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解读中国校车之困
--从甘肃校车事故看
2011年11月16日，甘肃庆阳发生一件举国震惊的事情。甘肃校车事故造成60多名小孩死伤，引起社会对校车安全的广泛关注。其实去年，国家质检总局和国家标准委就已经联合发布了我国首部专门规范小学生校车安全的强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》，要求每个小学生座位都应安装安全带，且校车应装有“行驶记录仪”，也就是俗称的“汽车黑匣子”。政策出台了，事故依旧不减。2011年11月16日9时15分许，甘肃省庆阳市正宁县榆林子小博士幼儿园一辆号牌为甘MA4975的运送幼儿的校车（核载9人、实载64人），由西向东行驶至正宁县正（宁）周（家）公路榆林子镇下沟村一组砖厂门前路段时，与由东向西行驶的号牌为陕D72231的重型自卸货车发生正面相撞，造成21人死亡（其中幼儿19人）、43人受伤。据初步调查分析，事故原因是甘MA4975小客车严重超员，在大雾天气下逆向超速行驶，导致事故发生。该事故暴露出一些地区存在车辆违法严重超载以及有关部门在校车安全管理方面责任不落实、措施不到位、监管有漏洞等突出问题。
这起惨祸震惊全国，再次引发关于校车安全的舆论热潮。事实上，近年来，校车事故屡发不止。据北京师范大学教授袁桂林的不完全统计，仅过去的一年间，见诸媒体报道的校车事故便有22起，造成至少41名学生死亡，超过130名学生不同程度受伤。
“甘肃幼儿园事件以其极度惨烈给我们敲响了警钟，促使政府和社会上下共同来关注这个问题。”北京理工大学文学院教授、21世纪教育发展研究院院长杨东平说。
校车事故看似是技术问题，但实际上与更深层的教育制度安排密切相关。无法抵达的校车
11月16日是一个雾天，9时15分，事故发生。
据事后赶到现场参加救援的正宁县消防大队大队长孙晓平描述，附近村民听到异响后，方才出屋查看，而事故发生的一瞬间，并没有目击者在场。
几分钟后，一辆正宁县教育局的汽车正好路过事发现场，车上乘员随即与附近村民、路过私家车主等参与抢救。直至9时39分，才有人打110报警。
110随即通知正宁县消防大队。据孙晓平回忆，他们接警后，组织了一辆救援车，载着20名救援人员，从县城赶往20多公里外的事故现场。
当救援队抵达现场时，死伤的孩子已被救出，并送往县人民医院。孙晓平在现场看到，校车驾驶室严重变形，司机被卡在其中，已经死亡。
宁伍赶到正宁县医院时，发现医院周围已布满武警，起初并不允许家长入内。据宁伍介绍，他家所在的榆林子镇榆家口村，已有九个家庭在17日上午认领了孩子的遗体，这个有300多户人家的行政村，正是出事校车的起点。
“严重超速、严重超载、雾天，只要有一个环节得到避免，这个事故就不该发生。”杜柯伟说。17日，正宁县召开新闻发布会，宣布正宁县常务县长刘光润，分管教育的副县长戴彩燕，县教育局局长雷会宁，县交警队队长苟邵波四名责任官员被停职。此外，自卸货车驾驶员樊军刚和小博士幼儿园董事长李军刚，分别因涉嫌交通事故肇事罪和重大责任事故罪被刑拘。
缺失的校车制度
奕阳教育集团董事长张守礼曾对中西部地区幼儿教育进行过调研，据他介绍，由于学前教育不属于义务教育，农村的幼儿园通常都是私立的。它们一般规模都比城市幼儿园要大，入学儿童达到三四百人很常见。农村幼儿园的收费低廉，通常每学期只需要几百元钱。
“这样的收费条件下，可以想象难以购买好的校车。”张守礼说，于是各种形式的“校车”普遍存在，小到摩托车、三轮车，大到金杯车，条件都很简陋。
而在发生此次校车事故的庆阳市，当地教育部门对学前教育的管理依据是《幼儿园工作条例》《幼儿园工作规章》和《幼儿园教育指导纲要》，这其中并无对校车的管理规定。
实际上，中国并非没有校车安全标准。2010年，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布《专用小学生校车安全技术条件》，明确规定校车运载学生人数不得超过核载人数。小学生校车每座必须配备安全带、安装“汽车黑匣子”，至少应设两个应急出口。
“按照这个标准，中国现在运行的校车几乎都不合格。” 北京师范大学教授袁桂林说。在现实中，这个标准被束之高阁。
据袁桂林介绍，目前中国的校车大致分为四种形式：学校自备车、学校租用客运公司的车、家长自行组合的车、私人或社会车辆和校办企业联合社会企业一起运营的车。绝大多数公立学校的校车主要是后三种方式，而大多数农村学校则采用社会运营的车辆。
无论是私立还是公立学校，大部分校车都是由普通客车改装而成，在一些农村地区，甚至存在利用农用三轮车、拖拉机和报废车辆充当校车的情况。
2010年12月27日，湖南衡南县松江镇因果村20名农村小学生乘坐三轮农用车坠河，致使14个孩子遇难。
在车辆不符合标准的同时，超载超速亦成为校车事故中死伤惨重的主要原因。2006年，黑龙江双城市周家镇一辆核载20人的中巴车，却载着50名学生翻入河中，致使8名小学生死亡。媒体上亦有“34座校车挤118个孩子”、“19个座位的客车搭载76名小学生和学前儿童”之类的报道。
袁桂林认为，在频频发生的校车事故中，教育、交管等部门都有不可推诿的责任。“目前实行的是共同管理、共同负责。然而，共同管理、共同负责最大的弊端就是无人管理、无人负责，缺乏责任主体。”他表示，这一状况使校车管理停留在自我管理的阶段，从而滋生了校车超速超载现象的蔓延，进一步增加了事故隐患。
撤校并点
在见诸报端的校车交通事故中，农村明显高于城市。这与中国的人口结构有关，农村人口多于城市，仅就义务教育阶段来说，2009年全国共有各类学生约
1.55亿，其中生活在县以下地区的学生达到1.27亿人，占到总数的81.7％。
学生数量巨大，而教育资源却分布不均。
2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，要“因地制宜调整农村义务教育学校布局：按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并„„”在此要求下，中国农村中小学进行重新布局调整。调整的主要方式便是“撤点并校”，尤其是撤销一些办学规模小、教学质量差的村校和教学点。
据统计，从2000年至2009年，中国农村（包括县镇）普通小学数从近52.15万所，缩减到26.38万所，减少近一半。其中县镇以下的小学和教学点是主要的撤并对象。
有教育界人士指出，农村中小学布局调整，虽然在一定程度上提高了教育的投资效益和学校的教育质量。但同时使得学生入学更为集中，并增加了儿童上学的距离。
“有些学生往返要步行十几里甚至二三十里。有些地方虽然家校直线距离并不远，但是学生到学校要走崎岖的山路、趟过深长的塬沟，既费时又危险。”袁
桂林说，有些地方交通虽然便利，学生能够乘坐交通工具上学，但是使用的是安全难以保障的车辆。
按照国际惯例，解决学生上学远的问题有两个途径，一是发展校车，二是寄宿制。在其他国家，一般都会优先发展校车，因为成本相对低，也比较灵活。
但由于担忧安全责任以及缺乏制度安排，中国的校车制度却发展缓慢，公立学校很少有校车，私立学校校车则难以符合标准，校车制度还远远不能满足农村中小学的现实需求。
政府引导，市场运行
中国有《专用小学生校车安全技术条件》，但因缺乏配套制度，并没有得到重视。配套制度中，财力的投入不足是绕不开的因素。
杨东平告诉《财经》记者，校车的提供如果全部由政府财政承担，并不现实，最好的方式是政府引导，市场运作。华中师范大学教授、全国人大代表周洪宇在2011年全国“两会”上提出实施“全国校车安全工程”的建议，其核心亦是“政府引导，市场运作”。具体设想是，由财政资金对学生的校车费用适当补贴，每人补贴一半费用（1元至1.5元）。这部分资金由各级政府财政分项目、按比例分担。比如，东部发达地区自己解决，中部一般发达地区中央和地方各自承担50％，西部欠发达地区，中央承担70％，地方承担30％。
此外，政府对校车生产厂商和校车运营方给予政策性优惠，如对校车主要零部件减免税收，对校车运营方的校车运营所得税给予部分减免等方式，培育起校车生产和运营市场。
教育部《2009年全国教育事业发展统计公报》统计显示，中国目前小学在校生10071.47万人，初中在校生5440.94万人。学前教育适龄儿童6000万人左右，目前的入园率为60％。随着中国幼教事业的发展，在未来十年内，入园儿童数量会稳定在5000万左右。
周洪宇依此计算，以每天平均每人3元交通费为标准，全国校车运输市场的规模可以达1273.82亿元，即使以70％的校车实际乘坐率，市场仍然可以达到891.67亿元。加上校车生产、校车维修维护等附加行业，校车产业在中国有广阔的市场前景。
在周洪宇看来，“当整个校车产业发展到一定阶段时，国家的主要职责就是负责校车的安全管理，而整个校车的生产运营主要依靠市场调节来解决。”
而一些地方，已经率先建起校车制度。浙江省德清县便由政府出资2000万元，购买了79辆美式校车，交由专门的校车公司——永安学生交通管理服务有
限公司运营。这些校车承担了当地5000多名12岁以下小学生的上下学接送任务，其中包括两所民工子弟学校的学生，乘车学生每人每次支付1元钱，贫困学生免费。目前，运营收益尚不足以维持公司运营，不足部分由政府出资补足。
“各地情况不同，财力状况也不一样，在地方探索和实验的基础上，可总结经验、因地制宜地去推行。”杨东平说。
庆阳事件发生于私立幼儿园。在私立学校尤其是一些未取得办学资格的幼儿园和小学中，不符合安全标准的校车广泛存在。
庆阳的事故发生后，教育部紧急通知开展学生上下学交通安全检查。但奕阳教育集团董事长张守礼提醒，在全民关注之下，也不可把安全问题又变成一个运动式、维稳式的治理模式。如在配套措施不到位的情况下，以安全为由一刀切取缔非法办学等，或导致儿童无学可上，造成其他社会问题。
他山之石可鉴
相比校车的运行机制问题，具体技术指标和管理并不难破解。世界上有许多成功的经验可以借鉴。
美国用校车接送学生从19世纪晚期即已开始。如今全美每天有40余万辆校车奔驰在公路上；有2500万学生乘校车上学和回家；每天乘坐校车的学生为5000万人次。每年，校车行驶43亿英里，黄色的校车已成了美国12年制义务教育的象征。
美国的校车既有官方的立法和直接管理，也有民间的自治性管理。校车行业是美国少数几个为政府严格管制的行业。联邦机动车运输安全管理局是管理校车安全事务的主要执法部门，这个部门的主要任务，便是尽力确保校车在运营中不发生伤亡事故。
在校车安全方面，美国通过两个方面来保障。其一是技术指标，这涉及联邦当局的各项安全标准;
美国对校车司机有严格要求，比如，另一个方面就是人员的培训、配备和管理，主要涉及的是驾驶人员。司机必须接受1周－4周培训，内容包括交通法规和校车政策知识、安全驾驶技能、与学生交流技巧、紧急疏散规程、司机行为规范，甚至还有专门课程是应对残障人和淘气学生的特殊需求以及学校规章制度。此后，司机还需要通过笔试和路考，方可取得校车驾驶证书。而校车运营公司在招聘司机时亦有严格要求，比如必须驾驶记录清白，必须通过联邦交通部的体质和就业前的药物测试，并且没有个人犯罪记录。
在技术方面，美国官方的相关制度规定得非常细致。
1966年和1974年的两项法规总共为校车确定了36项《联邦机动车安全标准》。这些标准覆盖了校车的零件和整车，适用于各种类型的校车，其中不少联邦标准是特设的。
