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深化不立案审查机制，加强内部监督作用
内容提要：从举报工作现状出发，进一步明确不立案审查工作的定位依据，制定具体的程序要求，加强举报职能与侦查职能互相配合促进、协作制约，实现监督和保障的能动效果，推进不立案审查工作的深化完善。
关键词：不立案审查 举报线索利用 监督作用
近年来，秦皇岛市检察机关控申部门积极探索实践举报线索不立案审查工作，对自侦部门经初查作出不立案决定的举报线索，从初查内容、查办过程、不立案依据等方面严把审查关，充分挖掘线索利用价值，切实增强举报答复实效，在进一步提高举报线索成案率、减少违规执法办案，防止不立案信访矛盾发生等方面取得了积极的成效。通过几年来的工作实践，我们认为不立案审查机制尤如一把双刃剑，具有执行法律监督和权能保障的两重功效。若规范推进，促使其良性发展，能够充分发挥其应有的实际价值，反之则可能陷入理论与实践冲突的瓶颈，难以取得实效。
一、推进不立案审查机制是实现监督与保障功能的客观需求 近年来，从举报线索的利用现状、自侦初查及内部监督机制的建设运行情况判析，我们认为深入推进不立案审查机制在当前尤显迫切与必要。
（一）举报线索存在利用率低的情况。由于举报中心、自侦部门对线索管理衔接实行多层面、多样化模式，信息资源“各自为政”，再加上受各部门业务局限、机制未能理顺及操作人员个体素质等因
素制约，举报中心对线索的反馈掌握、催办交办等管理职能在实践中无法有效发挥应有的制约作用。这已成为当前职务犯罪工作对举报线索需求高但利用率低、成案少的重要原因之一。
（二）举报初查缺乏实体制约。依法律规定，目前举报线索的初查工作由侦查部门独立承担，这一方面可能导致初查过程中发生违法违规行为难以即时有效地得到约束，成为引发违法办案或涉检信访矛盾的诱因；另一方面因举报中心对线索的初查情况缺乏了解、答复举报人缺乏说服力、息诉效果有限，导致重复举报率始终居高不下，难以消化，由此引发社会不稳定因素，给举报制度的健康发展带来了不利影响。
（三）自侦监督功能留有空白点。公检法三机关协作制约机制不适用于对检察机关自侦办案工作的监督，而由侦监部门负责的当事人不服自侦不立案决定的复议审查机制也仅限事后监督，对当事人未提出的有案不立、查案不力、违法违规办案，特别是处理涉及人身、财产问题的非规范、非常规行为时难以得到真正的监督制约。
（四）内部制约手段疲软且不足。按规定，自侦不立案线索应移送举报中心，但对未移送的线索没有给予相应的制约措施。举报中心认为处理不当需要更改的，要通过检察长和检察委员会决定方可实施，直接移送提出监督意见缺乏可行性和约束性，监督滞后且多停留于表象，无法体现实质效果。
因此，通过推进深化不立案审查机制，进一步实现与完善检察权自我监督和保障功能是当前紧迫而必然的选择。我们认为其优势
在于“四个有利于”：
一是有利于监督职能的优化配置。举报中心对当事人未提出诉求的不立案线索主动承担监督职能和侦监部门就举报复议案件行使监督职能，共同构建一套比较完整的自侦不立案监督机制，从而实现由事后监督向同步监督、兼职监督向专门监督、表象监督向内在监督的转变，做到全面监督与重点监督，形式监督与实质监督相结合。
二是有利于内部制约的规范运作。按照高检院《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》和《人民检察院举报工作规定》的要求，对举报线索经初查后决定不立案的，侦查部门应当回复举报中心，举报中心认为决定不当的，报经分管检察长同意，提请检察长或者检察委员会决定。不立案审查工作可充分运用这个制度平台，细化操作流程，保障举报内部监督工作合法、规范、有序的运行。
三是有利于促进职务犯罪的查办工作。通过在线索不立案环节建立主动审查制度，使举报中心及时分析、鉴别线索不立案的成因，针对线索查办的要求与重点，进一步改进并加强举报引导、线索初核研判工作，向自侦部门输送、提供有质量的举报线索，为提高职务犯罪查办效果做好基础保障工作。
四是有利于彰显举报权益的保障宗旨。开展不立案审查工作可在立案环节对举报线索情况进行跟踪了解，从诉讼程序第一道关口防范有案不立、违规执法、人情案等情况产生，从源头上保障举报
人的合法权益，保障举报机制自身价值的体现。
二、规范不立案审查机制是拓展监督与保障效果的重要渠道 不立案审查机制作为检察机关内部对自侦立案具有制约性质的监督制度，主要依靠举报中心对线索统一管理的职能特点开展审查监督，因此举报中心与自侦部门的关系，不能单纯仅以监督者与被监督者论，而应定位在举报职能与侦查职能互相配合、协作制约、推动促进的关系上，这样才更符合该制度的原义，同时也有助于更好地开展不立案审查工作，实现监督和保障的能动效果。因此，为规范不立案审查工作，我们应当细化《不立案审查暂行规定》，争取形成不立案线索审查、预警、督办、考评、答复一体化机制，努力做到范围明确、流程细致、方式得当，有章可循、规范严格。
（一）细化审查程序。一是明确核查条件。将自侦部门已审结并作出不立案决定的举报线索纳入审查范围。二是确定核查标准。将举报反映的主要问题是否已查处、被举报人的主体身份及基本情况是否查清、被举报人利用职务便利的情况存在与否、是否存在不具备查处条件的情形；侦查部门初查的事实是否不构成犯罪；侦查部门的初查过程是否存在违反法律、法规规定的情形等六8类问题作为核查依据。三是严格核查时限。规定举报中心审查不立案线索，应自收到侦查部门决定不予立案回复文书之日起一个月内办结；情况复杂，逾期不能办结的，经举报中心负责人批准，可延长二个月，以提高审查工作效率。四是规范重新初查要件。对经核查，原举报中涉及属于人民检察院管辖的犯罪线索未予以初查的，或有可查条
件而未予继续查处的。由举报中心提出重新初查意见，经院联合审查小组审核同意，报分管检察长或检委会决定并送达侦查部门。
（二）强化预警机制。一是加强催办。由举报中心对线索的初查进行催办，对退回自侦部门补充初查的线索，发现自侦部门在十五天内未展开补充初查且期限届满前未回复的，及时启动预警程序，督促自侦部门严格按照规定办理。二是推动整改。举报中心在不立案审查中发现侦查部门初查工作存在违反法律、法规规定的情形，经检察长批准，可以向侦查部门发出《整改建议书》，对涉及违反办案纪律的，同时报本院监察部门。侦查部门不予回复或未采取整改措施的，举报中心应及时向检察长报告情况。
（三）加大备案督办。各级院举报中心审查不立案线索，包括对经审查认为不立案处理不当，侦查部门又重新立案侦查的线索，应在审结后报上级院举报中心备案。对下级检察机关举报中心已审查后答复的不立案线索，举报人继续反复举报的，上级检察机关举报中心可视情开展线索审查，强化督办，防止线索积压和流失。
（四）推进考核激励。将审查不立案工作纳入举报工作绩效评比考核范围，以考评激励方式规范不立案审查工作，对线索审查做到慎重、严谨、规范，同时也进一步提高各级院推动此项工作的主动性和积极性。
（五）提升答复效果。做好不立案线索的善后答复工作，举报中心会同自侦部门搭建共同答复平台，特别是对重复信访的署名举报人以公开审查方式做好息诉工作，向举报人公开初查情况、审查
过程，就有关法律规定做好释法明理工作，从根本上预防和减少涉法类信访矛盾滋生。
三、优化不立案审查机制是破解监督与保障难题的有力推手 不立案审查工作涉及检察机关内部制约问题，强化自身监督是不断提高执法公信力的关键，也是检察机关开展三项重点工作。在实际工作中我们需要从加强制约、协调、服务、稳定等功能上进一步改进和完善不立案审查机制，使之真正发挥出活力与效果。
一是切实加强不立案审查机制的制约功能。积极拓展举报中心的线索管理职能，运用案件统一管理的网络平台，对自侦部门未按期回复处理情况和查办结果的，或决定重新初查而未及时初查的举报线索，实行期满自动预警功能，督促举报中心即时监督和自侦部门自觉纠正。通过动态制约机制，使举报中心对立案前的初查工作从实体和程序上实行有效的监督检验，对不立案线索进行实时管理与监督，形成权责明确、行为规范、监督有效的制约机制，促进“阳光办案”与公正执法，最大限度地减少执法过错、执法不公、执法瑕疵等问题产生。
二是切实加强不立案审查机制的协调功能。举报中心与自侦部门要共同围绕提高举报线索利用价值的工作目标，建立沟通、协调的互动工作机制。包括定期召开联席会议，对审查中发现的问题及时汇总分析，研究解决方法，不断提高初查质量。同时建立联合审查机制，对不立案线索经审查后认为需重新初查的，要明确举报、自侦部门在重新初查中的具体职能分工，充分挖掘举报线索的潜在价值，提高线索成案率。
三是切实加强不立案审查机制的服务功能。不立案审查机制不仅要发挥制约自侦立案工作的监督作用，更重要的还应体现保障侦查活动顺利进行和举报人合法权益的服务功能。通过审查机制一方面使举报中心参与线索初查环节的核查工作，及时整合举报资源，沟通反馈情况，有针对性为查办工作输送信息资源，为进一步挖掘线索中可能存在的新的可查项目，寻求突破点提供服务保障；另一方面积极营造正确举报、有效举报、规范举报的良性举报氛围，使举报人的合法权益得以维护，举报制度基本功能得以充分显现。
四是切实加强不立案审查机制的稳定功能。通过审查机制构筑维护社会稳定大局的工作防线。以不立案审查机制为切入点，在执法办案的源头上树立自我监督、规范执法和为民执法的理念，实现执法质量与执法效能并重，避免因执法不公、不廉等问题引发社会不稳定因素。同时，在线索立案环节做好举报答复工作，及时将线索处理情况和办理结果答复举报人，做到案结事了、平纷止争，降低涉检信访率，为促进社会和谐稳定发挥职能作用。
不立案审查机制作为举报工作的一项内部制约职能，不仅是检察机关加强自侦监督机制、促进公正廉洁执法的重要手段，更是从源头上防范社会矛盾、营造良好举报环境的保障机制。
