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公路工程施工招投标领域中“串标”行为分析及对策探讨
刘迎春
(徐州市公路管理处 徐州221000)摘 要 近年来,公路工程施工招投标领域中“串标”案件频频出现,不仅损害了招标人和有关投标人的利益,也妨碍了公路建设市场的健康发展。本文结合实际,对公路工程施工招投标领域中存在的串标行为进行了深入分析,并提出了相应的防范措施。
关键词 公路 招投标 串标 对策
0前言
公路建设行业是最早全面开放建设市场,最先实行招投标制度的行业之一。自2000年《中华人民共和国招投标法》实施以来,公路建设项目招投标工作不断得以完善,“公开、公平、公正”的建设市场初步形成。然而,近年来在公路工程招投标过程中出现了一些不规范现象,其中“串标”问题尤为严重,投标人之间相互串通投标或者投标人与招标人串通投标,严重影响了公路建设市场秩序。因此,有必要对公路工程施工招标过程中屡见不鲜的“串标”问题进行深入分析,并提出对策措施。1.表现形式
所谓“串标”,即串通招标投标,是指投标人之间或者招标人与投标人之间采用不正当手段,对招投标事项进行串通,以排挤竞争对手或者损害投标者投标利益的行为。串标主要有以下两种情况:(1)投标人之间的串标。指在工程招投标过程中,几家投标单位通过事先商定,联合对招标项目的一个或几个标段用一致性报价、压价或抬价等手段串通报价,以达到排斥其它投标人,控制中标价格和中标结果,让他们其中的投标者中标的目的,也叫“围标”。表现形式主要有:①串标人(大多是包工头)通过借用数家施工企业资质投标,排斥其他企业入围,无论哪家企业中标,最终还是串标人中标;②投标人之间相互熟悉,为避免“自相残杀”,先通过内部竞价内定中标人,然后再参加投标或者相互约定,在招标项目的不同标段中轮流以高价位或低价位中标;③一家投标人,以优厚报酬拉来其他施工企业作“陪衬”,不管哪一家中标,都由为主的一家中标;④有的投标人设法让一些有竞争力的投标单位放弃投标,并给以
优厚酬金;⑤投标人为谋取高额利润，相互约定抬高投标报价,无论谁中标,都会以高报价中标,中标后按比例分享溢价利益。
(2)招标人与投标人之间的串标。指招标人与投标人相互串通操纵招投标结果的行为。表现形式主要有:①招标人预先内定承包单位,但迫于法律法规的压力,不得不采用公开招标的形式,但在具体操作过程中,使用种种违规手段,千方百计使内定的投标单位能够中标;②招标人在公开招标前,开启标书,并将投标情况告知某投标人,或者协助投标人撤换标书,更改标价;③招标人向投标人泄露标底。2.危害
在公路工程领域推行招投标制度,目的是运用市场竞争机制,通过公平竞争,择优选择承包单位,自从而提高工程质量,降低工程造价,缩短建设周期。但是,“串标”行为的介入,改变了招标的本质和积极意义,严重危害了公路工程建设市场的健康发展:(1)直接伤害了其它投标人的合法权益。串标行为实质上是一种无序竞争、恶意竞争行为,它扰乱了正常的招投标秩序,妨碍了竞争机制应有功能的充分发挥,往往使中标结果在很大程度上操纵在少数几家企业手中,而把有优势、有实力中标的潜在中标人拒之门外。不但破坏了建设市场的正常管理和诚信环境,严重影响到招标投标的公正性和严肃性, 而且也损害了大多数投标人的利益。
(2)增加了投资方建设成本。当采用无标底或复合标底招标而又不采取最低价中标时,尤其是大多数投标人串通起来哄抬标价时,串标常常会导致中标价超出正常范围,从而加大招标人的成本。
(3)影响了工程项目质量和进度管理。参与串标的企业往往诚信度不高,即使中标,也不大可能认真组织项目实施,为工程建设管理留下隐患。3.产生原因
(1)法律法规不完善。《中华人民共和国招标投标法》第53条对串通投标行为规定了处罚办法, 但人为掌握的空间大,定义也不明确。2003-03-08国家七部委颁布的《工程建设项目施工招标投标办法》有关条款对串标作了较为详尽的界定,《刑法》也有“串通投标罪”的相关条款,是对串标行为进行处置的法律依据,但对于五花八门的串标现象如何认定和处置,却无定量指标。
(2)违规成本过低。我国的《招标投标法》和《刑法》规定了对串标人的处罚主要是经济处罚,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。而由于串标的隐蔽性,能被查处到的十分罕见。公路工程施工招标项目动辄就有几千万甚至是上亿元金额,如果串标成功就会有千万元甚至更多的“超额”利润,致使串标者铤而走险,屡试不爽。
(3)诚信缺失。串标是一种投机行为,其根源在于工程建设领域乃至整个社会的诚信缺失。由于忽视诚信建设,注重短期行为而不是长期效益,加之未对“失信现象”建立起有效的预防和惩戒体系,个别企业屡闯“红灯”也就不足为怪。(4)查处困难。由于串标的形式多种多样,认定串标事实所需要的证据较难收集,再加上串标者采取的手段都比较隐蔽,只要是串标者之间不发生内讧,最终被依法查处以及被追究刑事责任的就寥寥无几。
(5)招标操作不够科学。在公路工程领域,尤其是在地方公路项目招投标过程中,部分招标单位工作人员业务水平不高,招标文件不够严密,招标方案存在漏洞,资质审查不严格,评标细则没有有效遏制串标等行为的办法,评标工作深度不够等,都会导致围标串标的产生。
(6)投标人之间相互熟悉。公路工程专业性较强,投标的单位往往是一个系统的多家企业参加,尤其是一些等级不高、建设规模较小的地方公路,外地大的施工企业一般不愿前来投标,因此往往是当地的一些二级施工企业参加投标。它们虽然都是独立法人,但实际上由于行政体系问题彼此还存在某种关联,业务配合密切,人员相互熟悉。想要串通投标,操作起来十分方便。4.对策措施
(1)健全配套法规。应在现状分析和调研的基础上,提出串标的认定条件。除国家七部委令规定的串标情形外,还可以从以下几方面来认定:一是技术标雷同,如某项目曾发现两份标书中施工组织设计完全相同,甚至连错别字也一模一样;二是总报价相近,数项子目单价完全相同,且提不出合理的单价组成;三是总报价相近,但其中子项报价不合理,且没有合理解释。
(2)加大查处力度。一旦发现串标迹象,监管部门应及时进行调查,对查实的串标案件,要取消串标人的中标资格,并依法依规进行相应处罚。在当前形势下处罚措施不妨严厉一些,使串标者的违规成本大大高于其风险收益。还应建立公示制度,使失信者无所遁形。
(3)加快建设公路建设从业单位信用体系。由省级以上行政主管部门对公路建设从业单位和个人在招投标活动中以及合同履行情况的诚信行为进行动态记录,定期进行综合评价,并定期向社会公布相关信息,逐步建立失信惩戒和诚信激励机制,以引导从业单位加强自律。
(4)公开招标信息,实行公开招标。从实际效果看,正式投标的企业越多,围标、串标和收买专家的成本越高,成功的机会就越少,也更加符合公平竞争的原则。让更多的单位参与到招投标过程中,让那些想搞“猫腻”的单位因串标成本太高而退却。另外,防止围标串标还要注意分清投标人是否是具有投资参股关系的关联企业,或具有直接管理和被管理关系的母子公司,或同一母公司的子公司。
(5)改进招标操作方式。围标、串标的根源在于投标人提前获知了各投标企业的信息,所以堵上投标的信息源是关键。可采用“背靠背”的投标模式,所谓“背靠背”,就是采取各种办法,让投标人之间信息不通,想围串却没有围串对象。避免一切让投标人可能“碰头”、“通风”的机会。可从如下几个方面进行:一是投标报名采取网上报名,网上发售资格预审文件,除招标工作人员外其他任何人不知道报名企业名单;二是招标人对通过资格审查的潜在投标人名称、数量进行严格保密;三是招标文件网上发售,或科学安排各投标单位分别领取招标文件的时间,尽可能不让投标单位相互见面;四是取消集中要求投标单位某时某刻到工地现场或指定地点分别踏勘和图纸答疑,如有疑义需要统一规定的,以书面补遗书形式传真或送发到各投标单位,作为招标文件的组成部分。
(6)资格审查要严格。应采取各种有效手段和措施,包括查验企业资质证书原件、主要人员职称、资格证书原件、法人代表授权书及公证书等,此办法可以预防借用资质串标。通过资格审查的单位数量宜控制在8-12家。在一次性招标标段数较多的情况下,应提前限定每个申请人最多投标项目的数量, 否则很可能造成大部分标段的投标人都集中在少数几家之中,容易串标。
(7)完善评标办法。要推行合理低价中标,对技术含量低、规模较小的工程也可采用最低评标价法,但要通过适当提高履约保证金的形式,防止低价抢标。对随意放弃中标的投标人,要没收投标保证金。为防止哄抬标价,可设定投标控制价上限。
(8)加强评标专家管理,确保公正评标。评标专家,不仅需要丰富的专业知识,更需要“廉洁自律、客观公正、遵纪尽职”。应加强专家管理,提高专家素质和专业水平,确保评标时能够及时发现串标并答疑和现场踏勘,现场踏勘、图纸答疑分别进行,可予以处理。
(9)畅通投诉举报渠道。串标行为由于其隐蔽性,一般难以发现,行政监督、纪检监察和检察机关等部门要加强联合,畅通投诉举报渠道,鼓励群众对企业在招投标过程中的违规操作进行举报,提供有利线索和证据。对经查证举报属实的,给予物质奖励。5.结语
本文主要对投标人之间相互串通的问题提出了对策,而招标人与投标人之间的串通更难防范,其中隐藏的行贿、受贿等腐败问题更为突出,需要行政监督和纪检监察部门加强监管,一旦发现要依法严肃处理。
参考文献
[1]中华人民共和国主席第21号令.中华人民共和国招标投标法[Z].1999-08-30.[2]国家七部委令.工程建设项目施工招标投标办法[Z].2003-03-08.[3]国家工商总局[2000]第82号令.关于禁止串通招标投标行为的暂行规定[Z].2000.
