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政府投资项目后评价工作探讨与研究
作者：杨晓春 王玉
2012-03-12
——以中国医学科学院肿瘤医院外科综合病房楼工程为例
摘要: 后评价是通过对项目全面的回顾、分析、评价，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为提高完善投资决策管理水平提出建议，同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进措施，从而达到提高投资效益的目的。本文通过介绍中国医学科学院肿瘤医院外科综合病房楼工程项目，对如何做好政府投资项目后评价工作进行了探讨与研究。
关键字：政府投资 后评价 研究
为加强和改进中央政府投资项目的管理，建立和完善政府投资项目后评价制度，规范项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》要求，2008年11月7日国家发展和改革委员会印发了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）的通知》（发改投资[2008]2959号）。随后各省市发改委，如江苏省、湖北省、安徽省、重庆市等也相继出台了政府投资项目后评价管理办法。
政府投资项目后评价（以下简称项目后评价）是在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后，对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容，与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议，以不断提高投资决策水平和投资效益。国家发改委从2009年开始对部分政府投资项目进行后评价，截至2011年已安排后评价项目29个，涉及农业、建筑、铁路、城市轨道交通、民航、机械电子、通信信息等专业。
中国医学科学院肿瘤医院外科综合病房楼工程是国家发改委2009年度后评价项目之一，本文通过对该项目后评价工作进行全面介绍和分析，对政府投资项目后评价工作进行探讨与研究。
一、项目基本情况
中国医学科学院肿瘤医院是新中国成立的第一个肿瘤专科医院。现址于1976年开始建设，1983
年正式投入使用，原总床位数600床，手术室14间，受建设年代条件所限，医院房屋基础设施落后、功能布局不合理、空间小、病房条件差等已严重制约了医院医疗事业发展。
外科病房楼项目1998年10月立项，2000年4月取得可研批复，同年10月初设概算通过评审并取得批复。批复项目总建筑面积41400平方米，床位数550张，总投资为26266万元，由原国家计委分年专项安排15000万元，由卫生部安排5000万元，其余6266万元医院自筹。
该项目于2001年10月开工建设，2004年12月竣工并交付使用。建成总建筑面积41706平方米，实际投资28574万元，实际到位资金27459.61万元，其中中央财政资金拨款20000万元，医院自筹资金7459.61万元。
二、项目后评价工作组织实施
2010年5月底受国家发改委委托开展对该项目进行后评价，要求同年11月30日提交后评价报告，其中6月-8月为项目单位自评阶段，9月-11月为中介机构开展后评价工作阶段。主要工作历程如下：
（一）接受委托制定工作计划
根据委托任务要求，及时确定了项目经理并安排项目后评价工作人员，并与项目单位负责人进行初步沟通后制定了工作计划。
（二）辅导项目单位开展自评工作并收集相关资料
通过初步踏勘现场，与项目单位负责人进行座谈，了解到项目基本情况，组织培训项目单位相关人员编写自评价报告，并进行及时跟进、辅导。在此期间，项目经理还组织收集、分析医疗发展规划、行业布局、建设标准、运营体系、效果效益指标等有关材料。
（三）组织成立后评价专家团队
根据项目具体情况，组织整合内部和外聘专家成立专家组，专家组成员均具有后评价及相关职业从业资格，并拥有一定的相关工作经验。提前将自评报告分发至专家组审阅，根据实际情况召开了项目预备会，提出补充资料清单。
（四）开展现场调研工作
1、调研启动会
在调研启动会上，后评价工作组介绍了详细工作安排、项目单位介绍了项目基本情况，设计、监理、施工等参建单位从各自工作内容和角度上介绍了有关工作情况。
2、组织踏勘项目现场
根据后评价工作要求，后评价工作组成员对项目现场进行了现场踏勘，初步掌握了项目实际情况，加强了对项目的感性认识。
3、查阅资料与座谈
专家分别查阅资料，并与项目单位有关负责人进行座谈，全面了解项目建设情况。
4、召开专家组内部讨论会
在专家对各自的工作内容进行总结的基础上，通过组内讨论交流，初步形成专家意见，项目经理进行汇总和筛选后初步形成后评价专家组意见。
5、召开调研总结会
总结会上就专家意见与项目单位进行沟通交流，提出补充资料清单。
（五）开展社会调查
采用问卷调查、走访等方式了解项目对国家或地方社会发展目标的贡献和影响，主要包括对社会稳定、居民生活条件改善、地区经济发展的影响等内容。
（六）撰写后评价报告
通过仔细梳理项目资料，在专家意见和社会调查结果的基础上撰写后评价报告，在此过程中及时与专家或项目单位进行研讨，还就个别问题开展了必要的专题研究。
（七）成果审核与提交
在公司对后评价报告进行内部评审后，形成报告讨论稿，先后分别同项目单位和委托单位沟通，征求意见，在此基础上形成后评价报告最终稿并提交委托单位。
三、本次后评价工作的特点
本项目为公益性项目，以谋求更多的社会效益为目的，具有规模大、投资额高、受益面宽、服务年限长、影响深远等特点，与企业投资经营性项目有本质区别。
根据项目特点，将项目社会效益作为重点评价内容，而经济评价则以国民经济评价为主，财务评价为辅。在对社会效益进行评价时，既要兼顾项目对国民经济整体的影响，又要体现项目直接服务对象的社会利益。因此根据实际需要进行了大量的社会调查，从多方面对社会效益进行充分论证，并对社会卫生资源布局与管理等问题进行专题研究。
四、本次后评价工作主要结论
通过对中国医学科学院肿瘤医院外科综合病房楼工程项目进行独立、客观、科学、公正的评价，形成以下后评价主要结论。
1、项目主要指标基本实现了预定的建设目标，变化幅度均控制在合理范围内。
2、本项目建成后肿瘤医院为社会提供了有效的医疗供给，医院仅增加了扩建前1/4规模的床位量，为社会提供了扩建前2倍的住院治疗量；年增多收治1万多住院病人和近3万门诊病人。
3、项目前期论证充分，决策过程基本合理，前期工作手续齐全，符合国家相关规定。
4、本项目设计与建设处于同期国内中高端水平。
5、项目未完成初步设计批复的全部建设内容，批复中的连廊未建设。
6、该项目医疗服务效益显著，同时客观上加大了医院周边社会管理压力。
五、后评价工作的延伸探讨
根据项目特点，对项目后评价工作进行了延伸探讨，形成了一些探索性的意见和建议，主要有：
1、进一步完善医院建设规模和标准论证方法，扩充前期论证内容和范围
“十一五”期间我国与医院建设相关的建设标准主要有：《综合医院建设标准》（建标110-2008）、《中医医院建设标准》（建标〔2008〕97号）、《乡镇卫生院建设标准》（建标〔2008〕142号）等，这些建设标准是我国各类医院建设的全国统一标准，是审批、核准各类医院建设项目的依据。
这些建设标准基本上都是根据医院的日门（急）诊量来推算医院适当的床位数，再根据床位数的面积指标得到医院的总建设规模。
在北京这样的特大型城市发展建设大型医院，与所处城市的社会、政治、经济、交通条件息息相关，需认真考虑医院所处的地理位置、周边配套服务能力和区域发展空间等因素，如单纯从门诊量来测算的病床数规模，必将增加局部区域的社会管理压力，造成人力、资源、交通、管理等一系列社会负面影响，甚至抵消部分项目效益，不能充分体现科学发展观。
建议“十二五”期间在特大型城市建设大型医院（1000床以上）时，应对项目所造成的周边社会管理压力进行充分的论证，落实应对措施，并作为前期决策的限制性条件之一，在可行性研究阶段加以论证说明。必要时需征求居委会、派出所、市政管理等城市管理部门的意见。
2、合理谋划，有效实施区域卫生规划
该项目的建设提高了社会医疗卫生服务的总供给量，但对全国范围内医疗卫生资源配置不均衡的问题无任何改善。肿瘤医院每年的就诊人员六成以上（约3万人）来自京外地区，陪同家属约为8万人，异地求医存在挂号难、住院难的问题，陪同家属所带来的城市管理压力及资源消耗也不容忽视。
正值本项目后评价期间，北京市成立了首都医药卫生协调委员会（简称“首医委”），首医委将整合优化所有在京医疗卫生资源，包括隶属于军队、武警、中央国家机关和大学执行属地化的公共卫生管理，在遇到大的应急事件时能统一调度，并将所有信息汇总、分析、评估后进行资源调控，以提升首都医疗卫生服务的能力和水平。此管理措施应进一步推广。
另外，建议卫生主管部门针对重大经济发展区（例如长三角、珠三角、环渤海湾等），在卫生事业发展“十二五”规划的基础上，根据地区发病类型、发病率等统计建立相关数据库，进行区域经济发展与医疗资源匹配度等相关课题的研究，制定区域重大项目实施规划，以充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，减少异地就医，因病返贫等现象。
同时政府应加大资金投入力度，促进各类大型医院发挥示范带动作用，利用其自身的技术资源，一方面使医疗技术向高精尖的方向发展，另一方面以名院办分院的形式，向外输出人才、设备、医疗技术与管理技术，增加医院的社会责任，提高医院的医疗贡献率，使全国医疗资源分布更加合理，推动建设和谐社会，实现可持续发展的目标。
结束语
通过本项目的后评价工作，我们充分认识到：政府投资项目后评价工作除认真完成常规的前期准备、现场踏勘、资料梳理、撰写报告等内容外，应特别考虑其公益性的特点，选用适当的工作方法，加强项目调查和资料收集的力度，特别是要取得能够充分反应项目社会效益的基础资料，对项目进行独立、客观、科学、公正的评价。切实体现项目后评价工作对加强政府投资项目监管的作用，实现提高完善投资决策水平的目的。
参考文献：
1．姜伟新，张三力，投资项目后评价[M]，中国石化出版社，2001
2．姚光亚，投资项目后评价机制研究[M]，经济科学出版社，2002
3．白思俊，关于项目后评价的探讨[J]，管理工程学报，2002
作者简介：
1．杨晓春：国家林业局工程质量监督和造价管理总站 副站长
2．王 玉：北京中设泛华工程咨询有限公司
