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加强“一把手”权力监督制约问题研究
驻一矿供应站 祁丙欣
近年来，党政“一把手”违纪违法现象易发多发，在领导干部犯罪中所占比例居高不下，引起党中央高度重视和社会的密切关注。特别是十八大以来，党中央把反腐倡廉建设放在了前所未有的高度，无论是习近平总书记强调“打铁还需自身硬”，还是引用“物必先腐，而后虫生”的诗句；无论是“坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打”，还是“把权力关进制度的笼子里”；无论是“要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去”，还是“反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象”，都表明了党中央对建设廉洁政治的高度重视、惩治腐败的鲜明态度和反腐倡廉的坚定决心。如何加强对“一把手”权力的有效制约和监督，是我们当前必须认真研究并切实加以解决的重大问题。
一、“一把手”权力失去制约和监督的表现
“一把手”是一个部门单位的“领导核心”，对决策和决策的执行都起着关键作用，权力、地位及影响都比较大。从目前现状来看，存在有“一把手”民主意识淡薄，有家长作风、有形式主义，做表面文章等的违规违纪现象。
1、“一言堂”，决策办事独断专行。党政“一把手”集人事权、财权、事权于一身，在执行民主集中制、选人用人和个人“生活圈”等方面，又缺乏切实有力的约束和监督，“一言堂”就发挥了作用，违纪违法行为就蔓延滋生。从查处的典型案例看，有的独断专行，管理“家长制”，决策“一言堂”；有的盲目决策，造成巨额经济损失；有的心胸狭窄，不听不同意见，不与班子成员沟通、商量，缺乏全局观念和团结向上的胸怀。同时，在现行制度下，一方面上级布置任务时，过多强调党政“一把手”的责任，事事亲自抓，加大了责任的同时也赋予其过多的个人决策权。另一方面，因多数干部成长主要取决于党政“一把手”，导致这些干部产生“唯上”行为，为少数党政“一把手”营私舞弊、卖官买爵提供了条件，形成一种新的人生依附关系，这也是党政“一把手”案件多窝案串案的重要原因。
2、“捞金钱”。许多“一把手”领导干部没当“一把手”时也是勤奋好学、积极向上的。当上“一把手”，有了权力后，思想上发生蜕变，逐渐丧失操守，在贪欲的驱使下，整天考虑如何敛财聚财，论为金钱的奴隶。违纪违法典型案件基本上都是围绕着党政“一把手”滥用权力，敛财收钱展开的，被卷入到串案、窝案的又都是一些被大的党政“一把手”领导的小的党政“一把手”。案例主人其亲属、身边的工作人员、情人等，都是金钱关系。他们都是利用自己的职权或地位的影响，通过第三者中介，参与经营生意、入股，价格上的低进高出买卖古董、字画、盆景，逢年过节、生病住院、婚丧嫁娶、培训学习，虚开发票、挪用公款、替人办事，法律空档等等，间接获利，曲线敛财。
3、“关系网”。“为人民服务”是我党赋予党政领导干部的光荣使命。可是一些“一把手”利用手中权利，结党营私，构筑种种关系网，正所谓“一人得道鸡犬升天”，形成共同利益链条，搞利益输送。利用关系网为自己寻求“靠山”，整天吃喝玩乐，“狐朋狗友”成群。
二、“一把手”滥用权力、违纪违规原因分析。
1、政治思想素质和理论素养、业务工作水平滑坡倒退，不学无术、自身思想政治素质滑坡。部分党政“一把手”先是忙于应酬，不爱学习，不能系统地掌握科学发展观的理论体系，没有把理论的精神实质很好地运用于工作和实践。一方面认为学习是形式，对上级的文件、规定是为了应付上级的检查而学，为自己文章、材料写得漂亮而学。另一方面权力观发生错位，认为其权力是上级甚至是某个领导给的，而不是党和人民赋予的，在工作中只对上级领导负责，不对党和人民负责，将权力变成贪图享受，或者回报某个领导的工具。由于放松了学习，自律意识淡泊，对个人行为没有约束力，常常会因为“一念之差”而犯错误，忘记了自己是人民公朴，生活腐化。由于放松了学习，“上梁不正下梁歪”。
2、任前培养缺乏有效措施。干部队伍年轻化、知识化、专业化，是党和人民事业继往开来、持续发展的根本大计。可是当前，“最年轻书记、市长、县长、乡（镇）长，‘一把手’干部、火箭提拔”等成为网络热词、媒体焦点，受到社会热议，是非褒贬不一。实际工作中，选任党政“一把手”急于求成、拔苗助长，违背了干部成长规律，致使一些党政“一把手”任前缺乏必要的环境磨炼、严格的党性锻炼。急于求成，导致“一把手”上任后，工作不是扎扎实实、持之以恒的，而是急功近利，大搞政绩工程、形象工程、面子工程。同时，没有很好的干部“能下”机制，“能下”的渠道不畅，存在着“不到年龄不离岗，不犯错误不下岗”的现象，致使部分党政“一把手”上岗后缺乏必要的忧患意识和压力感，并滋生蔓延了“有权不用，过期作废”的腐化思想。
3、体制制约，形不成有效监督。在现行领导体制下，党委对包括监督机构在内的所有机构实行统一领导，所有事务的最终决定权都在同级党委（党组），但对“一把手”的权力约束却十分有限。导致了部分“一把手”用权失控，决策失误，甚至违法乱纪。在一些地方，人事权、财权、物权往往都在“一把手”的掌控之下，导致“上级管不到，同级不好管，下级不敢管、群众管不了”，甚至出现“班子成员参加的会议决定普通问题，少数人参加的会议决定重大问题，个别人参加的会议决定核心问题，一对一的口头交待决定特别重要问题”等非正常情况。目前，多数监督机构和监督人员的权力和利益往往在监督者的领导和控制下，监督权既缺乏相对的独立性，易受控于被监督者，又缺乏相对的保障性。教育不到位，惩处不力，影响监督的效果和权威。在我们党内有不少好的监督规定，其作用没有得到充分发挥,就是因为受到了某些制度漏洞的限制。
4、权力强势，内部难以监督。领导的意图，尤其是“一把手”的意图，在一些单位直接成为组织意图。“一把手”在用人问题上的“关键作用”让下属心存顾虑，致使内部监督流于形式，部属遇事首先揣摸领导人的意图。有些“一把手”甚至左右选举(推荐)的结果。在选举（推荐）前，“一把手”早已授意并充分表达了自己的“意见”，统一了方方面面的思想，应选和不选人员早已内定。有的“一把手”为提拔干部一一打招呼，使得参会同志难以充分表达自己的意见，民主集中制成了摆设；有的部门“一把手”，召开会议不走程序，会议内容不事先告知参会人员，会上“我的意思是„„”就为本次会议定了调；有些单位“一把手”无论大事小事都由自己定夺，谁升职谁转岗，个人说了算，导致单位内部管理混乱。特别是腐败的“一把手”所在单位，所选所用之人都是和他搞“统一战线”的人，如此情形，内部监督形同摆设。
5、决策封闭，外部无法监督。由于监督体制不完善，监督作用发挥明显受制。从现行对“一把手”监督的方式看，名义上以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合，党内监督与党外监督相结合，实际上这种监督机制有很大的局限性。一是在双重领导体制下，监督者往往受被监督者领导，同级监督机构缺乏独立性、权威性，极易造成监督流于形式；二是作为监督主体上级监察机关，由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和问题，也难以实施有效监督；三是人民群众对“一把手”的信息知道的少之又少，无法监督；四是有些“一把手”搞假民主，走过场，对不同意见置之不理；或者不讲程序，一杆子插到底，集决策和执行于一体，事前不打招呼，事后也不向有关同志通气，其内情无人知悉，或内部小圈子掌握，应该公开的事情也不公开，使群众无法监督。
三、制约和监督党政“一把手”权力的对策建议
1、要加强学习党的基本理论知识。30多年建设中国特色社会主义的实践证明，邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观是指导改革开放、发展市场经济、建设社会主义的正确理论。党政“一把手”违纪犯罪的根本原因是在于不学习而思想政治理论素养低下，导致不讲政治，不讲正气。上级党组织要分析和把握下级党政“一把手”的思想状况，相应提出不同的素质要求和工作要求，进行分层施教，因人施教。各级党政“一把手”要继承和发扬理论联系实际的马克思主义优良作风，加强对邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的学习，掌握其科学体系和精神实质，努力改造主观世界，提高自身素质，增强党性，增强抵御各种错误思想和腐朽生活方式侵蚀的能力。
2、要进一步树立正确的权力观。一是严格履行廉政服务的承诺，遵行权力运行应有的范围和流程，明确界定自己的权力、责任，恰当分权，使权责义利均衡，形成自身的一种约束机制。二是合理分权，摆正自己在班子、单位和社会上的位置，充分尊重各方面的意见，增强自我约束意识。不要事事“负总责”，要严格执行不直接分管工作理念，按照“正职监管、副职分管、集体决策、民主监督、公正公开”的原则。作为“班长”，要把主要精力用在对这些事务执行、落实情况的监督上。三是在议事决策时，要准确理解民主集中制的内涵。“不对议题事先定调，不作引导性、启发性发言，在集体研究、广泛讨论、充分酝酿的基础上进行表决。四是进行表决时，实行“一把手”末位表态和集体票决制度，从源头上堵住了“一把手”先入为主、提前定调的漏洞，保障了班子成员的话语权、决策权，可有效防止“一言堂”和决策失误问题。
3、要协调好班子成员之间的关系，发挥整体效能。班子团结是班子有凝聚力和战斗力的基本要求，也是一个地区或部门经济社会健康稳定发展的根本要求。班子成员当中，由于出身、经历、学历、思维方式、所受环境影响不同，在许多问题上就存在差别，对某一问题的认识和处理就会有所不同。因此，党政“一把手”一定要把握大方向、大原则，注意引导、协调和解决。对班子成员在政治上关心、工作上支持、生活上帮助，以理服人、以情感人、以高尚的品德来影响人。处理问题要公道，一碗水端平，一视同仁，赏罚分明，不能厚此薄彼。
4、要继承和发扬密切联系群众的优良传统。作为“为官一任，造福一方”的党政“一把手”。一是在思想上要真心尊重群众，牢记自己是群众的公仆，到群众中去，虚心听取群众意见，诚恳地从群众中汲取营养，从而不断地改进工作作风。二是在行动上真心服务群众。要把发挥表率作用与为群众办实事结合起来，要想群众之所想，急群众之所急。要把解决民生问题放在首位，下大力气解决群众反映最为突出的问题，努力为人民群众谋取最大利益。三是在检验标准上要真心相信群众。只要党政“一把手”真正做到政治上代表了群众，感情上贴近了群众，行动上深入了群众，工作上满足了群众，就必然会得到群众的拥护。
5、要继承和发扬批评与自我批评的优良作风。党政“一把手”一言一行不仅是班子成员的榜样，同时也是一个地区、一个部门的榜样。因此党政“一手”必须带头用好批评与自我批评的有力武器。一要运用批评与自我批评的武器努力提高自身的影响力，作为“班长”，要“不怕丑”、“不怕痛”，率先清查自身的不足，并将自身的不足公之于众，寻求同志特别是领导班子成员的帮助。二要运用批评的武器提高班子整体的凝聚力和战斗力。批评的目的是“惩前毖后，治病救人”，通过批评帮助班子成员纠正偏差，改正错误，以利轻装上阵。三要树立“向我看齐”的作风，自觉置身于群众的监督，“向我看齐”是自我加压，是自觉接受监督的最佳选择。四要提高“立党为公、执政为民”的思想觉悟。五要增强“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的自觉。六要敦促自己摆正位置，秉公用权，廉洁从政。
6、以机制建设为基础，发挥机制约束权力的作用。制定专门的廉政法规，把党的反腐败政策和对党政“一把手”的廉洁从政要求适时上升为法律，做到任前、任期、离任的约束。加大对腐化堕落的惩处力度，严防“带病提拔”、“带病作业”、“带病离岗”。一是建立健全党政“一把手”拒腐防“病”的机制。建立体现科学发展观要求“公开、平等、竞争、择优”的选用党政“一把手”考评机制，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。探索建立对违纪违法党政“一把手”限制或剥夺从业资格的制度，用制度规范、约束其行为，使党政“一把手”自觉拒腐防“病”。二是建立健全与党政“一把手”责任、风险相适应、相匹配的薪酬机制。改善和提高党政“一把手”人员的收入，使之与社会职业中同样素养的人的收入水平大体相当。同时，改革现行职务消费制度，逐步实现医疗、住房、用车的货币化、公开化、社会化，变暗补为明补。三是建立健全联合监督机制。整合党的纪律监督、人大的权力监督、政协的民主监督、行政的执法监督、法院和检察院的司法监督，形成监督的整体合力。充分发挥依靠群众支持参与的社会监督的作用。要探索在省以下的纪检监察机关实行垂直管理的机制，真正做到有效约束和监督。四是建立健全及时处理群众来信来访的工件机制。把群众的来信来访作为第一信号，进一步完善群众举报制度，畅通举报渠道，发挥群众的监督作用，鼓励群众检举党政“一把手”滥用职权的各种腐败行为。五是建立健全预警机制、约束机制。工作中，要建立健全防止搞权钱交易、索贿受贿等问题的预警机制，防止党政“一把手”为追求任期“政绩”，搞“门面工程”而随意决定重大事情。生活中，要建立健全领导干部建立健康“生活圈”、“社交圈”约束机制，约束党政“一把手”严治家、慎交友，防微杜渐、见微知著。要建立健全，7、以管理教育为根本，发挥管教监督权力的作用。加强对党政“一把手”的任前、任中、任后等教育管理，从关心爱护干部的角度出发，把党风廉政教育管理贯穿于学习工作生活变动的过程中，使之时时处在组织的提醒帮助、关心爱护之下，既防微杜渐、也防患于未然。一要按照科学发展观要求选用党政“一把手”。在执行《干部任用条例》时，要以落实科学发展观为考核政绩的主要依据，以对党和人民负责的态度作为出发点，以能推动党的事业发展作为落脚点，树立任人唯贤、唯才是举的新观念，用好的作风去选作风好的人，注重选拔在实干基础上有突破，在落实上级指示精神上有实招，在党的事业发展上有思路，能自觉坚持科学发展、领导科学发展，且德才兼备的优秀干部选拔到“一把手”岗位上来。大力选拔“靠得住、有本事”和“干净、干事、干成事”的优秀干部，坚决不用跑官、要官，文过饰非、邀功推过，事必躬亲、悲观失落，性格粗暴和不善于团结同志的人。二要按照科学发展观要求管好党政“一把手”。要教育引导他们树立正确的权力观，使之时刻铭记手中的权力是人民赋予的。增强他们自觉执行民主集中制的意识和本领，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，严格依法办事，做到科学决策和民主决策。既要防止党政“一把手”超越权限、滥用职权、擅自决策，又要防止其他班子成员敷衍了事、搪塞责任、推诿扯皮。要加大党政“一把手”的交流力度，打破盘根错节的“关系网”，为党政“一把手”顺利开展工作营造良好环境。要完善上级组织对党政“一把手”定期交心谈话制度，营造一种领导干部向组织述衷肠、讲心里话的良好环境。三要按照科学发展观要求严格落实责任追究。实行党政“一把手”用人情况年度述职评议制度。严格执行以党政“一把手”为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序。加大对不作为、乱作为和影响发展环境、损害群众利益等行为的追究力度，切实做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。在实行严格责任追究的同时，赋予并约束和监督党政“一把手”调整动议权、提名推荐权、方案审定权、议事表决权、临时处置权等用人权。四要按照科学发展观要求加强党风廉政警示教育。要及时抓住党政“一把手”在学风、思想作风、工作作风和生活作风等方面的突出问题进行教育，通过新闻网络媒体等手段，使之“入耳、入脑、入心”，从而增强党风廉政警示教育的实效性，使之贯穿到党政“一把手”的培养、选拔、管理、奖惩等各个环节。加强对党政“一把手”身边工作人员、配偶、子女、亲属的教育引导和监督管理，以促使她（他）们在政治上爱护、工作上支持、生活上关心党政“一把手”“立党为公、执政为民”。警钟长鸣，“坚持教育与管理、自律与他律相结合，督促领导干部加强党性修养，廉洁自律，防止腐化堕落。党政“一把手”要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，牢记‘两个务必’”。纪检监察部门要综合运用法律、纪律、经济处罚等方式和手段，加大追缴违纪违法款物和经济处罚力度，提高违法违纪案件查处的概率，有效地打消党政“一把手”的侥幸心理，使其真正意识到“伸手必被捉”，因而不敢伸手，不敢腐败。
