闻名的“ 花园城市”，为大多数亚洲发展中国家树立了现代都市发展的典范。新加坡城市管理之所以取得如此成就，与其树立先进的城市管理理念是分不开的。它强调以人为本，服务为先，法治保障。首先,坚持以人为本，将有利于提高人民群众生活水平、生活质量作为城市规划、建设和管理的重要目标,不断完善、不断超越“ 花园城市” 建设。新加坡城市规划分概念规划和总体规划两个层面。概念规划主要制定土地和交通的规划蓝图，更多的是对城市发展框架的研究。总体规划是在概念规划基础上，整合 55 个分区的控制性规划编制而成，为法定文件，具有法律约束力，对城市管理发挥法律作用。

其次，强调服务优先。在经济全球化趋势日愈凸显的大背景下，新加坡政府转变传统管制思维，树立亲商思维、服务理念，政府行为要由服务型方式取代命令型方式。再次，加强法治保障。新加坡是一个法治国家，它强调:法律面前人人平等，法律之内人人自由，法律之外没有特权，法律之上没有权威。新加坡城市管理在法治理念的指导下实现了长效管理。

(二)具有科学的城市管理体制

新加坡城市管理体制的特点在于:(1)城市管理部门职责明确。在新加坡城市管理中，国家发展部等行政部门之间职责是法定的，特别是有关部门下属的多个法定机构，均由议会授权设立。(2)城市管理协调有力。新加坡城市管理涉及诸多相关部门职责，有些管理也存在衔接、配合等问题,为了增加管理合力，成立了 “ 花园城市行动委员会”，这个跨部门的委员会在拟定政策、综合协调有关城市园林绿化建设及管理方面发挥了重要作用。(3)建立严格的考评监督制度。建立一套完备的、操作性强的考评体系是新加坡城市管理的一个有效方法。其考评项目非常体系化，对每项指标都有十分具体的评分标准，这就减少了考评中的人为主观评判程度，硬化了考评工作。(4)社区自治在城市管理中发挥了重要作用。新加坡政府在城市管理上很有特色的一点就是社会和公民角色的确立，并使其成为城市规划建设管理的重要基础。新加坡将城市划分为 5 个社区，并设立社区发展理事会，在推动社区自治和参与城市管理发挥了重要作用。(三)具有健全的法制环境

新加坡是一个法治国家，城市管理的法制化水平较高。新加坡建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强、没有回旋余地的法律体系,可谓是“ 管得严”。一是立法严明、严密；二是执法严实、严正。

二、厦门市城市管理体制现状分析

分析厦门市城市管理体制及其运作现状，并与新加坡城市管理相比较，从中看到厦门市城市管理中的合理因素，有利于传承城市管理体制中先进做法；从中发现厦门市城市管理中的不足，有利于明确改革完善城市管理体制的重点。(一)厦门市城市管理体制中的合理因素 改革开放以来，厦门市先后获得国家卫生城市、国家园林城市、国家环保城市、国家旅游城市、联合国人居奖、全国首批文明城市等殊荣，这充分表明厦门市城市管理取得了很大成绩，表明厦门市城市管理体制运作良好。

一是基本建立了“ 两级政府、三级管理” 的城市管理体制。

目前，市政府成立了城市规划、土地管理以及城市管理等决策机构和协调机构，实行市政府统一领导、协调和管理；区政府实行地域管辖，具体负责城市管理相关工作；有关城市管理行政许可权和行政执法权等事项由市、区政府部门分工负责，且事权管理中心不断下移，诸多管理事项由街道具体实施，居民小区配合落实。这种管理体制，其特点是: 突出宏观决策和调控，加强城市目标管理；突出协调，保障管理有序；突出层级管理，调动各级积极性；突出群众参与，动员居民、单位参与管理。

二是实施城市管理相对集中行政处罚权试点。

根据国务院法制办和省政府的 2002 年批复，厦门市实行城市管理相对集中处罚权试点。从此，厦门市多年来运作的城市管理综合执法(市城监支队行使综合执法权)转变为城市管理相对集中处罚。2004 年厦门市人大常委制定出台了 《 厦门经济特区城市管理相对集中行使处罚权规定》，标志厦门市城市管理相对集中处罚制度纳入法制化轨道。

三是城市管理法制体系基本建立。

多年来，厦门市重视城市管理法制建设，先后出台了《 厦门市城市规划条例》等几十部城市管理方面的地方性法规和规章，将城市管理各个领域均纳入法律调整范围。(二)厦门市城市管理体制中存在的问题

诚然，厦门市城市管理取得了较大成绩，但也不容忽视其中存在的不足。随着厦门市城市化进程加快，城市管理难度加大，问题增多，情况越来越复杂，人民群众对城市管理的要求也越来越高。目前厦门市城市管理体制出现了不适应形势发展需要的问题，主要有: 一是城市管理理念上尚存在一定偏差。在城市急剧扩张中，人们愈来愈重视城市建设的速度,越来越强调城市管理的效率，有时以人为本的思想没有得到全面坚持，城市管理服务意识没有得到明显增强，城市管理法制建设没有得到足够重视。反映在城市管理体制中，有时重行政权力的运作，管理中存在利益驱动。结果是对部门有利的事抢着管、对群众服务的或难以管理的事推诿扯皮,没有很好地保护人民群众的合法权益，反而损伤了人民群众参与城市管理的积极性，影响城市管理的效果。二是行政管理体制中存在协调力度不够的问题。为了加强城市管理，市政府设立了城市规划、土地管理、市容考评及城市管理等决策与协调机构，有的还下设办公室分别挂靠在规划、土地、市政、建设等行政部门，这些决策与协调机构之间也存在有时衔接不够的问题，有关资源需要进一步整合、机构可以进一步精简。同时，城市管理部门之间、上下级管理之间、行政管理与行政执法之间的协调存在一定的问题。

三是城市管理体制中存在职责不清的问题。一方面，从横向结构而言，厦门市城市管理涉及诸多部门，部门之间的职责存在界面不清现象。这次调研中，有关城市管理部门反映最多的是城市管理中存在多头管理，职责不清，缺乏合力。例如停车场管理，涉及交警、市政、建设、规划、城管、交通、财政、物价等多部门管理以及市、区、街多级管理，结果是至今厦门市尚未明确一个主管部门，各唱各的调，停车场管理的混乱就可想而知了。实践中往往是对某一件事情多个部门都可以管、也可以都不管。另一方面，从纵向结构而言，城市管理事权下放尚待进一步规范。在城市管理权限下放过程中,是通过行政手段实现的，具有一定的随意性、临时性。有的事权下放还不符合现行法律法规规定，尤其是街道管理事项增多，有的事项管时不合法、不管时又导致相关管理职责不落实；有的是市级下放，有的是区级再下放，到了各区、各街道，做法不尽一致，各有各的做法，从而引起城市管理体制上纵向职责分工不清的问题。

四是城市综合执法体制存在不够完善的问题。就城市管理相对集中处罚范围而言，目前厦门市两级城市管理行政执法局行使的处罚权的法定依据是 《 厦门经济特区城市管理相对集中行使处罚权规定》，其中缺陷在于有的城市管理执法事项应当集中授予城市管理执法局行使，但未能得到法定授权。同时各区的城市管理行政执法局行使的职责范围也不一致，其中主要问题是有的区或部门自行委托或授权城市管理执法局执法，有的没有法定依据，属违法执法。就厦门市市区两级城市管理行政执法权分工而言，也存在职责分工不明确、市级对区级执法监督和指导不力的问题。在执法过程中，城市管理执法局集中行使处罚权后，特别是执法权下放到基层之后，受到行政干预越来越多，围绕所在政府的工作重点开展运动执法、突击执法的多，而日常执法存在不平衡的现象、群众关注的执法活动少，执法不严、执法不公、有法不依和暴力执法的现象时有发生。

三、完善厦门市城市管理体制的对策

理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理

体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括: 城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。从厦门市城市管理体制现状分析，不难发现厦门市城市管理体制中需要改进和完善的主要问题包括: 创新管理理念、重构管理模式、理顺管理职责、完善执法体制等。

(一)创新城市管理理念

在城市管理理念创新上，要借鉴新加的先进经验，做到以下三个转变: 一是从以物为本向以人为本的思维转变。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重视城市管理在改善人的生存、人的发展环境中的作用。为此，要强化城市管理体制中宏观调控职能，制定和实施正确的城市发展目标。二是从以效率至上向服务至上的思维转变。城市管理不是为了形象工程，而是为了服务大众，为了人民的根本利益。为此，要强化城市管理体制中协调职能，增强行政管理服务意识，实现城市和谐管理。三是从以人治为主向以法治为主的思维转变。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是实现城市长效管理的必然途径。为此，要强化城市管理体制中监督职能，不断推进法治城市建设。(二)重构城市管理模式

从有关城市管理部门的职责分工及其运作协调机制来分析，主要的城市管理模式有:(1)主管型政府管理模式；(2)协调型模式；(3)数字化型模式。当前厦门市城市管理模式主要是协调型，主要特点是各部门行使管理职责，城管办负责协调。虽然目前存在各部门职责不清而协调又不力的缺陷,但是我们认为，这种协调型城市管理模式还是符合本市城市管理实际的，不必推倒重来，而是应对症下药，在理顺职责的同时，强化协调的力度。为此，有必要研究建立城市综合管理机构的问题。国家一个建设部，而到了厦门就有了建设局、市政园林局、规划局、房产管理局等，城市管理还涉及交通、公安、环保、工商等多个部门，多个部门之间职责界定不清，同时多部门工作需要进行必要的衔接，这都需要有一个综合机构进行协调和综合管理；同时城市管理需要建立长效的机制，要实施长远规划和宏观调控也需要一个综合机构牵头运作；城市管理的统一监督与考评工作也需要一个综合机构来开展。因此，有必要建立一个城市综合管理机构。

这个综合管理机构应是:(1)综合机构。直接隶属市政府，将城市规划、土地、市容考评等委员会的办公室进行整合，相关职责交由这个综合机构统一实施；(2)协调机构。牵头厘清城市管理体制中横向、纵向部门的管理职责，指导和协调各部门、各区的城市管理以及执法工作，实现城市管理的合力；(3)监督机构。仅有协调没有监督是难以保证力度的，监督与考评有关城市管理工作,有利于有关方面严格依法办事，实现城市管理目标的实现。(4)法定机构。通过立法明确该机构的法律地位及其职责，实行依法决策、依法协调、依法监督。在建立城市管理综合机构时，还要注意这个机构不应是对外行使行政管理权的职能部门,不属于增设一个行政部门，特别是要避免代替有关行政部门行使行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等具体行政行为，其职责主要应界定在宏观决策及行政部门之间协调和监督。(三)理清城市管理职责

对城市管理中涉及的有关部门职责必须进行梳理，对市、区两级政府有关部门的职责进行必要的厘清，还要对部门与部门的关系、职能管理与行业管理的关系、行政管理与社会自治及市场调节的关系需要理顺。在理清管理职责时，我们认为需要注意以下几个问题，一是职责法定性，二是合理适当性，三是管理数字化。

具体而言，对厦门市市、区、街三级之间城市管理职责分工应当予以进一步规范。首先在授权主体上，应由市政府统一实施(可由前述的市城市管理综合机构行使)，改变市直部门及各区自行擅自授权的做法。其次，在授权方式上，应依法办事。对其中有些管理职责属于法定分级管理或者法定并不明确的情况，市政府可以直接明确上下级部门之间的职责分工；对其中有关职责法定市级或区级部门行使的，需要再下放的应当通过法定程序进行，不可以违法授权。再次，在授权范围方面，全市城市管理纵向层级管理权限分工应尽量统一，不能对各区、各街授权有不同做法，同时各区有关城市管理部门设置及其职责分工也应尽量全市统一，还要兼顾上下部门职责划分的科学性、合法性,以有利于理顺本市管理体制中层级管理关系。最后，授权管理应充分考虑发挥社区自治的作用。(四)完善城市管理执法体制

一是进一步扩大集中行政处罚范围;二是市区城市管理执法局执法职责分工，应注意相关管理权限层级分工要求，既考虑管理与执法的实际需要，又要兼顾执法效率和效果；三是区城市管理执法局可在街道、社区设立分支机构；四是综合执法问题，不能视管理相对人为“ 敌人”，动不动就用几个“ 大盖帽” 去管一个“ 破草帽”，要纠正野蛮执法、无理执法、滥用联合执法等倾向。

四、关于完善厦门市城市管理体制的几点工作建议

总的来说，厦门市城市管理体制是符合城市管理发展需要的，但也存在不和谐之音，需要不断改革与完善。近期，可以就完善厦门市城市管理体制开展如下几项工作:(一)抓紧组建城市综合管理机构

在目前市城市管理办公室的基础上进行充实调整，整合本市有关规划、土地、市容等方面的协调机构办公室的职责，由市政府设立城市综合管理机构，具体负责编制全市城市管理的发展战略、中长期规划和年度计划并组织实施，综合组织协调、监督检查全市城市管理工作，负责城市管理考核及投诉处理工作，指导各区城市管理工作，指导城市管理执法局执法工作，负责城市管理数字化管理与应急处理等。相关组建工作可在进一步研究的基础上拟定相关工作方案，报有关部门批准后实施。(二)开展城市管理职责清理工作

目前厦门市正在进行行政执法依据梳理，该项清理工作需要进一步总结，特别是对各部门之间、上下级之间的职责“ 结合部”、需要再清理，明确其职责界限。有些职责还需要经过法定程序进行必要的调整。

(三)不断完善城市管理相对集中处罚权制度

厦门市实行城市管理相对集中处罚权制度以来，需要进行适时总结。建议由市城市管理执法局牵头落实以下几项工作: 一是对厦门市城市管理执法局行政处罚权范围的界定工作方案，对实践中有的自行扩大处罚权的做法进行清理，对需要扩大处罚权的，应当通过立法程序、法定委托或者报省政府批准等方式予以解决；二是拟定市、区城市管理行政执法局之间职责分工的具体办法，报市政府批准后实施；三是建立和完善城市管理行政执法的监督制度，切实解决有法有依、执法不严等问题，努力提高城市管理执法水平。(四)加强城市管理法制建设

在城市管理立法方面，建议对城市管理方面的法律法规等法制建设现状进行分析，以完善城市管理体制为重点，做好立、改、废的衔接，及时拟定一个近期立法规划和计划，以利于城市管理法制体系的形成和完善。近期需要抓紧开展《 厦门市城市综合管理条例》 的立法前期工作，构建厦门市城市综合管理模式。

在城市管理执法方面，重点加强执法责任制工作。建议由市政府组织对城市管理法律法规执法情况进行一次大检查，认真落实行政机关及其工作人员的行政过错责任追究制度，完善监督措施，推进法治城市建设进程。