浅谈我国政府效率提高的困境与出路[全文]_提高领导效率的途径有

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浅谈我国政府效率提高的困境与出路

指导老师： 学生姓名：李文博 学 号：2008073023 专 业：行政与公共管理

内容提要：近年来，相对于我国经济社会的快速发展，政府的职能转变相对滞后，特别是政府效率与经济发展的速度相差较大，与社会改革的要求相去较远，与人民群众的满意还有差距。通过借鉴西方相关政府效率的理论和实践，可以发现中国政府效率问题的存在及其困境；对于提高政府效率，可以从更新行政观念、强化政府机构改革、完善行政法制建设、健全财政预算机制、优化政府人力资源的素质和配置、推进电子政务、引入竞争机制七个方面上作出努力。

关键词：政府效率；西方行政学；新公共行政学；政府机构改革

改革开放以来，我国取得了举世瞩目的发展成就。但在发展的同时，政府职能转变的相对滞后，尤其是在经济效率不断提高的背景下，政府效率却相对滞后，形成了经济发展和政府改革的社会矛盾。虽然国务院、地方政府都在通过大部制改革、行政审批改革、政风行风改革等手段，尝试破解难题，但总有力所不逮的感觉。在面临困境的时候，借鉴西方国家在政府效率上的理论和实践，来结合中国国情来打破这一瓶颈，为政府效率从根本上提高探索有效的途径，是本文的目的所在。

一、西方关于政府效率理论的发展

在进入资本主义社会后，西方开始了对政府的理论研究，除了如何实现政府行为效果最大化、公平化、科学化、民主化之外，最多的是对政府和对于政府效率的理论研究，主要经历了两个阶段：

（一）政府效率研究的初步阶段

资本主义发展较快的19世纪80年代，企业管理效率的研究运动开展的如火如荼，培育出一大批优秀企业。但学者们显然不满足，将目光投向了政府，试图借助于科学管理来增进政府的效率。“这个运动的主要倡导人之一伍德罗·威尔逊早在1885年，以后又在许多场合，发出了争取提高政府效率的口号。”威尔逊在《行政学研究》一文中说：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供这种启示。”从此以后，大量学者、专家便围绕着“政府效率问题”展开了不懈的研究。与此同时，在西方管理学史上兴起了科学管理运动，这一运动主要以泰勒的“科学管理理论”为领导。科学管理理论不仅开辟了关于效率研究的新领域，而且从某种意义上说，它也促成了西方行政管理学对政府效率问题研究的深入。因此，“正是科学管理运动的兴起，才促成西方行政学的形成和兴盛，而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的，乃是泰勒的‘科学管理理论’。”泰勒认为，高效率取决于形成一个健全的组织，因此，科学管理的本质在于设计合理的职能组织。在行政学发展的早期，思想家对行政管理的理解主要视为对行政组织内部的管理，因此，管理效率的获得主要取决于对行政组织内部各要素的高度利用。而行政组织是由多种要素组成的，究竟应该发挥哪个要素以及如何发挥这个要素的管理效率，各个理论学派持有不同的观点。

德国社会学家马克斯·韦伯则提出了“官僚制”组织理论，把提高政府效率的重点放在政府内各部门、各成员的协力与合作上，而要处理好各部门之间的合作问题，其关键在于明确各部门之间的权责关系。法国管理学家法约尔则认为，行政管理是由一系列相互衔接和相互联系的活动环节组成的，只有当每个环节都承担了特定的职责，实现了相应的功能时，效率才能得到保证。由上述观点可见，在政府效率的研究初期，专家学者的着眼点是放在行政组织中非人要素的管理效率上，明显忽略了行政活动中人的重要性。直到20世纪20年代，美国哈佛大学教授梅奥领导的研究小组发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义，才由此拉开了政府效率研究的新序幕。

总之，尽管各学派所强调的重点与方法不尽相同，但最终的目的都是为了提高管理效率，思想家们关注的核心问题乃是“组织效率”和“高度的生产率”。因此，管理理论中的许多原理包括计划原理、组织原理、领导原理、系统原理、优选原理、控制原理、激励原理、弹性原理、反馈原理等，贯穿其中的一个根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的许多观念包括如全局观念、市场观念、竞争观念、服务观念、创新观念、战略观念、效益观念等，联结这些不同观念的一个核心观念乃是效率观念。

（二）政府效率研究的发展阶段

到了20世纪70年代左右，随着各个资本主义对经济的干涉加大和西方经济的高速发展，如何使政府效率与经济发展相匹配，又成了众多专家学者研究的课题，主要出现了以下三个趋势：

1、研究视界由政府系统内部转向政府与社会的关系。20世纪70年代以后，在西方国家行政改革浪潮的带动下，政界与学界对“政府到底应当干什么、不应该干什么”的疑惑进行了重新思考，即威尔逊所言的“政府能够适当地和成功地进行什么工作”的问题凸现了出来。因为公共政府效率体现了公共行政活动的意义与功能，它总是指向符合社会价值目标，并给社会带来有益成果前提下的行政管理活动的效率。如果政府的管理是不“适当”的，尽管政府的效率很高，但对于社会而言却无疑是一种浪费与无效行为。从这个角度来研究政府效率就是着眼于行政子系统与社会母系统的关系，给政府的职能进行合理的定位。

2、研究内容由重效率向效率与效益并重转化。从二战后到上世纪70年代末，以新公共行政学和政策科学为理论基础，行政学一反过去注重效率的取向，将社会公平等价值的因素重新注入经济目标与效率目标中。尽管公平与效益的价值取向有所突显，但仍未动摇效率取向在政府研究中的主导地位。到了20世纪80年代，以公共管理学为理论基础，政府研究由重视工作过程与投入转向注重结果与产出，强调“顾客”至上，倾听“顾客”意见，建立明确的服务标准，向“顾客”作出承诺，为之提供优质服务，社会效益的价值取向受到空前关注，呈现出效率与效益并驾齐驱的势头。

3、研究模式由一般性的原则研究向具体特定的问题研究转化。政府效率研究的初期对政府效率的研究大多从原则出发，关注的焦点是提高政府效率的一般原则与途径。但是随着社会政治实践的发展和行政学理论自身发展的需要，这种原则研究模式渐渐显得不合时宜。一方面，这种原则研究模式所提供的一般原则和途径有变成“常识”的可能，往往由于缺乏较强的针对性和相关性而难以付诸实施。另一方面，行政学理论的深化又不能仅仅局限于原则研究，必须面对现实中的各种问题展开，这样政府效率的研究就会选择特定的角度和特定的内容，比如：针对不同行政部门具有个性特点的效率研究以及效率测定与提高措施等。因此，原则研究关注的是政府效率的共性，而问题研究关注的是政府效率的个性，而个性研究恰恰是共性研究的深化。

二、当代中国政府效率问题与困境

对于我国政府的政府效率，不管是从专家研究的结论来看，还是从社会上对政府效率的评价来看，都一致地认定“我国政府的效率是低下的”，尽管这种认定到目前为止尚没有足够的数据支持，但是这些都丝毫没有动摇人们所形成的这种信念。笔者认为，对于我国政府效率的认定，实际上是依据一定的判断标准而得出来的结论，尽管这个判断是直觉和感性的，这个判断标准有两个：

一是以西方政府的效率作为判据。在改革开放之前，这个判断标准是不存在的，即使存在，也只有极少数人有这种比较的机会。改革开放之后，处在同一时间维度中的中国政府效率与西方政府的效率就自然而然地进入了学者甚至是一般老百姓的视野中。由于西方近代理性精神的影响，西方的行政组织体系设置也呈现出高度理性化的特征，加之西方一直未断的政府改革都把高效率作为基本追求目标之一，因此，效率精神与效率原则是西方政府行政管理现代化的一个重要标志。与此相比较，中国政府效率的低下是显而易见的，于是，追求高效率也一直是我国政府历次行政改革的核心目标之一。

二是以我国其他社会组织尤其是企业的实际效率作为判据。同样，这个标准在改革开放之前也是不存在的，那时，我国整个社会都处在低效运转中。改革开放之后，以“时间就是金钱、效率就是生命”这一口号作为标志，“效率”成为社会组织尤其是企业生存的关键因素。现在，我们很难想像一个没有效率的企业能够立于不败之地。但是，政府组织由于缺少外在竞争环境的压力、由于没有竞争对手和危机感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理负效应的存在，即行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，最终导致行政机关机构臃肿、人员膨胀、官僚主义与效率低下等。因此，政府管理效率与企业管理效率相比还是有很大差距的。

根据这两条判定标准，我国政府效率的问题主要表现为：

（一）行政成本居高不下，铺张浪费行为严重

我国行政机关一个明显的特征是成本意识淡薄，缺乏经济理性，缺乏效益观念，缺少公共财政的理念，办什么事只管结果，不计办事成本，不讲究投入产出比例，总认为经费越多越好。这一现象在以GDP为主要考核指标的地方政府上尤其突出：为了获得骄人的政绩，不计后果的盲目投资带来的GDP虚高，已经成为制约我国社会健康、稳健发展的瓶颈。

（二）政府机构规模庞杂，人浮于事

虽然一再精简机构，但中国政府机构仍然十分庞大，副职多，闲职多，人浮于事，成天忙于请示报告，批转文件，无所事事；同时，由于机构臃肿，部门林立，经常出现某些部门和环节互不衔接，相互矛盾，推拉扯皮，甚至造成对峙和混乱局面。

（三）只顾自己揽权，官僚习气严重

许多地方政府机关官僚主义严重，门难进、脸难看、话难讲、事难办。甚至在贯彻执行上级决议时，也是几经周折，一拖再拖，对符合自己利益的就执行，不符合的就拖着不办。一方面妨碍了市场机制作用的有效发挥；另一方面导致行政审批事项无所不包，效率低下。

三、政府效率问题与困境的影响及形成原因

从西方政府效率的研究理论来讲，缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构自我膨胀、监督不完备、政府的寻租行为是导致政府工作机构低效率的主要原因。结合我国的具体国情，政府效率低下的主要原因有以下六点：

（一）垄断性特征与竞争机制的缺乏

尽管目前我国公共部门的主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。垄断意味着对竞争的排斥和限制，其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也免除了提高效率和服务质量的内在动力。而且行政人员也不会因为工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。

（二）缺乏降低成本的内在压力一方面，公共部门的活动绝大多数是不计成本而且即使计算成本也是很难做到精确的，这导致行政人员长期缺乏成本的观念，更缺乏节约成本的意识；另一方面，在许多情况下，公共部门的产出是无形的，其质和量缺乏确定性和可量度性，如国防、教育、基础设施建设等，其效益都是很难用货币尺度去分析衡量的。这又使得利润的概念难以在公共部门形成。所以公共行政管理中，成本与收入的不确定性与割断性使得公共资源的低效率配置程度大大增加了。

（三）缺乏有效的监督

有效的监督必须建立在监督者对被监督者信息的全面、有效掌握的基础上。然而，由于公共部门所处的垄断地位导致社会公众无法接触到其全面、真实、准确的信息，所以公众对公共部门的监督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相对于政府来说，众多的社会公众是分散的，社会公众要形成有效的集体行动是困难的。因此，在形成对公共管理活动有效的社会监督机制上，社会公众相对处于弱势。

（四）行政法规不健全或有法不依

公共行政管理是一种复杂而系统的活动，需要有一整套与之相适应的行政法规来保障，但是，由于我国现行行政法规不配套、不协调，部门行政法规之间的“碰撞”现象时有发生，行政机关内部常常因此产生许多新的内耗，干扰行政工作的正常、有序地开展，从而影响行政效率。行政权力应当在法律规范的限度内行使，任何超越法律规范行使行政权力的行为都是违法的。但现实中，许都行政机关凭长官意志办事，而且造成不良后果也无人追究责任的事件屡有发生，这同样影响了行政效率的提高。

（五）人事管理制度不完善

在选人、用人、培养人、激励人等方面，我国现行的人事管理制度还存在严重的缺陷。尤其是缺乏竞争机制，在干部选拔任用上未能有效施行选优用优。并且长期以来人事激励机制不健全，奖惩不分明，造成干和不干一个样，多干和少干一个样，严重打击了公务人员的工作积极性，也降低了行政工作效率。

在世界一体化与经济全球化的进程中，政府效率的低下不仅会影响政府的竞争力，进而影响国家的综合国力，一是将产生财政危机。行政效率低，就意味着在维持一定行政产出的情况下，行政投入过大，而行政投入资金来源主要是税收。也就是说，是超大的财政支出在支撑着巨大的行政投入。这一形势发展到一定程度必然引发财政危机。二是导致政府信用缺失，引发政府信用危机，逐渐失去公众的信任。因此，提高政府的政府效率是一个亟待解决的大问题。

四、提高我国政府效率的对策与出路

从上世纪80年代以来，以英、美为代表的西方主要发达国家掀起了一场声势浩大的政府改革浪潮。如澳大利亚、新西兰等国家通过解除政府管制，引入合同制等使公共部门面貌一新。英国政府专门在首相办公室成立一个效率小组负责政府效率稽核工作；美国由副总统戈尔领导成立“国家绩效评估委员会”，并通过《政府绩效与成果法》力争“创造一个少花钱多办事的政府”，除此以外在政府工作评价系统中还引进了政府开支项目“损益分析”方法，强调对每一项目的社会成本与收益进行细致比较，并将利润分享机制引入政府部门。这些实践对我国政府提高公共行政效率有极大的借鉴意义。结合我国的具体国情，笔者在此提出以下五条建议：

（一）全面更新政府的行政观念

随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，人们的价值观念，思维方式、行为准则都发生了深刻的变化。在这种情景下，观念的更新尤为重要。首先，要树立效率观念。把行政效率作为考核各级政府、各工作部门及公务员政绩的主要指标，在政府机关中形成人人讲效率、事事讲效率的良好风气；其次，要树立人才观念。只有在选才上有了新的观念，才能把干部选得准、用得当，在所在的岗位上才能有积极性、主动性，发挥好专业知识和专业能力的作用，工作起来才会讲效率，才能真正提高效率；第三，要树立时间观念。行政管理活动中，有些内容本身应有很强的时效性，超越一定的时限就会失去实效，给政府造成损失，因此在行政管理活动中必须把时间作为坐标，处处珍惜时间，事事讲求实效；第四，要树立成本观念。政府管理活动中相关的成本和收益有时很难量化，但这决不能成为政府管理不讲成本的理由。尤其是我国政府机关长期以来管理缺乏成本观念，更应当学习和借鉴西方国家的有关做法，强化政府成本观念，贯彻效率原则。

（二）进一步强化政府机构改革

首先，必须理顺中央与地方政府的职权关系。既要保证中央对涉及国家整体利益、宏观管理领域的问题有决策权、宏观调控权，对地方政府有监督权也应当允许地方政府在贯彻中央、国务院的方针、政策、计划的同时拥有一定空间的调控权、决策权；其次，要理顺政府内部的职能关系。一方面政府各部门应负责处理好本部门职责范围内的事，另一方面要理顺政府中直线人员与参谋人员的关系。直线领导人对决策负完全责任，参谋、专家不负具体责任，但享有建议、意见权。在加强宏观调控的同时，充分发挥地方和基层行政组织的积极性。我国传统的政府管理模式是在计划经济条件下形成的，政府职能无所不包，政府权力无限。市场经济条件下，我国政府在进一步规范其管理职能的同时应努力推动有经济建设型政府向公共服务型政府的转变。为此可以把部分管理职能划归企业或转给社会中介组织，以培养社会的自治能力，强化社会的责任感。另外，在改革中要进一步精简机构，实现国家机构组织编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀、坚决裁减冗员。尤其要巩固每一次政府机构改革的成果，避免走入膨胀——精简——再膨胀——再精简的反复和恶性循环中。

（三）不断完善行政法制建设

政府权力和职能的扩张是导致政府规模扩大的主要源泉，所以，合理界定并约束政府权力是防止政府规模无限增长的有效途径。首先，要强化立法，置政府行为于法律规范和监督之下。依法设定政府的权力,并在法律规定的范围内行使,以减少随意性所带来的成本。依法运作政府行为,并按照法律规定的方式和程序运作,以降低政府运行成本。实现政府机构、职能、编制的法制化，以防止机构反弹所增加的政府行政成本；其次，要优化执法，杜绝长官意志和“瞎指挥”，消除目前政府机关中存在着的形形色色的不正之风，特别是买官、卖官、跑官和对有不同意见者动辄以辞退、解聘等手段进行打击报复以及官僚主义、以权谋私、贪污腐化、徇私枉法等腐败现象；第三，要加强法制教育（强化公务人员法制观念和法律意识（做到严格依法行政，照章办事，最大限度地防止“随意行政行为”的发生。强化对公共部门的有效监督和制约，促使公共部门改进工作作风，提高办事效率。

（四）健全财政预算机制

通过完善财政预算体系，可以促使我国财政预算支出管理更加规范, 更符合经济发展的实际需要。首先，要实现财政支出项目合理化、细明化。要细化到具体部门、具体单位、具体项目。加大编制部门综合预算力度，统一管理，确保综合财政预算的收入到位，从源头上杜绝随意开支的现象。与此同时，我们在进行项目的决策投资时，要和当地政府的财政收入、国民生产总值、政府行为创造的总收益形成一个合理的比例关系，把每一分财政资金用到实实在在的刀刃上；其次，要制定合理的定员定额标准。以本级财政可用财力为基础，结合当地成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。对于公用支出，要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单地“一刀切”或一律按人均多少分档；第三，要建立健全监督制度。建立健全覆盖全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。特别是要健全对行政成本的监督体制,需要改变传统的对下不对上的监督机制,建立横向的监督体系,使监察、审计等监督部门真正具有足够的权力,独立行使监督职能；第四，实行绩效预算模式。将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，增强预算的约束力，从而为财政合理削减支出及政府机构和人员精简提供了依据，最终实现了预算资金的有效配置。

（五）优化政府人力资源的素质和配置

要提高行政效率，就要优化行政人员结构和提高他们的综合素质。首先，要建立科学的人事治理体制。主要是制定和建立一整套适合市场经济规律要求的严格的干部考核、录用、培训、奖惩、晋升和退休制度。在公务员的录用、培养、管理退出等过程中适当引入竞争机制，大力推行竞争上岗制度和职务任期制度，鼓励优秀的公务员脱颖而出，以提高行政效率；其次，加强对专业理论知识的学习。政府部门要建立起一套终身的教育和培训机制，在继续教育培训、竞争任用、激励奖惩等方面有所突破，以激活公务员的工作热情和内在潜能，提高行政效率；第三，加大思想政治教育和职业道德建设，培养其爱国家、爱人民的良好情操，这是转变工作作风，加强服务意识的重要一环。

（六）大力推进电子政务

21世纪是人类进入全新的信息社会的时代，借助现代信息和通信技术，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化、全面信息共享已是大势所趋。一方面，电子政务的推行扩大了政府信息的共享范围，畅通了信息渠道，便于政府科学决策以及与公众的交流互动从而节约了公众办事成本，也减少了政府运行的成本，提高了政务的时效性；另一方面，电子政务的推行也简化了信息反馈传输渠道，强化了行政决策执行的监督，是解决政府行政效率症结的重要补充。要建立“电子政府”，大幅度地提高行政效率，以更好地适应社会主义现代化建设，促进经济高效快速发展。

（七）尝试引入竞争机制

引入竞争机制，促进各种类型的竞争，以此打破长久以来的行政垄断，是振兴公共机构，防止政府规模无限增长的重大举措。具体说，是利用市场和社会力量使部分公共物品和服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由政府独家垄断的状况。通过在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进政府服务质量，提高政府效率。尤其对具有竞争性质的公共部门，应当打破其垄断局面，实现政府、私人主体、第三部门等管理主体竞争的格局，在竞争时可采取民营化、公共服务合同出租等形式。在条件具备的情况下，甚至可以允许若干“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争，以提高办事效率。

随着经济的进一步发展，民众对政府的要求也在不断发生变化，传统的，集权的，大包大揽的政府已不再适合中国发展的要求。行政效率低下已经严重制约了社会系统的整体效率，直接关系到我国在日趋激烈的国际经济竞争中能否占有重要一席之地，更关系到我国在世界上的发言权。在强大的内外双重压力下，加强和改善行政管理，提高行政效率，是一项艰巨复杂而又相当紧迫的任务。但我们必须勇敢地面对挑战，结合国情，坚持标本兼治、内外结合、多管齐下原则使我国行政效率不断提高。

Discuion on the Chinese government to improve the efficiency of

predicament and outlet

Abstract: in recent years, compared with China's rapid economic and social development, the transformation of government functions is relatively backward, especially the government efficiency and the economic development speed of a larger difference, and social reform in the far away, and people's satisfaction and gap.From the west through the relevant government efficiency theory and practice, can be found in Chinese government efficiency problems and difficulties;to improve government efficiency, can be updated from administrative concept, strengthen the reform of government institutions, administrative legal system construction, perfect the mechanism of government budget, optimize the quality of manpower resource and configuration, promote e-government, introduce competitive mechanism on seven aspects to make efforts.Key words：Government efficiency;western administration;new public administration;the reform of government institutions

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