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依法保护开发旅游资源 促进旅游业可持续发展
——市人大法制委主任委员吴小云就《汕头市旅游资源保护和开发条例》答记者问
经省人大常委会批准，《汕头市旅游资源保护和开发条例》（以下简称条例）将于今年2月1日起施行。日前，记者就相关问题采访了市人大法制委主任委员吴小云。
问：我市为什么要制定这个条例？
答：汕头是滨海特区城市和海港商埠，拥有众多风景秀丽的自然景观和独特的人文景观，旅游资源比较丰富，旅游业发展前景广阔。我市在全国较早开展了旅游资源保护和开发立法工作，市人大常委会于1999年4月制定了《汕头经济特区旅游资源保护和开发管理规定》，对特区旅游资源的保护和开发管理工作起到了积极的促进作用。但是，随着我市行政区划的调整以及社会、经济、文化事业的发展，旅游资源保护和开发管理工作中出现了一些新问题和新情况。由于特区法规仅适用特区范围，无法适用对特区以外丰富宝贵的旅游资源的保护和开发管理，导致近年来多次出现旅游资源开发项目重复建设、旅游资源无序开发等情况。因此，我市有必要运用较大市立法权制定相应的地方性法规，将全市范围内的旅游资源保护和开发管理纳入法制化轨道。条例的颁布和实施为依法兴旅提供了强大的法律支持，对有效保护和合理开发、利用我市旅游资源，促进我市旅游产业可持续发展，具有十分重要的现实意义。
问：条例在保护地方旅游资源方面有什么新的规定？
答：一是对旅游资源的概念作出新的界定。随着旅游业的不断发展，原特区规定关于旅游资源的界定与国家现行有关文件规定不完全一致，与实践需要也有所脱节。条例根据国家旅游局的有关规定，结合我市实际，对旅游资源的概念重新予以界定：“本条例所称的旅游资源，是指能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业合理利用，具有经济效益、社会效益和环境效益的自然资源、人文资源以及其他社会资源。”二是注重保护汕头的岸线资源、生物资源和水资源。我市濒临南海，拥有289公里海岸线，也是韩江、榕江和练江三江入海口。保护好岸线资源、生物资源和水资源，对于旅游业的可持续发展非常重要。条例规定，在规划开发或己开发利用的旅游区域，应当保护区域内的岸线资源、生物资源和水资源。三是对特定的公共旅游资源规定了特许经营制度。我市拥有不可多得的汕头港内海湾资源，旅游发展潜力巨大。为了有效利用好我市的公共旅游资源，条例借鉴珠海、广州、上海等地的立法实践，规定“开发汕头港内湾等公共旅游资源从事旅游经营活动，依法实行特许经营。”
问:旅游管理工作涉及面广、关联性强，条例确立了什么样的管理体制？
答：旅游资源保护开发的行政管理涉及面广，与旅游、发改、财政、规划、国土、建设、城管、环境保护、海洋与渔业、林业、文化、民政、公安、宗教等多个部门关系密切。为提高管理效率，减少互不协调、推诿扯皮等现象，条例确立了在政府的统一领导下，由旅游部门牵头组织相关部门协同配合的管理模式。一是规定各级人民政府统一领导、组织、协调旅游资源的保护和开发管理工作。二是规定市、区（县）旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门负责本条例的具体实施。三是规定市、区（县）发展和改革、经贸、财政、规划、国土资源、建设、交通、农业、林业、外经贸、文化、卫生、环境保护、统计、价格、水务、海洋与渔业、外事侨务、民政、宗教、城市管理、公安、公安消防、海关、工商、质量技术监督等部门，按照各自职责实施本条例。四是规定镇人民政府、街道办事处协助有关行政管理部门做好旅游资源的保护和开发管理工作。
问：条例对市和区、县两级政府在旅游资源保护和开发管理上提出了什么要求？
答：旅游资源保护开发规划和旅游资源普查，是有效实施旅游资源保护开发管理的两项基础性工作。条例规定，市和区、县人民政府应当将旅游资源的保护和开发纳入国民经济和社会发展规划。市和区、县人民政府对旅游资源的普查、评估、论证工作，应当给予资金保障。鉴于旅游业对产业结构调整和经济增长方式的转变、对实现经济的全面协调可持续发展、对促进城乡协调和新农村建设、对加强环境保护、拉动消费、促进就业等方面都有着积极作用，为了促进旅游业的发展，条例规定市和区、县人民政府设立旅游发展专项资金，用于整合开发旅游资源、引导扶持重点旅游资源开发项目。旅游发展专项资金应当根据当地经济发展情况和旅游业发展需要逐步增加。此外，条例还规定，市和区、县人民政府对积极发展旅游业，保护和开发旅游资源成绩突出的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
问：条例对旅游资源的保护和开发规定了哪些具体管理制度？
答：条例明确规定，旅游资源的保护和开发应当遵循保护优先、合理开发、永续利用的原则，坚持生态滨海与潮汕历史文化特色，生态环境保护与经济社会发展协调统一。为了保障旅游资源的有序开发，条例规定对旅游资源保护和开发规划确定的重要旅游功能区域，在其控制性详细规划组织编制阶段应当征求市旅游行政主管部门的意见。条例还规定有关部门在旅游饭店、旅游景区（点）、主题公园、大型游乐园等旅游资源开发项目修建性详细规划和建设工程设计方案审查阶段，以及对上述旅游资源开发项目作出立项审批决定前，应当征求同级旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门的意见。同时，条例也规定，旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门对向其征求意见的控制性详细规划、修建性详细规划和建设工程设计方案，应当及时反馈意见，以提高政府部门的办事效率。
问：旅游资源开发者、管理者要采取哪些措施保护旅游资源？
答：条例对旅游资源开发者、管理者在旅游资源的保护上提出了多项要求。一是应当在办理立项、建设等手续前编制专项旅游资源开发保护方案，报送所在地旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门。二是应当设立专项资金，用于旅游景区（点）的环境保护、安全卫生保护和文物古迹保护等工作。三是旅游景区（点）的开发建设不得超过旅游景区（点）的环境容量，旅游景区（点）内应当控制旅游资源的开发强度，并根据情况实行游客流量控制。四是对重要景物、文物古迹、古树名木等旅游资源实行重点保护。五是开发古遗址、名人遗迹、历史纪念地、古寺庙建筑、古园林特色建筑等具有历史人文性质的旅游资源，应当保持其特有的历史风貌，不得擅自改建、迁移或者拆除。
论旅游资源保护与可持续发展
旅游资源保护是旅游业开发利用最重要的方面之一。旅游资源是发展旅游业的基础,要保持旅游业的可持续发展,就必须做好旅游资源的保护工作,这种保护工作不仅涉及旅游资源本身,也涉及自然生态环境的保护。1旅游资源保护的意义(1)旅游资源是旅游业赖以生存、经营和发展的基础,也是旅游业发展的主体。在进行旅游促销时,都是以目的地的旅游资源为主要宣传资料,所以旅游资源在旅游发展过程中的地位始终是非常重要的,而且越来越重要。(2)人们在旅游资源上重开发与利用,轻保护与管理。开发利用与保护管理是相互矛盾的,又是相互依存、相互促进的,合理的开发利用可以促进当地的经济发展,我们应该认识到对于景区的资源不仅要合理开发与利用,更要善于保护与管理。(3)旅游资源决定了旅游区的品质、吸引力和价值。要保持旅游区的吸引力和价值,首先要保护旅游区的资源,而有效的管理则是资源保护的重要途径之一。旅游资源有多重的价值体现,如艺术价值、历史价值、游憩价值、科学价值、环境价值等,旅游资源保护的主要任务就是要使多重的价值得到充分的体现。(4)人与自然和谐发展是旅游资源保护和可持续发展的最终目标。旅游业的可持续发展是建立在保
护和开发相互协调。
古城保护与开发均衡性研究
随着社会的进步、经济的发展,我国旅游业方兴未艾,各种旅游产品应运而生,而古城作为悠远历史文化沉淀的产物已日益成为旅游者向往的圣地,古城旅游也成为旅游业发展的灿烂奇葩。但随着城市的发展和城市规模的扩大,原城市模式愈来愈暴露出其不合理性,城市环境、承载力和名城保护间的矛盾日趋尖锐,严重制约了城市的社会经济发展,特别使古城旅游资源与环境遭到了严重的破坏,保护古城则是古城旅游业的首要任务。
一、古城保护与开发的关系古城开发和保护是古城旅游业可持续发展的集中体现,开发和保护既相互联系,又相互矛盾,并推动古城旅游业的可持续发展。㈠保护与开发两者是相互联系、相互依存的保护是开发的前提,保护是为了更好地开发。古城旅游资源是旅游业与旅游活动基础,古城资源一旦受到破坏,古城旅游业也就失去了存在的条件,更谈不上开发了。我们在进行古城开发过程中,一定要为以后的古城开发而进行必要的保护。古城旅游资源是唯一的、独特的、不可再生的,一旦被破坏了,就无法进行恢复、再造,若在目前的技术条件下不能很好地开发的话,就必须要通过保护来开发。开发是保护的表现形式,开发是为了保护。
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刘雪妍
