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莫让编制成为均衡师资的拦路虎
(2008-04-17 10:47:24)
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标签： 分类： 编采成文 教育
莫让编制成为均衡师资的拦路虎
核心提示：
在同一区域学校“硬件”趋于均衡的过程中，现在越来越多的人意识到，“择校热”很大程度上热在选择优良的教师资源这个“软件”上。硬件的均衡可以通过加大投入来解决，而师资的均衡却不是一件易事，它受限于现行的教师人事管理体制。因此，要实现教育的均衡发展，师资的均衡是关键，前提是破除“编制”壁垒。
有的学校严重超编，有的严重缺编，编制壁垒阻碍教师合理流动
不久前，商丘市教育局抽调精兵强将，对全市教育的整体情况进行了一次系统的调研。调研组发现，教育系统内部教师不能合理流动已经成为阻碍教育均衡发展的重要因素。
据调研报告起草人李卫东介绍，国务院批转的国家教育事业发展“十一五”规划纲要中明确指出，要推进义务教育均衡发展，县级以上政府要均衡配置教育资源，努力使各学校办学条件、经费、投入和校长、教师的配备及其待遇大致均衡。为了落实这些要求，必然要实行教师在城乡之间、学校之间的合理流动。同时，根据当前人事制度改革的政策，实行教师聘任制是基本的要求。落实教师聘任制政策，最基本的原则是人员“能上能下、能进能出”，但是调研组发现，教师编制管理制度统得过死，教育系统内的人员流动不畅，教育主管部门对教师的交流和调配基本上无能为力。
李卫东还拿商丘市发展迅速的第一实验小学为例作了详细分析。自该校建立豫东最早的公办民助性质的分校后，学校生源不断增加，需要的教师数也随之增加，但是由于相关部门核定的教师编制赶不上学校实际所需人数的变化，学校只得自己聘请大量教师从事必要的教学工作。而另一方面，在一些地方尤其是农村学校，由于适龄学童减少、生源涌向县城资源更丰富的学校等因素，生源越来越少，但教师并没有减少，这样就形成了有的学校教师严重超编、而有的学校严重缺编的现象。另一方面，从整体上来看，该市却呈现出城区由于学校条件好、待遇高，农村学校老师纷纷涌入城区学校造成超编而农村学校缺编的现象。
事实上，商丘市教育局通过调研发现的这个问题是全省乃至全国共存的问题，是亟待解决的问题。如果把超编学校的教师适当调配到缺编学校进行合理流动，无疑将有利于师资的均衡，教育系统内部的人事管理也将由一潭死水变为一汪活水，进而激活带动整个教师队伍的健康发展。但是，这个问题解决起来却较为棘手。
“教育主管部门把甲学校的教师编制调整到乙学校，按说这是顺理成章的事，但是，按照目前的管理体制，教育主管部门却办不到。”商丘市教育局呈给商丘市委、市政府的调研报告中多处这样陈述。他们原本提出的“教师合理流动”权限全部归属教育部门的建议，最终落实到当地市委、市政府出台的《关于加快推进教育改革和发展的意见》中成了“学校教职工在教育系统内部流动，只能到缺编并符合岗位要求的学校，由教育行政部门提出调整意见，机构编制部门下达用编通知，人事部门办理相关手续”。
根源在于校长任命权、教师调配权未切实归口教育部门
教育主管部门为什么不能完全做主把超编教师调整到缺编学校？
“以县为主”管理体制取代“分级办学、分级管理、分级负责”的管理体制后，国家对新机制进行的一次调研表明，全国大部分省份的农村中小学管理体制已经理顺，但由于历史原因，一些县（市、区）仍实行由宣传部门管理校长的体制，还有许多地方教师的调配权仍在人事部门。这样，教育行政部门只有“事权”而没有“人权”，使学校管理出现了一些不应有的问题。
另一方面，校长管理体制不畅也成为困扰教育事业发展的一个因素。传统的干部管理体制下，一大批中小学校长具有行政级别，校长的任命与管理归组织部门或人事部门。有的地方，组织、人事部门为解决个别人的级别或待遇问题，把不懂教育、不懂教学的干部调整到学校当校长，教育行政部门只能提供一些参考意见，有的干脆无权过问。有些学校行政级别高，教育主管部门行政级别低，形成教育部门管学校却管不了校长的奇怪局面。另外，由于学校干部由组织部门或人事部门管理，校长对副校长、中层干部在管理与使用方面权力很小，某种程度上制约了学校的发展。
其实，这些历史问题已拖延了几十年。于2002年7月5日发布并生效的《河南省人民政府办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》明确规定：县级教育行政部门在核定的编制总额内，按照每校班额、生源、教学点分布等情况具体分配农村中小学教职工编制，并报同级编制部门备案。教育行政部门要引导教职工从超编学校向缺编学校合理流动。县级教育行政部门依据有关法规和职责履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核与管理职能，归口管理农村中小学校长的选拔、任用、培训、考核、交流、调配等工作，并创造条件，逐步实行校长公开选拔，竞争上岗。
可见，国家已将教师调配权、校长任命权交予教育行政部门，只是在具体的操作中，受传统思想及现实因素等限制，各地教育行政部门未能切实行使该权利，致使教师合理流动步履缓慢，一定程度上影响了教育均衡发展的步伐。
可喜的是，我省焦作市近两年由于督政与督学工作搞得比较扎实，教育行政部门已同人事、组织部门进行充分协商，将教师调配权与校长任命权归口管理，为全省的教师编制动态管理带了个好头。
教育均衡发展呼唤行之有效的教师编制动态管理
今年3月下旬，郑州市金水区实行的教师换岗制度吸引了不少教育界人士的目光。与郑州市前两年城乡教师交流制度不同，郑州市教育局期待这种彻底的“人走关系走”的教师交流方式，能逐步实现老师在一定区域内不同学校之间的合理流动，用师资平衡给择校热降温。
据郑州市金水区教育局一负责人介绍，该区借鉴了2006年沈阳全市教师进行编制变动的大交流做法。
长期以来，我国教师能进不能出一直是制约教育系统人事制度改革的瓶颈，好的学校优先聘任优秀教师，一般学校聘任一般教师，业务水平较低的教师只能到偏远的农村、山区学校去，这是一些地方进行教师人事制度改革曾经产生的问题。事实上，只要有一批低素质教师的存在，现行的人事制度又难以消化教师资源合理均衡配置的问题，加上较为普遍的逆向流动，那么城乡之间、地区之间、学校之间实现相对均衡发展就有可能成为一句空洞的口号。
我省许多教育工作者认为，郑州市金水区的这一做法如效果良好，将成为全省各地开展教师编制动态管理、降温择校热、促进教育均衡发展的借鉴案例。
为了让被编制卡得过死的教师队伍活起来，真正实行教师编制动态管理，许多县级教育行政部门的负责人还建议，县级编制部门要每年会同教育局深入学校了解实际情况，根据学校新招生数与在校生的数量，按年级及班级生数等重新核定所需教师编制。同时，要尽量下放校长任命权和教师调配权。推行中小学校长聘任制，逐步取消中小学校长的行政级别，实行中小学校长的职级制。推行校长负责制，让校长自主调配教师。在这两方面，外省的也有一些范例可借鉴。
山东省潍坊市2004年出台的中小学推行校长职级制度改革方案，一次性取消了中小学校长的行政级别，实行了真正意义上的职级管理。其主要内容是取消中小学校长的行政级别，由县级及以上教育行政部门归口管理，副校长一般由校长提名；校长设置六个级别，实行动态管理，每两年评审认定一次；校长的工资根据业绩情况，随职级确定；实行任期制度。
通过一段时间的实践，潍坊市教育局总督学王成洪说，原来体制下，校长的很大精力要花在“位子”上，坐上校长位子后，基本上就是“铁交椅”了。实行职级管理以后，校长有了危机感，将按照“业绩——职级——待遇”的思路全身心投入到工作中。
把教师的调配权下放到各乡镇学校，让中小学校长自主选择教师，教师自主选择学校，一举打破以往教师调配由教育局统筹安排的做法，这是浙江省江山市教育局前几年进行人事制度改革的一项内容。这使以往那种学校需要的教师进不来、不需要的教师却被硬塞进来的尴尬现象得到有效消除。
他山之石，可以攻玉。先进省市的做法为我省各地开展人事管理工作提供了借鉴，希望各地能尽快消除“编制”形成的壁垒，实现教师资源的均衡，进而加快实现教育资源的全面均衡。
