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农村免费义务教育政策的分析
作者：欧凤阁
摘要：随着城乡经济的快速发展和我国部分地区城市化进程的加快,农村和城市地区在教育各方面都存在不同程度的不平等，已经威胁到我国和谐社会的建设。本文通过对农村免费义务教育政策的演变历程的回顾及其对政策的内容、价值和效应等方面进行分析，寻找出问题的原因和解决的对策，以便为政策的进一步在全国范围内普及提供政策调整的参考。
关键词：免费农村义务教育政策分析
随着城乡经济的快速发展和我国部分地区城市化进程的加快,农村和城市地区在受教育权、资源分配和教育质量等方面呈现严重的两级分化趋势,这种教育不平等已威胁到社会稳定和我国和谐社会的建构。鉴于上述原因,在过去的十年中,我国政府努力确保让所有的儿童都接受九年义务教育。教育部已经制定了一系列方针政策以保证儿童的受教育权力,并且下拨巨款以改善弱势群体和贫困地区的教育状况[1]。我国2007年在农村地区全面免除义务教育阶段学杂费 ,并于2008年免除城市义务教育的学杂费 ,这些举措将会对义务教育的公平与效率产生重要的影响 [2]。本文就农村免费义务教育项目的内容、价值和效应等方面进行分析,以便为政策的进一步在全国范围内普及提供政策调整的参考。
一、农村免费义务教育政策文本的演变[3]
2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，随后出台了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，对农村贫困地区和贫困家庭学生实施‚两免一补‛政策。2005年3月5日，温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中再次强调，‚要切实把教育放在优先发展的战略地位。重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。继续实施西部地区‘两基’攻坚计划。从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。‛
2005年11月10日，教育部发布的《中国全民教育国家报告》，确定了‚农村优先实行免费义务教育‛的原则，首次明确了我国实施免费义务教育的时间表，‚到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助，力争到 1
2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育‛。2005年11月28日，温家宝总理在北京召开的联合国教科文组织第五届全民教育(EFA)高层会议上表示，‚从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段所有的学杂费。‛将实行农村免费义务教育的时间表又提前了两年。2005年月26日，为了贯彻落实国务院常务会议决定和国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，国务院办公厅召开全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，要求按照‚明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施‛的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。‚分两年全部免除中西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2,中部地区为6:4;东部地区除直辖市之外，按财务状况分省确定。对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。‛
2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议修订的《新义务教育法》第2条规定，‚实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。‛第44条规定，‚义务教育经费投人实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。‛至此，国家层面的免费义务教育政策出台并经过了政策合法化的程序，目前已经进入付诸实施的环节。
二、农村免费义务教育政策内容分析
分析免费义务教育政策内容可以看出，我国义务教育的免费范围包括免除义务教育阶段学生的学费、杂费，对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。根据联合国教科文组织统计，在全世界范围内，宣布实行法定义务教育的170多个国家中免交杂费的有160多个国家；免书本费的有40到50个国家；有的国家还免校服费、校车费、午餐费、医疗费（包括心理医疗费）等[4]。因此，随着我国经济社会发展水平的提高，应该逐步扩大免费范围，真正实现作为公共产品的义务教育‚免费‛的本质属性。
以前我国没有明确规定中央政府和地方政府分担义务教育经费项目和比例，使各级
政府在义务教育经费投入方面责任模糊，无法可依，甚至相互推诿，造成义务教育经费投入不足。免费义务教育政策第一次明确提出了中央政府和地方政府对农村义务教育经费分项目、按比例的分担机制，明晰了中央政府和地方政府的教育经费分担责任。实行免费义务教育的范围和步骤，与国家经济实力紧密相关，当一个国家财政能力不可能承担全国范围的免费义务教育时，通常从经济落后的处境不利地区开始，遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则，免费往往不是一步到位，而是随着经济社会发展水平的提高而不断扩大[5]。
从我国义务教育发展趋势和财政收入水平的基础出发，免费义务教育也只能逐步推进，不可能一蹴而就。因此，我国免费义务教育政策顺应国际社会实施免费义务教育的策略，采取分年度、分地区推进的渐进步骤，避免出现教育资源骤然紧张，教育承担压力增大的新问题，使免费义务教育政策具有可行性。
三、农村免费义务教育政策的价值分析
中国存在城乡两大利益集团，义务教育政策的城市偏向是代表城市利益压力集团的利益保护决策在教育上的反映。长期以来，国家采取的城乡二元结构的义务教育财政体制扭曲了义务教育的根本宗旨，其结果是国家的责任被转嫁在原本就处于弱势地位的农民身上，不仅使农村义务教育公共产品的属性发生了变异，也导致农村义务教育经费投入短缺，长期处于弱势地位，城乡义务教育发展失衡，任何一个国家和社会都存在强势群体和弱势群体。教育政策如何处理强势群体和弱势群体关系，尤其是如何对待教育弱势群体，反映着教育政策对教育平等理念的理解和教育政策的价值取向。如果教育政策不能全面保障弱势群体的利益，如果弱势群体因现实的不平等受到损害而不进行有效的补偿，就会削弱教育政策的合法性和有效性。
我国的免费义务教育政策采取了‚农村优先城市‛原则，对教育弱势群体进行了扶持和倾斜。‚从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费‛的政策内容体现了‚弱势补偿‛价值取向，彰显出一种强烈的教育平等的政策导向。
四、农村免费义务教育政策实施过程中存在的问题及对策[6]
1、关于乱收费问题
教育乱收费，有违国家政策。所以，一方面，我们要加大监督处罚力度，对于违反乱收费行为严格查处；另一方面，关键还要调整分配制度，合理解决部门、行业之间分配不公的问题。所有公职人员的工资奖金福利由政府统一发放，取消各单位自行解决工
资奖金福利的权力。学校实行收支两条线，收入不得用于发放奖金福利等。学校的工资福利奖金有了保障，且与其他公职人员持平或略高，就去掉了乱收费的原动力。
2、提高农户对农村免费义务教育政策的认知水平
农户作为政策对象，应加大对其政策宣传力度，充分利用各种渠道如电视广播等进行宣传教育，同时应发挥基层干部的作用，利用他们和农户的关系对农户进行及时地宣传教育；另一方面，政府也应该加大对农户自我保护意识的教育，增强农户的自我保护意识，使其在遇到问题是能够意识到问题的存在并能通过合法途径积极地维护自己的权益，从而对政策有效实施起到其应有的监督作用。
3、关于农村义务教育经费保障问题
实施新政策，办好农村义务教育，直接关系到广大农民的切身利益，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要内容。其一，要根据国家财力状况，不断提高义务教育保障水平，进一步加大教育投入力度；其二，要从财政上确保教师津补贴的发放；其三，依法做到‚地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列‛。地方各级政府用于义务教育的资金要全额列入政府财政预算，并单独列项，切实到位，便于人大的监督。县级以上人民政府要建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度；其四，强化管理提高资金使用效益，建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益；其五，加强督促检查，各级政府和教育、财政、物价、审计、纪检、监察等部门要各司其职，密切配合，齐抓共管，一级抓一级。建立和完善监督举报制度，主动接受社会和论监督。加强专门监督，确保农村义务教育经费保障机制改革的各项措施落实到位。
五、农村免费义务教育政策的实施意义[7]
实行农村免费义务教育的重要意义在于,一方面,实行农村中小学免费义务教育是科教兴国战略的必由之路,是构建社会主义和谐社会的必然要求,必将为社会主义的科教文化事业的发展以及人民科学文化素质的普遍提高产生积极深远的影响;另一方面,要减轻农民教育负担,首先要免除农民子女缴纳的学杂费。全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,是中央总揽全局、高瞻远瞩所作出的一项具有深远意义的重大决策,也是继全面取消农业税之后进一步减轻农民负担的重大举措。对于促进教育公平和社会公平,进一步减轻农民负担,完善以人为本的公共财政支出体系,强化政府对农村的公共服务,科学、合理配臵义务教育资源,加快农村义务教育事业的发展,以及全面建设小康社会和构建和谐社会都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
免费义务教育的实施是党中央利国利民的重大决策。要把中央的政策目标化成现实 把好事办好，必须通过扎实有效的政策执行过程，我们有理由相信在不久的将来我国义务教育定会实现均衡发展快速发展的目标[8]。
参考文献：
[1]丁克贤.免费义务教育项目实施的现状及政策效应分析.决策咨询.2008(9):8-14.[2]王建梁,许晓云.免费义务教育政策对马拉维和加纳的影响初探.教育与经济.2009
（1）：58-62.[3]贾晓静.张学仁，马爱丽.免费义务教育政策分析.教育改革.2007（4）：1-6.[4]秦晓文.国际义务教育发展的基本经验.教育科学研究,2006(9).[5]袁振国.中国教育政策评论.北京:教育科学出版社,2004:30-328.[6]尤婧.农村免费义务教育政策中的问题和对策分析.法制与社会.2008（7）.[7]汪厚旬.农村中小学免费义务教育之政策及意义.经营管理者.2008.[8]杨润勇.‚免费义务教育”政策及其实施的思考与建议.决策参考.2006（5）.附录：农村义务教育政策
一、免除学杂费
2007年春季起全面实施农村义务教育经费保障机制政策，免除农村义务教育阶段学生学杂费，只收取课本费和作业本费。学校除向自愿住校学生收取寄宿费和自愿在校就餐学生收取伙食（搭餐）费外，严格禁止任何单位和个人强行向学生收取其他费用。
二、免除贫困家庭学生教科书费
从2005年起每年按实际征订教科书价格免除农村义务教育阶段贫困家庭学生书费。
三、补助贫困寄宿生生活费
2007年农村义务教育阶段特困家庭学生每人每年补贴寄宿生生活费200元。
（一）可享受免除课本费和补助寄宿生生活费的学生有：
1、持有农村特困户救助证的家庭子女；
2、农村人均年收入低于882元的家庭子女；
3、父母患有重大疾病丧失劳动能力的贫困学生；
4、父母离异或丧父、丧母等原因造成家庭经济困难的学生；
5、因突发事件导致家庭贫困的学生；
6、接受特殊教育的学生；
7、因建设征地导致农村家庭人均耕地面积大量减少且造成家庭经济严重困难的学生；
8、政策规定其他需要资助的学生。
（二）农村贫困学生申报补助程序：
1、学生申请；
2、村组证实；
3、学校审批并公示；
4、报县教育局备案。
四、实施农村中等职业学校特困生扶助政策
（一）补助标准：
从2006年秋季起农村中等职业学校按在校学生的10%实施特困生补助，每人每年补助1000元；从2007年秋季起，国家助学金资助所有全日制中等职业学校在校农村学生和城市家庭经济困难学生，资助标准为每生每年1500元，国家资助两年，第三年实行学生工学结合、顶岗实习。
（二）农村中等职业学校特困生申报补助程序：
1、学生申请；
2、村（居）委签字证明；
3、学校审核并公示；
4、报县国家助学金评审小组备案。
