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如何加强事业单位投资企业的监督管理
摘要：鉴于水利国民经济基础设施地位和水利公益性特点，为加快水利改革发展，应清醒地认识到目前水利事业单位在发展过程中存在的问题，其中在水利事业单位投资企业方面存在诸多问题，事业单位投资企业是国有资产重要组成部分，规范事业单位投资企业行为，提高投资收益对国有资产保值增值具有重要意义。通过总结多年来事业单位投资企业存在的实际问题，分析了产生问题的主要原因，并提出加强监督管理主要包括加强行政监管部门监管力度、权责对等、跨地区交叉财务审计等监督管理途径。
关键词：事业单位 投资 监督管理
2011年中央1号文件进一步确立了水利的国民经济基础设施地位和水利的公益性特点。党的十八大报告，继续对水利工作给予高度重视，提出新的明确要求：大力推进生态文明建设，加快水利建设，加强防灾减灾体系建设，推进水土流失综合治理，完善最严格水资源管理制度，加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会。十八大一系列重大战略部署，充分体现了党对水利工作的高度重视，以及水利事业的重要地位，为加快水利改革发展指明了方向。因此首先应清醒地认识到目前水利事业单位在发展过程中存在的问题，本文仅对水利事业单位投资企业方面存在的问题，以及监督管理办法作简要阐述。目前事业单位办企业的乱象依然存在，加强事业单位投资企业的监督管理任重道远。
一、存在的问题
（一）无视国家相关国有资产管理规定，审批手续不健全
虽然《事业单位国有资产管理规定》第二十一条明确要求：事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。但是事业单位在利用国有资产投资时，并不履行此项规定，认为资产是单位的，投资存在随意性，对资产管理规定不重视、不执行、置之不理，未经批准擅自投资。尤其对于非货币性国有资产投资，不按照国家有关规定进行资产评估和备案管理。
（二）不履行行政审批手续，投资企业非法存续
事业单位投资企业应当履行行政手续，首先是到工商部门申领营业执照，然后凭营业执照到国、地税务部门办理税务登记证；到劳动部门办理用工手续；办理社保登记证；到质量技术监督局办理企业组织机构代码证。由于事业单位所投资的项目不符合相关规定，比如饮水水源地禁止从事的行业，环评不能达标的投资项目等，存在不履行开办企业相关手续，让企业非法存续。或者擅自增加经营项目，超营业范围经营不适宜开办的经营项目，进而不履行行政变更手续。
（三）事业单位投资企业定位不明确
目前水利事业单位投资企业存在着没有明确的定位，盲目投资，投资企业的领域不合理，不但投资于同水利事业发展不密切的领域，甚至还给水库发展带来了不应有的风险。比如水库作为饮水水源地，在一级保护区内投资于畜禽养殖等违背《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的领域。
（四）事企不分，权责不明
水利事业单位投资的企业，往往是水利事业单位独家投资，表面上投资企业独立核算，但是事业单位与所投资企业之间在人、财、物方面不能实现机构人员分离。比如现实中存在投资企业的人员从经理到员工除雇佣的少数临时工外，全部是本单位在编职工，工资、福利、保险等由事业单位支付，财务核算由事业单位指定内部职工管理，组织机构相当于事业单位的一个处室。投资企业的大型修缮、设备购置等大额支出全部由事业单位承担，事业单位的部分费用又隐形于投资企业，滋生腐败。造成了事企不分，权责不明，管理混乱。
（五）事业单位对投资企业的监管流于形式，投资长期无回报
事业单位对所投资企业年度经营不实行预算管理，对投入的国有资产无事前事中事后控制，对投资企业的财务监管、年度内部审计流于形式，出具的审计报告不真实反应投资企业的实际经营情况，对投资企业的绩效做虚假评价，夸大利润，存在收入不能如实入账，虚列支出现象。事业单位国有资产投资常年无投资回报，保值增值状况不明朗。
二、产生问题的主要原因
（一）主观故意违规，权责不对等
事业单位投资企业的种种问题，原因之一在于权责不对等。作为决策者，相关法规不是不懂，而是即使查出问题，也不会追究责任，对单位罚款的居多，极少对责任人员党纪行政处分，至于开除、职业限制等更是凤毛麟角，更鲜有追究刑责的。低廉的违法违规代价，不能起到警示作用。如果只因决策者能力有限、人为疏忽、判断失误等，或是客观因素，对单位罚款或对决策者进行党纪政纪处分，还说得过去。但是许多问题似乎是主观故意违规所致，尤其对于因此发生的巨额亏损，一笔罚款或者处分就可了结，太过于忽视法规的严肃性。如此助长了有恃无恐故意违规屡屡发生，造成国有资产投资损失。
（二）监管部门监督执行力度不够
法规的强制性，要求行政监管部门对法规的执行应当实行监管。现行的规章、制度、办法等，经过多年完善，相对来说已经很健全，现行的法规如能很好地执行，事业单位投资企业也会是有序的，然而长期以来，虽然有规可循，有据可查，但是实际工作中并非如那些规章、制度、办法中所列条款严格，没有监管部门相应的监督检查，监管力度弱化，违规经营或非法存续等现象，长期无人问津，如此宽松的执行环境，在名利等驱使下，无形中促使了不合规的投资企业长期存在，得不到相应的查处。
（三）短期行为，忽视长远规划
事业单位的决策者急功近利，好大喜功，存在侥幸心理，只考虑短期利益，忽视长期发展目标，仅仅为获得华而不实的政绩，这是造成定位不合理甚至违规的又一因素。
三、加强监督管理的途径
（一）加强行政监管部门监管力度
规范事业单位投资企业的相关法规出台是首要环节，对已发布的法规后续的关键在落实在执行，各项法规从发布到执行再到执行结果，各阶段的实际情况监管部门都应掌握，应有始有终。毋庸置疑作为事业单位应该不折不扣的执行相关法规，但是单靠所有事业单位自觉执行是不现实的。加强相关行政部门的监管力度是相关法规有效执行的保证，显得尤为重要。
事业单位投资企业涉及的行政监管部门有：国有资产管理部门、工商、税务和劳动部门等，各监管部门应根据国家相关法规，按照监管权限，定期、定额随机对事业单位投资企业情况进行监督检查，实行横向（同级行政部门）、纵向（上级对下级行政部门）监管相结合，制定具体的可操作性监管办法及年度监管时间表，严格执行相关法规，对违规现象，查实后，依法依规实施处罚，维护法规的严肃性、强制性。
（二）权责对等
要改变一些事业单位决策的随意，就要“把权力关进制度的笼子里”。对主观故意违规并造成损失的，应从严依法依规进行处罚，法规是刚性的，谁违反，谁就该付出代价。对涉嫌滥用权力和玩忽职守的，应按照《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释
（一）》规定，“依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，适用渎职罪的规定追究刑事责任。”
（三）加强跨地区交叉财务审计
针对事业单位投资企业可以实行跨地区交叉专题财务审计。避免本地区审计部门与事业单位之间相互熟悉，相互之间比较了解“好说话”，从思想和行动上引起双方重视，减少“行政干预”、“地方保护”、“人情面子”的干扰，体现审计的独立性、权威性和公正性。
（四）完善充实事业单位投资企业的相关法规
没有规矩不成方圆，以制度管人，以制度规范行为。2006年，财政部颁布了《事业单位国有资产管理暂行办法》，对事业单位利用国有资产对外投资的资产范围、审批权限、投资范围等进行了较为详细的规定。但对于事业单位与所投资企业之间在人、财、物方面如何实现机构人员分离没有明确规定。
研究制订相关政策，明确事业单位投资办企业的条件、机构人员分离办法、市场化原则管理模式、收益分配等问题，从而有效遏制事业单位投资办企业的混乱现象。
（五）明确事业单位投资企业的定位
水利事业单位应本着有利于支持水利事业发展、有利于国有资产保值增值、有利于事业单位良性运行和有利于防控投资风险的总体要求，确定投资企业领域。进一步完善“三重一大”决策管理程序，规范事业单位投资企业行为，尽快建立健全定位准确、职能清晰、管理规范的事业单位投资企业管理体系。
（六）落实事业单位及其主管部门对投资企业的管理责任
事业单位及其主管部门应明确对投资企业的管理责任，并依法依规层层落实，认真履行。事业单位的投资均为国有资产投资，《事业单位国有资产管理暂行办法》第二章、第八章，明确规定了各级财政部门、事业单位主管部门以及事业单位的主要职责，监督检查与法律责任。比如第七条明确规定事业单位的主管部门的主要职责其中有：“审核本部门所属事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，按规定权限审核或者审批有关资产购置、处置事项”。第八条事业单位主要职责其中有：“办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益”。落实管理责任，必须做到“有章可循，违章必究”。事业单位及其主管部门应建立管理责任追究制度、投资评价制度及投资回收制度，注重对管理过程中管理责任的追究，防止国有资产损失。
（七）加强事业单位对企业的监管
事业单位应建立健全对投资企业监督检查机制，强化财务监管职责，规范企业财务行为，对投资企业实施预算管理，参与企业重大事项的决策，对投资企业定期开展内部控制审计，做到事前事中事后控制，全过程监督管理，对发现的问题及时整改，以防控财务风险。并可委托会计师事务所对企业的年度财务报告进行审计，对企业年度绩效进行客观评价，对低效投资及时清理回收，防止国有资产投资亏损。
参考文献：
[1] 事业单位国有资产管理暂行办法.财政部令第36号.[2] 饮用水水源保护区污染防治管理规定.环境保护部令第16号.[3] 中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定（2011年中央一号文件）.[4] 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗（胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告）.
