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浅析非法采伐国家重点保护野生植物案件中的几个法律问题
内容提要：随着经济社会的快速发展，一些藏在深闺无人识的珍稀植物不断遭到肆意采挖，严重威胁着我国珍稀植物种源安全，破坏了生长地的生态环境。自《野生植物保护条例》颁布实施后，我国又相继进行了《森林法》和《刑法》的修改，进一步加大了对国家重点保护野生植物的保护力度，但在执法实践中仍然存在着现行法律规定不够完善、细化、明确，衔接不够紧密，各地执法标准不一的问题，不同程度的影响着执法办案工作。为此，本文在归纳实践中影响非法采伐国家重点保护野生植物案件办理的几个法律问题及其影响的基础上，分析了其成因，着重提出了一些解决对策：修改完善现行国家重点野生植物保护方面的法律规定；对执法实践中容易产生歧议的概念予以进一步明确；相关司法解释条款应通俗易懂，力戒生涩；办案单位应及时加强与检法机关的沟通；不断提高执法人员法律水平。
关健词：问题 影响 成因 对策
我国幅员辽阔，地质历史古老，地形、气候复杂，生态环境多样，第四纪冰期受北方大陆冰盖影响较小，从而孕育和保存了极其丰富的野生植物资源。据统计，光高等植物（包括苔藓、蕨类、裸子植物和被子植物）就有3万余种，居北半球首位，占世界总数的10%以上，仅次于巴西和马来西亚，居世界第三位。其中，苔藓植物106科，约2 200种；蕨类植物52科，约2 200-2 600种；裸子植物10科，近200种；被子植物约300多科，近3万种。特有属、种繁多，约270个特有属，近17 000个特有种。保存了许多在北半球其他地区早已灭绝的古老孑遗植物，如我国独有乔木属，如金钱松、台湾松、水杉、珙桐、杜仲、香果、银杏、水杉、银杉等。我国有重要的野生经济植物万余种，药用植物11 000余种。我国是世界上栽培作物的重要起源中心之一，拥有大量的作物野生种群及其近缘种。然而，由于盲目开采，盗伐、滥伐，致使一些珍稀植物难逃厄运，有的甚至面临灭绝的危险。在全世界已知的25万种高等植物中，约有10%处于濒危状态。我国高等植物中的濒危植物高达4 000-5 000种，有1 000种被列入《中国植物红皮书》，其中有200多种已在近几十年里基本绝迹。
一、非法采伐国家重点保护野生植物行为的界定。
非法采伐国家重点保护野生植物是指违反国家规定，非法采伐珍贵树木或国家重点保护的其他植物的行为。
（一）非法采伐国家重点保护野生植物行为的采伐对象是国家重点保护野生植物。包括珍贵树木和其他国家重点保护的植物。
（二）是违反国家法律规定对国家重点保护野生植物的非法采伐。珍贵树木及国家家重点保护的其它植物是国家重要的自然资源，具有重要的经济、医药、科研和观赏价值，我国法律对其实施特殊保护，严禁非法采伐。根据《野生植物保护条例》的规定，禁止采集国家一级保护野生植物。因科学研究、人工培育、文化交流等特殊需要，采集国家一级保护野生植物的，必须经采集地的省、自治区、直辖市野生植物行政主管部门签署意见后，向国务院野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证。特殊需要包括：进行科学考察、资源调查，应当从野外获取野生植物标本的；进行野生植物人工培育、驯化，应当从野外获取野生植物活体的；因调控野生植物种群数量、结构，经科学论证应当采集的。
采集国家二级保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野生植物行政主管部门签署意见后，向省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证；采集城市园林或者风景名胜区内的国家一级或者二级保护野生植物的，需先往下 得城市园林或风景名胜区管理机构同意，分别依照前两款的规定申请采集证；采集珍贵野生树木或者林区内、草园上的野生植物时，依照森林法、草原法的规定办理。第十七条规定：“采集国家重点保护野生植物的单位和个人，必须按照采集证的规定的种类、数量、地点和方法进行采伐。同时一些部门规章也对采集国家重点保护植物的申批流程作了详细具体的规定。
在《野生药材资源保护管理条例》中规定，国家重点保护野生药材分为三级，一级为濒危灭绝状态的稀有野生药材物种，二级为分布区域缩小，资源处于衰竭状态的重要野生药材特种，三级为资源严重减少的主要常用野生药材物种，必须按照批准的计划执行。该计划由县以上医药管理部门会同同级野生动物、植物管理部门制定，报上一级医药管理部门批准。采猎二三级野生药材物种的必须取得采药证。取得采药证后，需要进行采伐或猎捕的，必须分别向有关部门申请采伐证或狩猎证。
二、办理非法采伐国家重点保护野生植物案件中亟待解决的几个问题。
（一）国家重点保护野生植物的界定。
国家重点保护野生植物是指珍贵树木和珍贵树木以外的国家重点保护野生植物，珍贵树木包括省级以上林业主管部门或者其他部门确定的具有重大历史纪念意义、科学研究价值或者年代久远的古树名木，国家禁止、限制出口的珍贵树木以及列入国家重点保护野生植物名录的树木。国家重点保护的其它植物是指除珍贵树木以外的受国家重点保护的植物。
1、对“原生地”和“天然生长”问题的争论。
《中华人民共和国野生植物保护条例》第二条第二项规定，本条例所保护的野生植物，是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。
一种观点则认为《国家重点保护野生植物名录》作为《中华人民共和国野生植物保护条例》所附属的名录，是从属于条例的，简单的以是否被纳入《国家重点保护野生植物名录》来作为判断国家重点保护野生植物的依据是对法律的片面理解和误读。主张一种植物除了纳入《国家重点保护野生植物名录》外，还得同时具备另两个条件，即属于原生地和天然生长的。原生地外的和一切人工栽培的植物，即便属于《国家重点保护野生植物名录》内的植物，也不能认定为国家重点保护野生植物。
另一种观点则认这里的“野生”和“原生地”的概念与通常生活中的“野生”、“原生地”并不是同一意义上的，认为后者是指未经人工培育的自然生长的动植物，而国家重点保护野生动植物中的“野生”是包含人工培育在其之中的，被列入国家重点保护野生植物名录中的野生植物都属于濒危植物，其生存环境十分之严峻，因此通过人工的培育起到保护野生植物的作用。换句换说，对于人工的培育行为可以看做是对野生植物的保护行为。因此只要植物在名录之中，无论是生活中所说的“野生”或是人工培育都属于国家重点保护野生植物。而原生地更被认为是一个相当宽泛的概念，是相对于整个世界范围来说的，只要是中国境内都应该是原生地。
2、房前屋后栽植的国家重点保护野生植物名录内的植物是否属于国家重点保护植物的不同观点。
对此一直存在着三种不同的关点。一种观点认为，依据《森林法》第二十四条“对自然保护区以外的珍贵树木„„应当认真保护；未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。”的规定，房前屋后栽植的植物，只要属于国家重点保护野生植物名录内，就应认定为国家重点保护野生植物。
另一种观点则认为，《森林法》第二十四条所说的珍贵树木并非《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定中所说的珍贵树木，《森林法》中所说的珍贵树木是宽泛的学术性概念。作为与《森林法》相衔接的条款，《野生植物保护条例》第十六条第四款规定，“采集珍贵野生树木„„依照森林法、草原法的规定办理。”明确指出，采集珍贵野生树木依照森林法、草原法的规定办理，明确限定为野生的珍贵树木。
第三种观点则认为，要以栽植树木的来源作为判断依据，如果来源为野生则属于国家重点保护野生植物，反之亦然。
3、省重点保护野生植物是否属于国家重点保护野生植物的不同观点。
持肯定观点的的认为，省重点保护野生植物属于《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律问题若干问题的解释》中所说的的省级以上林业主管部门或者其它部门确定的具有科学研究价值的古树名木。
持相反关点的则认为，省级重点保护树种虽属于省级林业主管部门所确定的具有科学研究价值的树木，但他不一定是古树名木，不能一概而论，还得具体问题具体分析。
（二）行政处罚存在盲区。
我国的现行法律中对于采伐国家重点保护野生植物只设定了刑事责任，没有设定行政处罚。从立法的精神来讲，可能是为了让国家重点保护野生植物得到更好的保护，凡有非法采伐，一律予以刑事追究。但是在办理非法采伐国家重点保护野生植物案件的司法实践中，存在以下几种情形：
1.刑法总则所规定的“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪......” 2.刑法总则中所规定的“犯罪情节轻微不需要判处刑罚的......由主管部门予以行政处罚或者行政处分”
3.行为人不明知而采伐国家重点保护植物的。
以上几种情形尽管认为不是犯罪或虽有罪不予刑罚处罚，但这并不意味着一并免除了行为人的行政责任。然而法律中并没有设定非法采伐国家重点保护植物的行政处罚，致使存在以上几种情形的违法行为人或罪犯得不到应有的行政处罚。
（三）国家重点保护野生植物的鉴定问题。
在办理非法采伐国家重点保护野生植物案件中，对于鉴定的问题一直存在着争论，主要的争论点是具体哪些问题需要鉴定，应该由什么样的机构来鉴定没有统一的标准。
（四）是否“明知”的问题。
是否“明知”，即是否故意（含直接故意和间接故意）是认定非法采伐国家重点保护野生植物行为是否构罪的主观构成要件。如何认定行为人故意与否，在办理非法采伐国家重点保护野生植物案件中因为没有十分具体的法律标准予以认定，完全是取决于司法人员的认知，这就造成司法实践中公、检、法三机关在同一案件中看法不一，使得有些案子久拖不决。
三、诸问题的影响。
（一）各地执法办案标准不一，无法形成保护合力。
法律规定的不明确性，造成了同一法条在各地的不同解读，甚或存在着在同一办案单位前后解读不同的情况，造成适用法律法规随意性大，执法标准不统一，案件查处不到位和执法数量多质量低等问题。一样的案件，在甲地可能以刑事案件办理，在乙地可能以行政案件办理，标准实在悬殊太大，既有失法律的公平性原则，又损害了法律的严肃权威性，无法形成一致的保护合力，让蓄意违法者有机可乘，给国家重点保护野生植物的保护留下了空档。
（二）增加了办案难度，让办案单位处于无所适从的境地。
对同一行为，公安机关认为需要追究刑事责任，检、法机关则不认可，直接导致公安机关立案侦办的案件无法进行批捕和起诉。同时检、法机关认为需要追究刑事责任的案件，因公安机关没有立案侦办或作为行政案件办理，给办案单位和办案人员带来了职务风险。另外，三机关对于哪些问题需要鉴定，由谁鉴定，认定标准不一。结果在实践中就出现了以检察机关的是否认可来作为案件是否侦办、如何侦办的现象。
（三）不利于珍贵树木的大力培育和合理开发利用。
以房前屋后栽植的银杏为例，是否属于《最高人民法院关于审理破坏森林资源案件若干问题的解释》中所指的珍贵树木，在一些地方没有统一性的意见，主管部门意见不明，进行采伐的时候不知审批权限在哪一级林业主管部门。如若将银杏认定为解释中所指的珍贵树木，其采伐审批和利用则受着严格限制，必然影响到林农发展珍贵性树木的积极性，珍贵性树木无法得到大力培育和有效利用。
四、问题成因。
（一）法律规定不够细化明确，使得实践中对同一法律条款的理解不一。司法实践中原生地和天然生长的分歧源于法律规定及相关解释的不细化、不明确。刑法第三百四十四条规定：“违反国家规定，非法采伐、毁坏珍贵树木或者国家重点保护的其他植物的......”从罪状来看，珍贵树木是属于国家重点保护植物，是指国家重点保护的珍贵植物中的木本植物，只不过是在表述中进行了特别强调。这也正是非法采伐国家重点保护植物罪的来源。根据《最高人民法院关于审理破坏森林资源案件若干问题的解释》第一条规定，其范围包括三类：省级以上林业主管部门或者其他部门确定的具有重大历史纪念意义、科学研价值或者年代久远的古树名木；国家禁止、限止出口的珍贵树木；列入《国家重点保护野生植物名录》的树木。对于前两类珍贵树木的界定十分明确，在实践中不存在分歧。存在分歧的唯表现于第三种情形，是单纯的以名录为准，还是要兼顾天然生长和原生地的标准，法律没有再予以明确。
（二）法律规定存在空白地带，不同法律之间无法紧密衔接。
对于一项违法行为，仅有行政处罚而无刑事处罚，在司法实践中因量罚跨度过大，使得违法行为和违法责任无法一一对应，势必出现责任承担缺失的状况，对于其他的行政违法人员来讲是不公平的。非法采伐国家重点保护植物行为没有规定行政处罚不失为一大立法缺陷。
（三）不同法律中对同一法律概念的外延界定不一。
从法律的精神来说《森林法》中的珍贵树木概念与《刑法》及《最高人民法院关于审理破坏森林资源案件若干问题的解释》中的珍贵树木是不一样的。《森林法》中的珍贵树木是宽泛意义上的，其外延要大于《解释》中的“珍贵树木”，它既包括人工栽植的，也包括野生的。《森林法》之所以这样规定，也是出于严格保护野生珍贵树木的需要。毕竟人工栽植的树木和野生的同种树木是很难区分的，一旦对人工栽植的珍贵树木的采伐管理过松，对野生珍贵树木的保护难度势必加大。采伐管理一样严格，并不意味着非法采伐后的违法责任一样严苛。但观点毕竟是观点，因对珍贵树木外延理解不同而导致了不同观点的出现，在这种情况下也就导致了执法实践中以不同的观点来主导办案实践，也就出现了同样的案件在有的地方作为刑事案件办理，在另外的地方可能就作为了行政案件办理，差别竟如此之大。
（四）办案人员的法律素养参差不齐。
因办案人员的法律素养参差不齐，对法律条款进行了错误解读，从而出现了放纵坏人和冤枉好人的情况，使法律失去了原有的公平性。在办案实践中最容易出现误读的就是对《最高人民法院关于审理破坏森林资源案件若干问题的解释》第一条规定中“省级以上林业主管部门或者其他部门确定的具有重大历史纪念意义、科学研价值或者年代久远的古树名木”条款的误读，落到实处就是省级保护树种是不是珍贵树木的问题。由于有些办案人员素质不高，错误理解为省级保护树种就是解释中所说的具有科学研究价值的古树名木，使得很多仅仅是砍了省级保护树种的违法行为人被错误的追究了刑事责任。
五、解决对策。
（一）修改完善现行国家重点植物保护方面的法律规定。
由于法律所调整的社会关系的动态性和复杂多样性是立法者在当时所无法完全预料的，不可能制定出一劳永逸的法律，因而通过不断的修改完善法律来应对执法实践中所出现的新情况、新问题也就成为必然。
就现行国家重点植物保护方面的法律来看，立法者从严格保护的角度出发，对非法采伐国家重点保护植物者仅规定了刑事责任，意在凡有违反者便刑事处罚。但这也造成了法律责任跨度不均，对于不认为是犯罪的非法采伐林木行为人以及有罪而不予刑事责任追究的非法采伐国家重点保护植物的罪犯来讲，是无法给予行政处罚的。严之太严，宽之太宽，形成了宽严两重天的局面。这是立法者在进行制度设计时所没有料到的，更是不愿看到的。
在现行《森林法》、《草原法》、《野生植物保护条例》中增加非法采伐珍贵树木和国家重点保护野生植物的行政法律责任尤为必要。
（二）对执法实践中容易产生歧议的概念予以进一步明确。
１．出台解释，进一步明确原生地及野生的概念。
２．进一步明确“明知”的情形。譬如现行解释中对收购盗伐、滥伐林木罪中的“明知”就有非常明确的认定标准，解释中列举了几种“明知”的情形，统一了办理非法收购盗伐、滥伐林木刑事案件的司法实践中的标准。作为非法采法国家重点保护植物行为里的“明知”，关系到罪与非罪的大问题，如果没有明确的法律解释，而是放任司法人员去认定，必然造成各地标准不一。
３．出台解释，确定一种植物是否为国家重点保护植物需满足原生地、天然生长、《国家重点保护野生植物名录》中的哪几个条件。
４．对《森林法》中的珍贵树木概念作出明确的解释，以便进一步明确其与解释中的珍贵树木之间的关系。
（三）相关司法解释应通俗易懂，力戒生涩。
关于国家重点保护植物的司法解释，既然是解释，除了简明扼要外，更重要的是要通俗易懂。《最高人民法院关于审理破坏森林资源案件若干问题的解释》中关于珍贵树木的解释就显得太过生涩，结果是让很多人产生了歧议，误认为所有省重点保护树种是珍贵树木，导致实践中出现错案。
（四）办案单位应及时加强与检法机关的沟通。
公安机关在办理非法采伐国家重点保护植物案件中，遇有法律规定存在真空或不甚明确的情况下，要及时加强与检察院、法院就相关的法律问题进行沟通、探讨。特别值得一提的是，只要国家重点保护植物受到人为的侵害，首先是要立案，然后展开调查，而不能先入为主的决定是否立案，同时对于不予立案而法律规定又不太明确的可以先征询检察机关的意见，以免给办案单位和办案人员留下风险。
（五）不断提高执法人员的法律水平。按照现行法律规定，凡设有森林公安机关的地方，所有非伐采伐国家重点保护植物的案件均由森林公安办理。由于历史原因，森林公安起步晚，完全步入正规化尚需时日，由于体制的问题，绝大多数民警都是从以前的林业系统半途改嫁而来，整体法律水平不高，公安专业知识先天不足。特别是在一线执法的岗位民警，由于法律水平低，极易对法律规定进行错误的解读，出现了冤枉追究和放纵违法的情形；在进行调查取证的时候抓不住要害，为检芝麻丢了西瓜，从而贻误战机，不同程度的影响着执法办案。另外，就各地法院、检察院来讲，每年所接触到的采伐国家重点保护植物案件并不多，有时候甚至很多年没有接手这类案件，相关司法人员对这类案件也就缺少深入细致的研究，森林公安机关对案件的最初认定在很大程度上影响着检法机关，森林公安机关的办案水平也就显得更为关键。
学生：范延荣，邮箱FYR031382@YAHOO.COM.CN
