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论行政诉讼法的评估和修正
罗天 行政管理08200800030096
【摘要】：本文主要对我国的行政诉讼法进行评估，分析其获得的成果，并通过分析该法在立法上及其在实施过程中出现的问题和缺陷，提出一系列修正和改善此法的方法。
【关键词】：行政诉讼法 制度设计 实施过程
行政诉讼法是调整行政诉讼活动的法律规范系统，包括规定法院和诉讼参加人在行政诉讼过程中所进行的各种诉讼活动的规则，以及规范与此有关的各种诉讼关系的法律规则①。我国现行行政诉讼法是规范和调整我国行政诉讼关系的一部重要的和基本的成文法典，自1989年颁布、1990年实施以来，已有20年时间。应该说，在这20年间，行政诉讼法极大地推动了我国行政法治事业的发展，以及作为社会主义法治理念重要组成部分的依法行政理念的确立，极大地提高了中国的法治水平。
我国的行政诉讼法有丰硕的成果，具体表现在：一是有利于调节官民关系向好的方面发展，社会主义和谐社会离不开行政诉讼法的保障。构建和谐社会，首先要保持稳定，而在影响稳定的诸多因素中，官民关系如何是关键。如果官民关系不协调，就谈不上和谐。近几年来不时出现的群体性事件就是官民关系恶化造成的。所以官民矛盾必须协调好，要有解决官民矛盾的机制和渠道，行政诉讼就是最好的解决方式，因为它第一次将“民告官”这样一种法律制度固定下来，改变了长久以来人们“官贵民贱”这样一种观念，使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端，来接受法院的裁判。
二是行政诉讼法促使了一大批民主法制制度的健全和完善，推动了我国行政法治实践的迅速和配套性发展, 以及作为社会主义法治理念重要组成部分的依法行政理念的确立。从行政诉讼法实施之后的国家赔偿法开始，到后来的行政处罚法、行政复议法、行政许可法，这些法律的颁布实施和行政诉讼法的观念影响和实践需求都有一定的关联。行政管理涉及到经济、社会生活的各个角落，实现依法行政，除了行政机关加强自我约束以外，加强外部监督也是十分重要的。在监督机制中，行政审判发挥着不可或缺的作用。行政诉讼法实施以来，行政机关行为越来越规范。
三是为救济老百姓、公民、法人和其他组织权益方面，提供了一个重要的途径。尽管很多人认为这个渠道不是直接的、最有效或者最完美的，但如果没有行政诉讼法，也许会有更多的冤案发生，有更多的人上访，或者有更多的社会不和谐的因素。所以，诉讼法为人们宣泄、为人们调整和政府的关系、为人们权利的保障和救济提供了非常重要的一个渠道，公民的自由、尊严和利益通过该部法律得到了尊重和维护。
虽然行政诉讼法发挥了促进行政法制的重要作用，但是随着国家行政法制的发展，行政诉讼法的许多规定已不适应社会法制生活的需要，特别是依法治国法治原则的确立和我国加入世贸组织后新的时代背景与法律环境的要求，其缺陷也① 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2010版，第451页。
日见明显。在这里，我们可以把行政诉讼法的缺陷分为两个大类，一是行政诉讼法在立法上出现的问题，也就是其本身最初在制度设计上所存在的缺陷；二是行政诉讼法在实施过程中出现的问题。
一、行政诉讼法在制度设计上出现的问题，这可能是其在最初立法时疏忽的或没有预见的。起诉条件的苛刻和受案范围的狭窄，被认为是我国现行行政诉讼制度的一大缺陷——由于对具体行政行为性、原告适格、被告适格等的诉讼要件进行限制性规定，使得行政诉讼不能很好地实现其权利救济功能②。比如行政诉讼受案范围的标准是人身权和财产权，导致了公民的政治权利、受教育权、文化权、劳动权等基本权利在遭受侵害时难以获得司法救济；我国公务员对行政机关的奖惩、任免等影响其权利义务的行为不服不能提起行政诉讼，由此排除了公务员权利受到侵害时获得司法救济的可能性，所以这类权利也得不到司法救济。另外，从我国《行政诉讼法》第1条规定来看，纠纷解决是内含在权利救济和维护行政法治目的之中的，但权利救济和维护行政法治这两项目的的优先地位并不明晰。就具体制度设计来看，我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向，从受案范围到审理对象及裁判形式，基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。但现行行政诉讼法所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格，却恰恰又偏向的是权利救济目标。权利救济和维持行政法治两种目的没能在制度设计上实现完好的结合，反而暴露出二者之间内在的紧张，一定程度上造成了行政诉讼制度运行不畅。·
二、行政诉讼法在实施过程中出现的问题。
表现之一在于宪政体系的不完善，尤其是行政法治体系自身的不稳定性已经导致了行政诉讼法规范的实效大打折扣。这可以从我国现在的行政诉讼审理难度大、判决质量低和执行难等一系列现实问题中就可以看出。自行政诉讼法颁布实行以来，该法的关键内容实际上就处于被不断修改的实际状态中，例如很多地方以变通的方式回避行政诉讼法中禁止行政调解的规定，以各种名义使得原告与被告通过和解来结案。而最高法院在2000年的司法解释更是以明确适用的规则来对行政诉讼法规范进行了修改，成为法院判案的真正依据。
表现之二在行政部门权力的利益化倾向严重，使得司法权威削减。行政诉讼的立法理念从宪政意义上说，是“以法的形式确认了国家、社会与个人的界别与对峙，把司法权树立为行政权的一种对峙力量，从而使行政法治成为现实的原则。”③但由于我国行政部门的权力高度集中，往往以威慑力的形式展示于公众，形成压迫感，这就表现在行政部门权力的利益化倾向上。其恶果之一，就是司法权威的严重削弱，直接破坏了司法公正的社会效应，从而导致起诉、审理、执行中的一系列现实问题。有些时候，越是政府的不合法利益或不合理利益，越是牵涉到其实际的、直接的好处。因此，被诉行政机关时时会存在着希望事先同司法机关进行沟通、协调，从而维护其脸面和利益的需求，这样的状况如不加约束，显然不利于客观公正地实施行政诉讼法。
表现之三在解决行政纠纷、处理社会矛盾的有效性不高。我国的人口十三亿，近年的平均行政诉讼案件受案数只有十万，而相比较行政法治先进的法国，人口虽然只有六千多万，但是受案数却多达二十万④。就算是这样，在我国许多地方还存在上诉率高、申诉率高、上访率高和行政机关败诉率低的状况。较低的行政②
③ 杨建顺.“行政诉讼法修改的视点和方向”，《人民法院报》，2005年6月20日。陈端洪.“对峙：行政诉讼的宪政意义”，《中外法学》，1995年第4期。
④ 法国土伦大学行政法学教授米歇尔帕那在2006年西安“中法行政诉讼法学术研讨会”上的发言稿。
诉讼案件并不代表我国的行政争议数低，因为我国每年的信访案件总数比行政诉讼案件多得多。
既然有问题出现，那么我们就应该寻求解决问题的方法。行政诉讼法不仅有自身固有的问题，在实施过程中遇到的立法时不曾想到的情况和现象，因此需要对行政诉讼法进行修正和完善，这样才能保证行政诉讼法的效力真正落到实处，发挥其应有的作用。
针对行政诉讼法在立法中出现的问题，应该从以下几点改善：
一、进一步扩大行政诉讼的受案范围，最大限度地保护行政相对人的合法权益。首先，要将保护范围从人身权、财产权扩展到宪法赋予公民的各项基本权利，充分体现国家尊重和保障人权的宪法原则；其次，将内部行政行为纳入受案范围，使广大公务员和其他公民在通过行政机关或者事业单位的内部救济渠道没有效果的情况下能够获得最终的司法救济。再次，将对长期以来被排除在行政诉讼受案范围之外的的行政机关相互之间的职权争议，包括同级行政机关之间的行政的争议和各级政府之间的行政争议纳入行政诉讼的受案范围。今后行政诉讼法修改可以考虑启动司法审查机制，由人民法院在一定限度内来裁决此种争议。
二、行政诉讼功能的再定位。行政诉讼制度不仅是保障行政行为的直接相对人权利的救济手段，还承担着维护公法秩序的重要功能，因此要将行政诉讼制度的功能从保障个别公民权利的单一性，扩充至不仅对具体相对人权利提供救济，也维护和监督行政机关依法行使职权，从而维护公共利益。行政诉讼的本质是通过司法权对行政权的监督来保障公民、法人或者其他组织的合法权益，维护是监督的结果，而不是行政诉讼的目的。因此，应取消维护，突出保护，强化监督，将我国行政诉讼的目的定位在保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权上，以实现行政诉讼的宗旨。对此，行政诉讼法可以具体作如下修改：首先具体行政行为的利害相关人可以作为原告提起诉讼，在原告资格上法律应适当放宽，使之包括受行政行为影响的个人或企业；其次增设公益行政诉讼，这是维护公共利益、实现行政诉讼目的的必然要求，当行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益时，公共诉讼的代表应由检察机关承担，即由国家检察机关向人民法院提起行政公诉。
针对行政诉讼法在实施中出现的问题，应该通过如下措施进行修正：
一、国家应当确立行政诉讼法修改权的唯一性制度，不可以允许立法权以外的任何权力对行政诉讼法规范进行实质性的修改，哪怕这种修改是出于良好动机或对行政相对人是有利的⑤。因为这关涉宪政理念的坚持和行政法治体系的稳定，我们如果不能首先让行政诉讼法的规范得到社会的普遍认同和坚决贯彻，反过来又会导致宪政权威的削弱以及整个行政法治体系的失效。
二、改善行政司法环境，树立两项基本法治理念。通过行政诉讼切实保障公民合法权益，维护人民主权，公权不能违法或不合理侵犯私权，政府不能违法与民争利，以及切实监督行政机关依法行使职权、履行法定职责的观念；树立人民法院在行政诉讼活动中依法独立行使行政审判权，不受任何个人或单位非法干涉，依法、客观、公正、权威地处理行政争议的观念。
三、在行政诉讼类型化思考的基础上，设计出行政诉讼和解制度、特殊情形下的起诉可以停止行政执行制度、行政公益诉讼制度、行政检察制度、行政与民事、刑事诉讼关联制度，等等。与此同时，还要注重行政诉讼、行政复议制度同⑤ 关保英.“行政诉讼法修改的法律理念探讨”，《社会科学战线》，2008年第1期。
信访制度的衔接。对待信访制度，不能一概视其为法治的异化现象，简单化地否定其在解决社会矛盾和行政争议方面的功效，进而否定其制度价值。而是应该从信访制度法治化的角度加以完善，细化行政诉讼、行政复议同信访三种制度间的配置关系。在当前行政诉讼法和行政复议法尚未修改的情况下，一定要将行政诉讼和行政复议同国家和各地区社会经济发展、稳定的大局相联系，以充分发挥两项制度在解决社会矛盾，实现社会和谐与安宁方面的作用⑥。（6中国行政诉讼制度的发展与前沿问题探索）
四，改革审理程序，增设行政诉讼简易程序，从而提高行政诉讼的效率。对不同案件的程序进行分流处理，对案情简单、标的较小的行政诉讼案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审理，审理过程不必完全遵循普通程序的步骤，审限也应缩短。在普通程序中，法院不分法律与事实、是否属于诉讼请求范围，一律全面审查的做法也需要检讨。为了便于法院集中、高效的解决争议，可以对案情简单的案件直接进入开庭审理，比较复杂、争议较大的案件，在开庭前交换并固定证据，形成争点，双方无争议的事实法院不再审查，以便开庭时围绕争点集中辩论。
【参考文献】
[1] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2010版，第451页。
[2] 杨建顺“行政诉讼法修改的视点和方向”，《人民法院报》，2005年6月20日。
[3] 陈端洪“对峙：行政诉讼的宪政意义”，《中外法学》，1995年第4期。
[4] 关保英“行政诉讼法修改的法律理念探讨”，《社会科学战线》，2008年第1期。
[5] 杨寅“《行政诉讼法》的历史贡献和完善”，《法治论丛》，2010年1月第1期。⑥ 杨寅.“《行政诉讼法》的历史贡献和完善”，《法治论丛》，2010年1月第1期。
