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我国政府公共规制存在的问题及对策研究
---------------以我国出租车行业为例
摘要
改革开放二十多年来，随着经济的迅速发展和人民生活水平的不断提高，出租车交通占城市客运交通的比重越来越大，己经成为城市交通系统的重要组成部分。但伴随该行业的发展，也逐渐暴露出一些矛盾和问题，出租车行业的政府规制政策成为社会关注的焦点和困扰政府工作的难点。本文从我国出租车行业存在的问题入手，从准入规制、价格规制、服务质量规制及社会责任规制四个方面来分析我国出租车行业政府规制存在的问题，并提出如何进行合理的市场准入规制、价格规制、服务质量规制及社会责任规制提出了相应的对策建议。关键词：出租车行业，政府规制，准入规制，价格规制，服务质量规制，社会责任规制
一． 相关概念的界定
（一）政府公共规制1 公共规制是公共部门为了实现特定目标而进行的经济活动，具体地说、是指具有法律地位、相对独立的公共部门，为了实现特定目标，依照法律法规对企业、个人或其他相关利益主体所采取的一系列行政管理与监督行为。公共规制或直接干预市场配置机制，或间接改变企业和消费者经济决策。
根据其活动领域的不同，公共规制大致可以分为经济性规制（economic regululation）和社会性规制(social regulation)。有的学者把经济性规制进一步区分为反自然垄断的经济性规制和针对一般 竞争行业的反垄断规制。
（二）出租车及出租车行业
何为出租车,经过仔细搜索,发现在国际上还没有一个被普遍接受的概念。广义而言,出租车是指充分满足乘客意愿而被临时雇用的营业车辆,一般分为提供客运服务和车辆租赁服务两大类。前者是一种”路到”门或门到门”的经营活动,按照里程和时间进行收费或仅按里程收费,具有方便、舒适、灵活、全天候等特点。后者是指出租人在约定时间内将车辆提供给承租人,收取一定租赁费但不提供驾驶服务的经营活动。按照公众通常的理解,出租车应仅指前者,即至少是“人与车结合”的一锤子的服务买卖。根据建设部、公安部1997年颁布的《城市出租汽车管理办法》出租车系“经主管部门批准的按照乘客和用户意愿提供客运服务,并且按照行驶里程和时间收费的客车。”这是我国中央行政部门首次对出租车的概念作出界定。②
出租车行业指的是车辆产权归驾驶员或者出租车公司所有,由驾驶员负责驾驶提供劳务从而获得相应的运费,所驾驶的车辆为核定座位数以下(如陕西和广东省的立法均规定为5座)的小型汽车的客运经营行业,俗称“的士业”,从而区别于客运车辆租赁行业和旅游客运租赁行业。涉及的主体有出租车公司、个体牌照持有者、牌照交易经纪人、司机、行业工会、行业协会、派车中心等。
二、出租车行业政府管制概述
（一）出租车行业政府管制方式
在我国，城市出租车管理局或交通管理部门是出租车管制机构，出租车公司的设立、价格调整、司机进入等都由主管部门批准。按照最初政府设定的公司化经营模式，政府通过一定的方式(有偿出让或拍卖)将出租车经营权出让给有能力经营的企业，政府是出租车经营权的拥有者，是出租车行业和市场的管理人。政府的权利和责任是将有限资源合理配置，并监督经营者在为社会提供高质量服务的同时获取适当的经营利润；出租车企业的权利和责任是运用从政府手上有偿获取的经营权，依法管理和组织开展营运，获取适当利润并不断加强企业管理，提高服务质量，为社会和公众提供优良服务；司机的权利和责任是作为从业人员和企业员工，安全运营，为乘客提供具体的服务，并获取相关的劳动报酬。在我国出租车业所受的政府管制十分特殊，政府对出租车的行业准入、车型、颜色、报废年限、计程、载客服务的价格以及出租车数量进行多重规制。具体表现为： 1.政府对出租车车型的限定
出租车作为城市的“名片”、流动的窗口，不仅为市民提供便利，也展现了城市的风貌。为“树立城市形象”、“提高城市品味”，许多城市对出租车的车型、排气量进行限制。对车型管制有强制型限制与变相型限制两种，强制型限制是主管部门当局强制出台政策行政干预出租车公司“选秀”权，出租车公司只能被动地选择一种或由政策指定的车型。许多城市为扶植本地汽车产业，规定本地出租我国出租车行业政府管制研究公司必购买本地区汽车企业生产的车型，而对外地车型一律实行“排外”政策。政府对车型管制本是为了提升城市形象，但在实际操作中各城市互相攀比，具有很大盲目性。2.车辆强制报废规定
乘客乘坐出租车在一定程度上把人的安全权（如交通安全、社会治安安全）交给了司机，国此行业不仅需要一批合格的司机，也需要质量过关的营运工具。国家对出租车实行限期强制报废，这主要是基于机动车有限的使用寿命和对乘客、司机安全保护的考虑。出租车作为一种特殊的营运机动车辆，其损耗程度大大超过私家车和一般的营运车。3．准入管制
准入管制也称准入歧视，是指政府对不同的经济主体区别对待。出租车对经营主体的限制是基于身份的“歧视”：只允许公司经营，个体不能经营。《城市出租车管理办法》对出租车经营主体作了限制：欲申请从事出租汽车经营的企业和个体工商户应提交的文件里包括：资信证明；经营管理制度；有关经营场地、场所的文件和资料。②这就规定了出租车牌照只能发给公司，而不能发给个人。有的城市虽然也允许个人参加竞标、拍卖，但在实际操作中也搞“身份”歧视，如 2003 年 7 月张家港交通局的招标书写到所有申请竞标者“每个标的不少于 50辆”、“参拍对象一次注入资金 1200 万”；武汉出租车的拍卖方式是“捆绑拍卖”，即一次性拍卖 5 个牌照或更多。这些政策对个体户的准入门槛很高，实质上是一种“行政垄断”，因为它通过政府行政法令干预了市场，排除了潜在的进入者。政府倾向于公司化的经营模式，其理由是认为这种模式更有利于对出租车经营的管理，从而减少出租车司机甩客、拒载、乱收费、对道路不熟、服务质量差等不利于消费者的问题；认为公司经营能形成一定实力和价值品牌，与个人经营相比，其实力、信誉及履责能力都要强。3.禁止异地经营管制
目前我国城市市区和郊区的城市公共客运由城建部门管理，城市市区和郊区以外的道路运输由交通部门管理；城市客运出租汽车及其停车场，由城建部门管理，但城市出租车若经营公路客运业务，则由交通部门管理。这种条块分割管理体制客观上把统一的道路旅客运输市场分割成城市客运市场和道路客运市场，把完整的出租车客运分割成城市出租客运和道路出租客运。出租车市场的条块分割局面直接造成出租车异地经营管制。所谓禁止出租车异地经营是指属于甲地的出租车载客到乙地，必须立即返回甲地，不得在乙地兜圈拉客，更不能从乙地载客前往丙地。在禁止异地经营的管制下，不同城市的出租车不能跨市经营（哪怕是邻近城市）。举个例子，作为邻近城市——漳州市区与厦门市区两者相距不到 60 公里，每天都有“打的”到厦门机场的漳州市民。这些出租车开到机场后就得马上回来，不得在那里载客，哪怕是刚下机场要到漳州的乘客。同城之内也存在诸侯割据局面，即属于同个城市的不同区也只能单向营运，如泉州市交管部门规定安溪、永春、德化等县城的出租车不能逗留在泉州市区内载客（市区的车当然也不能在县城拉客），同时这些县城之间也不能双向营运。在禁止异地经营管制政策下，出租车市场形成地方诸侯割据、画地为牢的局面。很多出租车到达目的地后只能空驶回来，即使路上有乘客需求。一些不甘心的司机偷偷载客回来，不是遭到当地交通主管部门的重罚，就是受到当地地方保护主义的围攻。
（二）我国出租车行业政府管制的方式和手段
我国出租车行业的管制实行的是地方政府负责制,由于各地情况不同,管制政策也会随之出一现一定程度的不同犷但就总体而言,我国出租车行业政府管制的方式和手段主要有以下几个方面: 1.市场准入管制
所谓市场准入,是指政府为了克服市场失灵,实现某种公共政策,依据一定的规则,允许市场主体及交易对象进入某个市场领域的直接控制或干预。目前我国出租车行业主要采取的是限制进入管制的政策,具体方式是通过对出租车经营牌照的控制来实现准入管制。现阶段,对出租车行业市场准入的限制主要包括以下三个方面:第一,对经营主体的限制;第二,对经营模式的限制;第三,对出租车总量的控制。
1.1对经营主体的限制 1.2对经营模式的限制 对出租车经营模式的限制主要表现在很多地方强制推行的“公司化”经营模式。
所谓“公司化”经营,是指出租车公司享有出租车的所有权和经营权,出租车司机通过交纳承包费和风险抵押金的方式进行承包经营的模式。1995年以前,我们政府对出租车行业的经营模式没有限制,只要申请者能够提供身份证明及经营能力证明,到有关部门办个手续就可以上路营运,宽松的审批措施使得出租车行业出现大量的个体经营者,同时,高额的利润诱使更多的人进入出租车行业,宽松的审批措施和高额的利润所带来的后果是出租车数量的急剧膨胀,出租车行业开始出现各种问题,如个体经营者的服务水平参差不齐,服务质量难以得到保证,消费者权益受损时无处投诉等。为了解决这些问题,政府开始推行“公司化”经营并逐步取消个体化的经营模式,在公司化的过程中,政府针对挂靠企业经营的司机和个体经营者采取一系列强制性措施,从而剥夺了个人从事出租车经营的权利,到目前为止,全国大部分城市对出租车行业采取公司化的经营模式。公司化模式成为市场准入的又一道门槛。
1.3.对出租车总量的控制
出租车的总量控制是由政府来制定出租车的数量总额,满额后即停止对出租车经营权的审批。政府对出租车总量进行控制的措施主要包括两种:一是通过特许经营方式将拍照定量投放;二是给出租车运力提供一个上限,一旦达到这个上限,就停止继续发放牌照。
总量控制的依据是国务院出台的《关于进一步加强城市出租汽车行业管理工作的意见》,意见规定:“实行总量控制,保持行业稳定”,“出租汽车有效里程利用率低于70%的城市和地区原则上不宜以审批、拍卖等形式向市场投放或变相投放新的运力。2.价格规制
我国把出租车行业作为重要的公用事业,依照《价格法》的规定实行政府定价或政府指导价。按照《城市出租汽车管理办法》第十七条规定,出租车经营者执行“由城市的物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准,并且使用由城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票。”以北京市为例,《北京市出租汽车管理办法》第十四条规定,出租汽车经营者“执行物价管理机关制定的收费标准,使用经税务机关监制的专用收费凭证,不得擅自改变收费标准或者使用其他收费凭证。”第十六条规定,出租汽车驾驶员在营运时“必须正确使用计价器,不得与乘客议价”,并“按照计价器显示的金额收费,禁止私自拆除、改装计价器或者在计价器上弄虚作假。由于出租车司机与乘客之间存在严重的信息不对称,为了保护乘客的利益,政府对出租车行业的价格进行了规定。目前对出租车进行价格管制主要有以下几个措施:第一、强制要求出租车运营者使用统一的仪表对运营里程以及等候时间进行计算。第二、对出租车的起步价、等时费等进行了单价规定。” 2.质量管制
为了保障消费者的权益,政府对出租车行业的服务质量进行了规定。作为我国出租车管理的最高法规,《城市出租车管理办法》第三章专门对出租车服务管理进行了规定。第十八条规定了出租汽车应当符合的质量和服务要求:(一)车辆基本性能、设施完好,车容整洁;(二)出租汽车应当装置由客运管理机构批准的,并经技术监督部门鉴定合格的计价器;(四)出租汽车应当固定装置统一的顶灯和显示空车待租的明显标志;(五)在车身明显部位标注经营者全称及投诉电话,张贴标价牌;(七)符合客运服务规范的其他要求。第十九条规定:“经营者及其从业人员应当为乘客提供方便、及时、安全、文明的规范化服务,对病人、产妇、残疾人以及急需抢救的人员优先供车。”第二十二条规定:出租汽车驾驶员必须“按照合理路线或者乘客要求的路线行驶,不得绕道和拒载;营运途中无正当理由不得中断服务。”
三． 我国出租车行业政府管制所产生的问题(一)准入管制产生的问题
1.对经营主体的限制导致公平缺失
对经营主体的限制又被形象地称为“准入歧视'，是指政府在发放出租车经营许可证的时候对出租车公司和个体经营者采取不同的政策。政府之所以采取这样的政策,初衷是希望通过这样的政策规范出租车行业的管理,是希望通过公司化来对出租车行业进行统一的管理,从而减少甚至杜绝出租车行业出现的诸多问题,但是,对出租车经营主体的限制其实并没有完全达到预期的目的,而温州市在实行个体化经营之后所取得的良好效果更是让这种政策成为公平缺失的代名词。对出租车经营主体进行限制所导致的公平缺失主要体现在以下两个方面: 1.1在获得运营许可证方面的公平缺失
所谓在获得运营许可证方面的公平缺失,是指政府在发放出租车经营许可证 时,对出租车公司和个体经营者不能一视同仁,虽然相关的法律法规明确规定个 体经营者也可以申请出租车运营许可证,但近些年来,政府几乎停止了对个体出 租车运营许可证的审批,同时,政府还通过行政手段,将原本属于个体经营者的 运营许可证收回,人为地使出租车行业变成公司化经营,剥夺了个体运营者在获 得运营许可证方面的权利。1.2在收入方面的公平缺失
对经营主体进行限制除了导致个体经营者难以进入出租车行业,并让许多有 志于从事出租车行业的司机不得不选择加入出租车公司外,更使这些加入出租车 公司的司机与那些有幸进行个体经营的出租车司机在收入方面出现较大差距,提 供同样的服务,接受统一的政府定价的他们,却在收入方面出现如此大的差距, 这无疑是非常不公平的。
2.对经营模式的限制导致出租车行业垄断
垄断作为一个经济学名词,是指少数大企业,为了获得高额利润,通过相互 协议或联合,对一个或几个部门商品的生产、销售和价格进行操纵和控制。《中华人民共和国反垄断法》规定,垄断行为是指排除、限制竞争以及可能排除、限制竞争的行为。我国出租车行业目前实行的经营模式限制,就是排除和限制竞争的行为,我国的出租车市场由于经营模式的限制已经成为了少数几个大公司垄断的场所。2.1对经营模式的限制导致出租车公司暴利
政府对经营模式进行限制的初衷是通过公司化模式更好地对出租车行业进 行管理,但接二连三发生的罢运事件表明对经营模式进行限制不但没有取得让政 府、出租车司机和消费者都满意的结果,相反还暴露出租车行业监管不力的现实。对经营模式导致的监管不力主要表现在以下两个方面: 2.2.1
(二)价格管制产生的问题
(三)对车型和购买范围的规定导致的问题 四． 我国出租车行业政府管制产生问题的解决对策
（一）鼓励和完善出租车行业的个体化经营
（二）建立专门机构保护出租车司机的合法权益
（三）因地制宜地规划出租车的数量
（四）科学定价与及时调价相结合（五）加大监督力度,防止权力寻租与官员腐败
