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加快河南新型农村养老保险发展的政策选择
【内容摘要】 中国是一个农村人口占绝大多数的国家，而农村老年人又占全国老年人的大部分，因此我国年面临的严峻挑战之一是农村老年人口的养老问题。本报告将首先从养老保险相关理论入手，综合分析国内外农村养老保险制度并借鉴其先进经验。同时阐述我国农村养老保险发展现状及养老保险账户基金等方面的问题。最后从河南基本省情出发，分析取得的成就及存在问题，并提出符合河南省情的农村养老保险的可行性政策建议。
【关键词】 农村养老保险 个人账户 基金管理 政策建议
据资料显示，作为农业大省和人口大省的河南省老年人口以年均近3％的速度持续增长，老龄化趋势日趋明显给河南农村经济发展和社会稳定带来极大的压力。搞好农村养老保险体系建设，既是适应社会主义市场经济发展变化的需要，也是促进农村稳定发展的客观要求。如何完善健全农民养老保险制度，搞好农村养老保险体系建设,是我们迫切需要解决的问题。本报告将运用历史与实践相结合的方法、比较分析法、综合系统分析法、历史研究方法分析国内外养老保险的经验，进而提出适合我省省情的政策建议。
两个概念: 社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等组成。是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。其中，社会保险是现代社会保障体系的核心内容，在整个体系中居于中心地位。而养老保险是社会保险中涉及面最为广泛的一种保险险种，是社会保障体系的重要组成部分。
农村社会养老保险是指为了保障农村劳动者年老时的基本生活，由政府主管部门负责组织和管理，农村经济组织、集体事业单位和各行业劳动者共同承担养老保险缴纳义务，劳动者在年老时按照养老保险费缴纳状况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。养老保险制度作为一种经济福利性的老年收入保障体系，通过收入的延迟支付和转移支付机制，来抵御未来产生的老年风险，免却劳动者的后顾之忧，从而达到缩小收入差距，化解社会矛盾，实现共享经济发展成果的目的。
一、建立农村社会养老保险制度的必要性及意义。
1.贝弗里奇在贝弗里奇报告中提出，政府应设计一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，建立完整的强制性的社会保险制度统一管理社会保障工作。他提出了社会保障应该遵循普遍性原则、保障基本生活原则、统一原则和权利和义务对等原则。贝弗里奇指出：一方面在国家承担相应责任的同时，不应扼杀和替代个人在社会保障中的责任；另一方面，国家提供的基本生活保障水平不宜定得过高，而应给个人参加自愿保险和储蓄留出一定的空间。英国、瑞典、法国等根据报告的建议相继建成了福利国家，对西欧世界社会保障及各个方面的发展都产生了广泛而深刻的影响。
2.新古典学派将养老视为消费者的行为，即消费者出于自己老年生活的需要，拿出部分收入进行有利息的储蓄，以备后用。具体理论如下：
1）、生命周期假说。该理论由美国经济学家弗朗科·莫迪利安尼提出，他认为一个典型的理性消费者，会在相当长时期的跨度内计划自己的消费开支，以便于整个生命周期内实现消费的最佳配置。一个人年轻时的收入较少，但具有消费冲动、精力等消费条件，此时的消费会超过收入；进入中年后，收入会逐步增加，收入大于消费，其收入实力既可以偿还年轻时的债务，又可以为今后的老年时代进行积累；退休之后步入老年，收入减少，消费又会超过收入，形成负储蓄。
2）、持久收入假说。该理论由米尔顿·弗里德曼在《消费函数理论》中论述到，消费者的消费支出主要不是由他的现期收入决定，而是由他的永久收入决定。永久收入大致可以根据所观察到的若干年收入数值的加权平均数计得，距现在的时间越近，权数越大；反之，则越小。持久收入假说说明了个体的消费行为包含有长期因素，这意味着个人的消费支出在其生命周期的各个年龄段上都要选择一个稳定的接近于他所预期的平均消费率进行消费，而不能采取即期收入即期消费的分光吃光政策。这就不可避免地设计养老金计划问题。养老金计划不论是自愿性还是强制性的，均为一种特殊的社会性储蓄计划。这种储蓄计划可弥补个人储蓄计划的不足，能使公众预期到老年退休时的收入，从而使人们的跨时消费平滑稳定化。
3）、交叠世代模型。该模型由阿莱、萨缪尔森和戴蒙德鞥人创立。该模
型将人的一生分为儿童、成年和老年三个阶段。假定只有在成年阶段才工作和收入，那么一个人必然要在工作期间把他的收入分成三部分，一部分用于当期自身消费，一部分用于老年退休后的消费，还有一部分要用来抚养下一代。如何来划分这三部分收入，取决于对当前和未来消费的偏好和选择。对于不同消费偏好的个人和群体，政府通过强制储蓄和课税等方式积累资金，已备其未来之用。同时，对处于贫困线以下的人群提供最低个人保护，以实现整个社会的目的。
3.马斯洛的需求层次理论。马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次排列。根据马斯洛的需求层次理论，作为第一级需要的生理需要和作为第二级需要的安全需要，在现代社会都离不开社会保障制度作用的发挥。可见，社会保障制度正是一种促使社会成员的基本需要获得满足并由低级向高级发展的良好社会机制。
由此可见，作为社会保障体系的核心的社会养老保险对于个人、家庭、社会和国家都具有十分重要的作用和意义，具体如下：
1.农村社会保障制度是破解三农问题，全面实现小康社会的重要内容之一。建立新农保制度，将极大提高农村老年人的经济自立能力，提高他们的生活质量；减轻了子女的负担；同时将有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境，形成和睦的邻里、干群关系，从而扎实推进社会主义新农村建设。
2.有利于深化农村经济体制改革，促进农业现代化的实现和乡镇企业的发展。农业是我国国民经济的基础，农民是农业发展的主力。因此逐步推行土地适度规模经营，推进农业产业化是深化农村经济体制改革、实现农业现代化的客观要求。
3.有利于调节城乡收入分配，缩小贫富差距，缓和社会矛盾。而养老保险是一种社会机制，作为稳定机制，它能够维护社会安定，对社会起“减震器”和“安全网”的作用；作为调节功能，它常常被人们称作社会资源的“调节器”，对社会资源具有合理配置和优化组合的作用。
4.社会养老保险是我国应对人口老龄化、少子化趋势的必然选择。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。据预计，到2030年6.64亿农村人口中，65岁的老年人口将达到17.39%为1.29亿。由于我国长期实行计划生育政策，家庭结构发生了重要变化。因此必须发展社会养老保险事业，充分运用社会的力量保障老年人的生活，消除代际间的矛盾。
5.是应对土地保障和家庭保障功能弱化的有力措施。近年来，随着工业化、城市化的发展以及农业本身的发展变化，土地的保障作用在迅速弱化。一方面农业及供应的绝对收益越来越低，另一方面土地的流转价格越来越低，使得农民依靠土地保障的局限性日趋增加。同时随着计划生育政策的推行，农村家庭日益小型化。“养儿防老”等传统观念的改变，逐渐弱化了子女对于老人的经济支持观念，“空巢”老人、“留守”孩子等现象会更为普遍，家庭养老正面临着前所未有的观念冲击和挑战。
二、我国农村养老保险发展历程、现状及存在问题。
据第六次人口普查公布数据，截止2011年4月29日，我国居住在乡村的人口67415万人，占全国人口的50.32%。如此庞大的人口，既是对养老金的巨额需求，也是养老金的不竭源泉。如何处理养老金的供需问题，促进经济发展与养老保险协调健康发展亟待解决。我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的70%以上，解决好农村养老保障问题就等于解决了中国大部分人的基本生活问题，对我国广大农村地区社会和经济的持续、健康、稳定发展具有重要的意义。
1.农村养老保险的发展历程：我国农村社会保险制度的探索始自20世纪80年代中期，大致经历了四个阶段。
1）、农村社会养老保险制度的探索和试点阶段（1986—1992）。1986年，民政部根据“七五计划”关于抓紧建立农村社会保险制度的发展目标，开始了对农村社会养老保险制度进行积极的探索，在一些经济较发达地区开展了首批试点。试点的具体方案设计奠定了后来的农村社会养老保险基本方案。
2）、农村社会养老保险制度的推广阶段（1992—1998）。1991年民政部负责制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并从1992年公布实施。这是我国第一部指导农村养老保险制度建立的政策法规，确立了一些指导思想和基本原则”。1993年，国务院批准成立农村社会养老保险管理机构。各项好
工作得到有效管理和规范，农村社会养老保险得到了稳步发展。截止1997年底，全国已有31个省、自治区、直辖市的2000多个县（市、区、旗）开展农村社会养老保险工作，8000多万农村人口参加保险。
3）、农村社会养老保险制度的停治整改阶段（1998—2003）。1998年国务院机构改革，将农村社会保险管理职能划入新组建的劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理。农村社会保险管理机构逐步从民政部门并入劳动保障部门。但具体职能的的交接工作并没有开展，存在一些列问题需要整顿。全国大部分地区农村社会养老保险工作出现困难甚至陷入停滞状态。
4）、农村社会养老保险制度的恢复和发展阶段（2003—2008）。十七大报告进一步提出“加快建立覆盖城乡的社会保障体系，探索建立农村社会养老保险制度，完善城乡居民最低生活保障制度”。在这种大背景下，很多地区恢复了生机。至2008年底，全国已有5595万农村人口参加保险，共计支付养老金56.8亿，年末农村养老保险基金累计结存499亿元。
5）、农村社会养老保险制度的进一步完善阶段（2009以后至今）。为了贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，加快建设覆盖城乡居民的的社会保障体系，国务院作出“从2009年起开展新型农村养老保险的（以下简称新农保）试点”的决定。这一决定对于中国朝着破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化等具有重大历史意义，也会对世界和平发展与稳定产生深远的影响。
2.我国现行农村养老保险制度的现状及效果评价：
2009年国家开始推行“新农保”政策，“新”主要体现在两个方面：一是采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式，二是实行“个人缴费、集体补助，政府补贴”相结合的筹资方式。以个人为主的农村养老保险个人账户制度经过近二十年的发展终于在中央层面确定为三方共同筹资的形式。根据规定，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。它以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。
新农保的推行也存在着相当大的地区差异，他们在基本的政策规定下，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。列举如下：
1）、苏州模式：政府主导下的“一个体系，两种办法”。在统一的社会保险体系下，农村各类企业及从业人员参加城镇企业职工基本养老保险，将从事农业生产为主体的农村劳动力纳入农村农村基本养老保险，并对男满60周岁、女满55周岁及以下的农民建立社会养老补贴制度。同时苏州政府按照一般务农人员、享受农村最低生活保障者或因丧失劳动能力的人员、老年农民三类人员实施不同的补贴标准。
2）、苏南、广东模式: 政府主导、自愿参加的社区保障模式。农民的养老保险由“个人账户+社区保障”两部分组成。关于社区保障，苏南地区形成以“社区保障为核心，以家庭保障为基础，以商业保险为补充”的模式。而广东地区通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障。
3）、北京模式:基础养老金+个人账户。其特点一是通过财政补贴方式设立基础养老金制度。新型农村社会养老保险制度在个人账户的基础上，新增了基础养老金，基础养老金所需资金由市、区（县）财政共同筹资，分别列入市、区（县）财政预算。二是适应了参保人多种需求，推行弹性缴费。最低缴费标准以上部分由参保人员根据承受能力自愿选择。三是制定了制度衔接和转换的新方法。
4）、四川通汇模式：“粮食换保障”“保险手册质押贷款”试点创新。粮食换保障，记载农民自愿参保前提下，从每年的收粮收入和其他收入中拿出适当资金缴纳保险费，逐步建立农民参保补贴制度；保险手册质押贷款，即已参加农民养老保险的对象在缴费期间因特殊原因急需资金，可以直接用自己的养老保险缴费手册（证）作为质押物，到户籍所在地农村信用社依据一定程序和规定办理贷款。
从根本上说，这些模式仍属于社区养老模式，没有国家介入，养老经济支持主要来源于社区。但这些模式作了有益尝试，为我国农村养老保险制度提供了新思路。
3.我国现行农村养老保险制度存在的问题：
我国农村养老保险制度创建至今仅有二十多年，制度建设的速度及运行效果却是明显的。截止2010年，我国农民参保人数近6000万人。但许多地区
还没有建立农村社会养老体系，已建立的地区也存在很多缺陷和问题，需要进一步改革和完善。主要存在以下问题：
1）、城乡二元经济体制的长期制约。新中国成立以后，我国提出由农业国向工业国转变的战略思想，在工业化的驱动下，相关制度体系逐步建立，政府通过户口迁移、劳动、社会福利和教育等一系列制度安排，逐步形成城乡分割的二元经济结构。城乡分割的二元户籍制度直接造成并维持了城乡居民之间过大的收入和消费差距。政策主导的城市部门过度吸取农村剩余劳动力和资金，去支持工业和城市发展，造成农村的贫困和城乡经济的进一步拉大。
2）、农村社会养老保险缺少法律保障。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题。
3）、机构建设不同步，管理存在很多漏洞。一方面，社会保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，不少地方依然是依赖“旧农保”机构或者其他相关机构代办，机构建设与制度建设不能同步，很不利于新农保业务的开展。此外，不少地区的农保统计工作甚至从一开始就没有固定的组织人员和完善的工作流程，从来就没有月、季、年的报表，导致相当一部分基础数据严重失真，无法通过统计数字制定准确的年度工作计划，也无法对以往的基金运营成果进行有效总结、考核。另一方面，管理体制不顺畅，“民政不管，社保不接”。1998年机构改革至今，全国虽然省级多数已将农保管理职能划入劳动保障部门，但多数地县级单位和乡镇还未划转，出现了机构的断层，造成不少地方管理工作断档。
4）、养老保险资金筹集不合理，管理不规范。筹资渠道单一，难以实现保值增值。现行的农村养老保险制度以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补助，不具有互济性。我国县级农保经办机构仍是自收自支的事业单位，在农民保险费中提取管理费不导致部分基金流失。还经常出
现挪用农保基金的事情，降低了农民参保的积极性。现行政策规定主要以购买国债和存银行，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大。
5）、农村社会养老保险覆盖范围小，覆盖对象不完全。目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41％，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20％。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待，进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
6）、农村社会养老保险发展极不平衡。我国地区经济发展差异大，已经筹集到的农村社会养老保险资金主要集中在少数几个发达省市，从基金规模上，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市基金占全国农保基金总额的71.3%。而没有集体经济的贫困地区没有集体补助，农村养老保险发展水平很低。
7）、老年受益保障兑现困难，保障的绝对水平低。从民政部制定的《农村社会养老保险缴费领取计算表》看，若每月交2元，缴费10年后每月可领4.7元，15年后可领9.9元；若每月交4元，缴费10年后每月可领9.4元，15年后可领20元。由于管理费增加及银行利率下降等因素，使本来就低的养老保障水平更降低了实际领取准标。
三、发达国家农村养老保险制度的综合分析。
基于养老保险资金的筹集、管理、发放方式以及各种保障的性质划分，国外农村养老保障制度基本上可归纳为以下3种模式：
1.社会保险型: 社会保险型农村养老保险制度是目前世界上主要的农村社会养老保险制度模式，在欧洲国家和一些发达国家盛行，以德国、日本、美国、韩国等为典型代表。其实现形式主要有两种：一是针对农村人口开设独立的养老制度；另一种是直接将其城市制度向农村延伸和辐射。该模式坚持“援助自助者”原则，强调养老的“个人责任”，普遍实行现收现付与积累结合制
相结合的资金筹集与计发模式。养老保险待遇与个人收入和缴费年限相联系，即农民养老首先是个人的义务，然后才是国家和社会的义务，同时政府都给予了较大程度的补贴。
2.福利保险型：福利保险型农村养老保险制度按实施范围的大小一般分全民型和特殊群体型两种类型，其中，实行全民福利保险型模式的国家有英国、瑞典和加拿大等。该模式借助于财经政策的调节作用来保障老年人的晚年生活、缓解社会矛盾的一项重要措施，保障水平也较高。在养老金来源上，主要来自国家税收，保险基金实行“现收现付”的办法，没有积累，国家担负着重要的责任。特殊群体福利保险型模式主要盛行于发展中国家和不发达国家，如斯里兰卡和南非等。由于其经济条件有限，难以实施全民型的社会养老制度，因而通过实行特殊群体养老金救助制度，确保生活特别困难的农村老年人享有基本养老保障。由于要受救助主体即政府的财力限制，仅能提供最低程度的保障。
3.储蓄保险型：目前，世界上只有少数亚洲、非洲的发展中国家的农民实行这一模式的社会养老保险制度，实行结果比较成功的国家是新加坡与智利。这种养老保险模式强调以家庭为中心维持社会稳定和经济发展，其保险基金来源于雇主和雇员按照工资收入的一定比例所缴的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家不进行投保资助，不负担保险费，仅给予一定的政策性优惠。政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。
从上述3种模式的实施结果看，储蓄保险型养老制度模式实行个人完全积累的筹资模式，受人口老龄化的影响比较小，对国家财政的依赖程度低，支持并帮助了国家的经济发展。其缺陷就在于受保人之间，不存在收入再分配，不能共担风险，而且储蓄基金易受通货膨胀的影响，难以保值与增值。而福利保险型模式重视公平，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇，在经济水平较低的国家，最大限度地扩大了社会保障覆盖面。其缺陷是轻视财政资金的使用效率，保险开支在国民生产总值中所占比重随着人口老龄化的加剧逐年上升，从而导致政府负担加重。社会保险型养老制度模式的优点则在于其保险资金来源广泛，体现了个人、雇主、国家、社会等多方责任，实现了社会保险的社会公平目标。同时，实行现收现付，增强了社会保险基金的互济性，其保障水平和保障程度普遍较高。
对于我国，要根据国情制定政策，在储蓄保险型的基础上，加大财政补贴力度，提高居民保障水平和保障程度，逐渐倾向于社会保险型养老制度模式转化。农村养老保险制度的完善是一个长期过程，不可急于求成。
四、我国养老金个人账户制方面的问题。
中国的人口老龄化正在加速发展，养老金制度改革也进入了关键时期。从整体来说，农村养老保险制度起到的养老作用有限，其根本性缺陷在于资金筹集机制不健全、保障水平低、投资收益低、管理体制不顺畅等。进一步完善养老金个人账户制度及其管理、投资体系，关系到养老制度的可持续发展。
1、养老金个人账户制度的发展和国际比较：
在20世纪80年代之前，现收现付制的传统养老金制度在国际养老金领域一统天下，进入80—90年代，个人账户制度异军突起，成为养老金制度改革的主要内容和制度模式。个人账户制度可定义为：将个人或企业的养老保险缴费计入以个人名义开立的账户，经过长期的缴费及投资收益积累，形成个人退休后的养老来源。其完整运营过程包括个人账户基金的征收、账簿记录、基金投资管理和养老金的支付。其核心是跨期收入再分配问题。
个人账户制度的管理模式可分为政府机构的集中管理模式和非政府机构的分散管理模式。典型的完全由政府集中管理的代表是新加坡等亚洲国际上实行的中央公积金制度。政府机构参与人账户制度运营的大部或全部环节，可降低制度管理成本，提高国家宏观调控能力，改善社会整体效益。但同时易于滋生腐败，降低管理效率和投资收益率，发生利益冲突。非政府机构的分散管理指将一些业务交由养老金基金管理公司、银行与保险公司、信托基金等机构运营，相互竞争以实现基金保值增值。其代表国家是智利。非政府机构的分散管理模式可增加选择权，充分利用市场竞争，减少政府操作。同时管理成本较高，个人承担的投资风险较大。
个人账户制度的给付模式有四种：1）、一次性给付，指在退休时将个人账户积累的基金一次性支付给个人，目前很少用。2）、计划提取，指在退休时，个人账户积累的基金仍保留在账户内，由账户管理者按实际投资回
报率制定一个养老金领取计划，相应调整养老金，个人按月领取。3）、生命年金，即将个人账户的资金用于购买人寿保险公司的生命年金，再有寿险公司想退休者支付养老金直到死亡。4）、计划突起于生命年金的结合，即允许个人先按照计划提取到一定年龄后，个人账户余额全部转化为生命年金获奖个人账户资金分为这两部分。目前很多国家允许个人选择这种方式。
2、我国养老金个人账户制度中存在的问题：
1）、资金筹集方面的问题。a.保费筹集原则与参加自愿原则相违背，农民参保缺乏积极性。在乡镇企业发展比较好的地方，社会保障的开展比较顺利;而对于经济水平不太高，集体经济实力有不强的中西部农村就存在很多难以解决的问题。那里农村社保基金主要来源是农民个人，有时是由个人全部缴纳。这使农民很难自愿把钱交给政府管理，唯一可行的就是采取强制性缴费办法，这又违背了自愿原则。b.预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差。现行的农村养老保险制度以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补助。没有城镇养老保险中社会统筹部分，不具有互济性。因此要在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层次的人口中分摊开来是有一定难度的。c.资金来源不稳定，缺乏可靠的资金保障。按照规定，个人缴纳占一定比例，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，同时国家给予政策扶持。就使农民社会养老保险与农民收入和集体经济密切联系。而农民收入增长缓慢，再生产资金不足，而多数集体经济几乎停滞，从而导致农民养老保险基金账户出现空账。
2）、机构经费基金蚕食基金，管理存在流失和损耗现象。我国县级农保经办机构仍是自收自支的事业单位，其日常经费主要从新增保费收入中按3%比例提取。人为地导致部分基金“流失”，降低了基金增值能力。目前全国310亿元农保基金分散在1900个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。一些地方农村社会养老保险的管理费用曾占到实收保费的30%以上。因此个人基金账户不仅不能增值，还得向外补贴，降低了农民参保的积极性。
3）、保费投资形式单一，投资收益低。按现行政策规定，农民养老保险基金以县为单位统一管理，专账专管，专款专用。保费只能用于购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。在农村地区，一般由县农保机构直接管理和运营农保基金，投资渠道狭窄，缺乏专业人士，运作不规范，加大了基金风险。同时难以抵制通货膨胀的侵蚀，削弱了未来的保障能力。
3、关于完善养老金个人账户制度的政策建议：
1）、建立政府、集体、个人共同投入农村养老社会化的筹资机制。对于河南省来说，集体经济和各级财政应该针对具体情况给予适当补助，建立可持续筹资机制。特别是经济欠发达地区，农村居民的个人缴费能力有限，而集体经济发展较弱，省级及以下各级政府需要给予适当补助，帮助农村居民建立起自己的个人账户制度。鉴于新农保制度对作为主要出资人和最终担保人的地方政府，对地方财政的支付能力提出了比较高的要求，为了及时兑现财务责任，防止发生支付不足的风险，河南省政府需要运用精算的方法在充分考虑未来不确定的未知事件的基础上，对农村地区养老金领取人群的年龄结构、领取期限做出估计，以事先做出相应的财务安排，并与筹资机制相匹配。我们认为必须为参保农民提供资金扶持，按照农民交费的标准补助，由中央、省级财政负责，并坚持多交多补、少交少补、不交不补的补助原则，这有利于调动农民参保的积极性和自觉性。
2）、加强农村养老保险个人账户制度的管理体制建设。首先，需要理顺农村养老保险从省到县的行政管理体制，落实从县到乡镇的经办机构和人员，将农村养老保险工作统一归入人力资源和社会保障部门。建立个人账户与经济增长机制相结合的农民养老金领取模式。分别从个人缴费和政府财政补贴中提取一定比例的资金作为养老保险待遇调整储备金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展，从而让农民共享改革和发展带来的文明成果。其次，由基金托管人将养老保险基金个人账户委托基金管理人经营，在市场化机制下取得效益最大化。在基金运作与管理过程中，要处理好基金托管人、基金管理人和基金保管人之间的关系基金保管人负责监督，政府对这三者进行宏观上的监督。
3）、提高农村养老保险个人账户基金的投资运营效率。将个人账户基金的投资管理权委托给商业保险公司或信托公司进行基金运作。即将农村个人账户基金纳入城镇个人账户基金的投资管理体制中，由外部的投资管理人进行市场化运营，提高管理和运作的效率，以获得相对较高的收益率。
4）、加强基金监督。各级人力资源社会保障部门要履行对新农保基金的监管职责。省人力资源社会保障部门要定期对各地新农保试点工作情况进行指导和检查,切实采取有效措施,杜绝虚报冒领等违法违纪现象发生。试点县(市、区)新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和领取资格进行公示,接受群众监督。
五、针对河南省省情，结合实地调查资料，提出农村养老保险制度的可行性方案。
1、河南省养老保险实施现状：
河南省于2009年11月颁布了《河南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》。河南省新农保试点工作坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。妥善处理了老农保基金债权问题的基础上，做好了与新农保制度的衔接工作。在河南新型农村养老保险试点的探索的过程中,成绩斐然，其中有三种模式备受好评，具体如下：
（一）城乡居民养老保险模式：以郑州为例，2009年12月郑州市修订完善出台了《郑州市城乡居民基本养老保险办法》，自2010年起实施。目前，全国范围内宝鸡、成都等少数地市建立城乡居民一体化养老保险制度。截止2010年11月，全市城乡居民参保登记累计99.3万人，参保缴费累计88.3万人，享受养老待遇53.5万人。从数据上看，全市城乡居民参保人数占符合参保人数的２7.97％。郑州市城乡居民养老保险制度的主要特点：一是创建了城乡居民养老新模式。二是探索了城乡一体化新路子。打破了城乡二元结构，探索构建城乡一体化养老保险制度的思路。规定只要具有郑州市户籍，不论城镇户籍还是农村户籍，对于16周岁以上的无保障人群，均可纳入城乡居民基本养老保险保障范围，没有人为地设置城、乡地域差别，实现了真正意义上的城镇与农村同待遇、无差别、一体化的新路子。三是实现了城乡居民养老是扩大农村内需的新要求。没有人为
地设置地域差别，保障了农村居民其基本生活所需，提高了生活质量，扩大农村居民内需。四是体现了政府关爱老人的新办法。对于按月领取城乡居民基本养老金的人员，自年满70周岁的当月起，每月另发给20元的高龄老人生活补助，到年满80周岁每月增加30元，年满100周岁每月再增加50元。若老年居民自愿选择放弃参加城乡居民基本养老保险，可直接申领高龄老人生活补助。
（二）新型农村社会养老保险模式：以罗山县为代表的新型农村养老保险模式，可以说是最接近国家方案的一种模式。根据《罗山县新型农村合作养老保险办法》，该普惠式制度，规定农民养老金由基础养老金和个人账户养老金两项组成，共有6项制度设计，即保基本、广覆盖、能承受、好操作、可持续、易衔接。
（三）农村独女户家庭养老保险模式：以南阳为代表的是一种将农村养老保险制度与农村计划生育家庭养老问题相结合而形成的模式。该模式以农村计划生育利益为导向，由地方政府财政出钱，为农村计划生育独女家庭办理养老保险，让农村计划生育户养老无后顾之忧。南阳市在保证计划生育独生家庭原有优惠政策的基础上，采取市、县（市、区）两级财政各负担50%的方法，市、县（市、区）共拿出600万元，为农村计划生育独女家庭办理养老保险。
2、河南省养老保险实施中存在的问题：
新农保具有保险和福利的双重特征，极大的调动了农村居民的参保积极性，对农村老年居民的生活具有较强的保障性。虽然从实行到现在取得了一定的成绩，但也同样面临一系列的问题尤待解决，其主要体现在以下几个方面：
1）、农村社会养老保险缺少法律保障。农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。没有在《基本方案》基础上进行更多科学性的创新，法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题。
2）、养老基金难以实现保值增值。首先, 养老保险基金储存面临很大风险。农村养老保险主管部门始终要求养老基金增值率要高于同期银行存款利息率。但如何实现这一要求, 政府主管部门又缺少配套措施。其次, 养老保险基金投资渠道单一。按现行政策规定,县级农村社会养老保险机构在指定的专业银行设立农村养老保险基金专户, 专账专管, 专款专用。养老保险费只能用于购买国家财政发行的高利率债券存入银行, 不得进行其他的直接投资，这就是养老基金面临很
大升值保值压力。最后，新农保基金实行县级管理，而县级管理机构的投资能力有限，很难对新农保基金进行有效管理，从而达到保值增值目的。统筹层次过低，也是新农保基金保值增值的制度性障碍。至于统筹层次将来提高到哪个级别，《实施意见》并没有加以明确。
3）、新农保制度难以与其他社保制度有效衔接。首先，新农保与原有旧农保的衔接问题所要做的工作十分繁杂。其次，郑州和济源市探索的城乡一体化的养老保险制度, 虽然提前实现了国家要求，但其效果还有待观察。这都需要在新农保试点工作中认真探讨和完善。
4）、新农保支付水平低，无法保证老年人基本生活。调查显示：农村低收入户老人的月均生活消费支出约为141元，而低收入户一般会选择100元的缴费档次，相应的养老金为每月77元，占每月必要支出的约53%，其余的部分还要通过家庭养老或者其它途径解决。高收入户老人的月均生活消费支出约为336元，一般会选择500元的缴费档次，相应的养老金为每月131元，占每月必要支出的约39%，其余部分也需要通过其它途径解决。支付水平低，特别是随着缴费档次的提高，养老金支付占整个生活消费支出的比例越小。不能完全满足农村老年人生活消费支出，这也是新农保吸引力不足的一个原因。
5）、新农保机构与组织建设相对滞后。一是工作人员不足, 办事效率不高。随着扩面工作的开展, 新增参保的农村居民会越来越多, 要面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等庞大的工作量。二是办公设施不齐全, 基层网络不健全, 成为扩面的不利因素。对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和以后参保人员的管理缺乏详细的考虑, 显得相对滞后。加之有的系统功能设置与实际操作应用不配套, 有些功能设计本身存在缺陷, 这一切也已成为迅速扩大新型农村养老保险覆盖面的不利因素。
6）、新型农村社会养老保险资金筹集不足。《实施意见》规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，虽然新农保中政府筹资比例提高了不少，但相对于城镇居民社会养老保险财政筹资高达40%的比例来讲，政府在农村养老保险筹资中所占的比例仍然太低。其次，集体补助部分，除了少数经济发展水平高的村庄外，比如小康村、城中村或者城市近郊农村等，大部分村集体
没有什么收入。至于社会资助更是微乎其微。最后，个人缴费部分，由于种种原因，大多数农村居民选择了最低档次的100元缴费。政府补贴力度小，集体补助无望，个人缴费水平低下，无疑会大大降低农村养老保险费的筹资规模，从而降低了其保障水平。
7）、个人缴费额度的主观性和非强制性。“新农保”个人缴费分为100-500元五个档次，看似考虑了不同收入水平农村居民的承受能力，增加了个人缴费选择的弹性，实际上由于个人缴费额度的最终选择权掌握在参保人手中，大部分参保人可能只会选择最低的缴费档次，使多档次的弹性个人缴费额度蜕变成单一缴费额度。
8）、个别地方缴费网点少。目前我省城乡居民参加基本养老保险通过邮政银行、交通银行、建设银行、农业银行四家金融机构进行缴费。其中交通银行、建设银行的网点一般都分布在市区，只有邮政银行和农业银行的网点延伸到乡（镇）、办所在地，并且还有部分乡镇没有缴费网点，而城乡居民养老保险参保对象大部分是农村居民，这就使农村居民缴费要排长队等待，农村居民怨气很大。
3、完善新型农村社会养老保险制度的对策：
我们制作了一份问卷调查，并在郑州市周边农村地区进行实地调查。为确保调查的有效性和针对性，我们发放对象主要是20-65岁年龄段从事不同行业的的不同人群。发放问卷200份，共收回165份。对于回收的资料，我们进行了整理和分析，得出了一些共性的问题。具体建议如下：
1、加快新农保的法治建设。我省应在目前不具备全国统一立法的条件下，根据当地农村经济社会发展的实际情况，单行立法或制定地方性条例，对新农保的参保对象、范围、法定权利、各级政府的责任、财政拨款支持的初始额度以及逐年增长的比例、机构设置、基金管理等作出具体规定。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。改变新农保依靠行政力量推动的局面，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2、提高统筹层次，拓宽投资渠道，确保新农保资金的保值增值。首先，逐步提高新农保基金统筹层次。由县级到市级统筹进而实现省级统筹，使基金能产生规模效应。其次，拓宽新农保资金投资渠道。我国金融市场还不成熟，资金投资收益率低，在我国金融市场逐步发展时，应该优先考虑社保基金的投资收益。可以通过债转股、交通债券、贷款等方式投资大型公共工程、公共设施以及购买绩优企业发行的债券和股票等，不断拓宽农村养老基金增值的新领域。最后，完善新农保基金监督机制，建立专门的监督委员会，同时要发挥参保农民的监督作用。
3、搞好新型农村养老保险与其他社保制度的协调和衔接。农村养老保障制度是由新型农村养老保险、新型合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济等制度组成的完整体系, 各项制度相互联系、相互制约、相互促进。因此, 在推进新农保制度建设的同时, 应着眼长远, 立足当前, 从最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发搞好统筹协调, 要按照“ 保基本, 广覆盖, 能转移”的原则,做到与其他社会保障制度有接口, 好衔接, 可转移, 并确保转移过程中参保农民的权益不受损失, 真正为农民群众筑起一道科学、便捷、顺畅、牢固的社会保障防线。
4、进一步加大财政补贴力度，保障集体补助部分，相应增加高缴费档次。首先，为保证新农保制度的正常运转，地方财政应将新农保补贴纳入预算，而且要随经济的发展同步增长。但从长期发展来看，新农保制度建设要逐步体现中央财政和省、市一级财政的责任，这是可持续发展的重要条件。其次，要保证集体补助部分。在河南省很多农村，特别是私营企业比较多的农村或者城市近郊农村，村集体的收入还是相当可观的，对于这些村集体，应当提高其对新农保的补贴比例。最后，对于个人缴费，应适当增设缴费档次，提高整体缴费水平。建立动态缴费增长机制，缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴
***所占百分比系列1以下200元300元500元以上月期望发放额100元100~200~费。
300~500元
在调查中，大家普遍反映的一个问题就是国家、集体补助太少，让部分人认为与商业保险性质大同小异，“都是有钱人的生活”，挫伤了农民参保的积极性。上图根据问卷第16题制作，由此可见农民参保意愿与财政补贴力度有很大关系，而且期望发放标准比现行标准要高。随着物价上涨、通货膨胀等压力，政府责任重大。政府具体资金来源，可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，提高参保比率。
5、重视并健全农村社会养老保险组织机构建设.基层农保机构建设与农保业务的开展密切相关。如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。基层农保机构健全，人员配备强硬，经办经费充足，有利于农保业务的开展。同时，重点加强履行政府社会保险职能的农村社会养老保险经办机构建设, 合理设定农村社会养老保险经办机构的编制。在基层机构建设中，人才建设是核心。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
6.坚持新农保试点“保基本、广覆盖、有弹性、可持续” 的基本原则。要降低农民参保门槛，扩大新农保覆盖人群。在筹集资金上，允许一次性交纳的模式，也可采取分期定额缴纳的模式，采取以农村资产权力抵押融资的模式，或者采取个人不缴纳，年老后进行倒扣个人应出资部分的模式等。目前要以多种方式建立困难农民参保补贴制度。要使个人筹资方案得到农民的认可，调动大家的积极性，降低服务的成本，提高服务的效果。
居民收入用于支出比例基本生活养老医疗 教育其他
7.促进农村经济发展，增加农民收入，保障农村社会养老保险政策的顺利实施。农民收入的提高是提高农村社会养老保险参保率以及养老水平的基础。通过优化农业经济结构、完善农业基础设施现代化、大力发展壮大村级集体经济等措施为进一步提高农民收入提供的保证。政府一贯重视“三农”问题，“三农”问题的核心是增加农民的收入，只有增加农民的收入，才能保证农村社会养老保险制度的顺利实施，持续推进农村经济的发展是推广和普及农村社会养老保险事业，提高农民养老水平的根本所在。根据调查报告第四题制作上图，可以看出农民收入用于基本生活占大部分，用于养老的只占一小部分。只有从根本上提高农民收入，进而提高其生活质量，农民才有更多经济实力用于投资养老保险。
8、加大对新型农村社会养老保险相关政策的宣传力度，加强参保意识教育，积极引导农民入保。我国农民受传统观念的影响，认为养儿防老才是可靠的养老方式，社会养老保险周期长，农民怕政策有变，不愿投保。因此要充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，使农民充分认识到参加社会养老保险不仅使自己老来生活有可靠的保障，而且有利于家庭和睦幸福，使其在思想上接受，在行动上积极参与。从问卷中可知，一部分农民朋友对新农保的相关信息还不了解，对其有益之处认识不够，一定程度上降低了农保覆盖范围。
9、与时俱进，及时完善制度和相关的配套措施。首先，中央和地方财政可以根据财政收入和各项精算结果，在有条件的情况下，增加财政补贴力度，逐步提高农村居民养老金替代率；其次，增加养老保障互换功能。建在新农保推进到一定阶段，逐步实现养老金与养老服务的互换或者替代，提高新农保的保障效力，为农村居民老年生活提供全方位的保障；最后，适时调整养老金计发月数。随着我国农村居民寿命的增加，养老金的计发月数应该适时调整，应该考虑60岁人
口的余命因素，采用较为科学、精准的养老金计发月数，以减少政府的隐形财政压力。
10）、重点解决人群的养老保障问题，提高保障水平.一是扩大实施农村独生子女家庭奖励扶助政策范围。二是通过制度建立基本保障，加快建立逐步积累制度。首先鼓励农民工参加所在城市的城镇养老保险，最好能够参加所在城市的养老保险；另外，也鼓励参加本地的农村养老保险。
11）、继续发挥家庭在养老问题上的重要作用，同时加强土地保障。赡养和孝敬父母是中华传统文化的核心之一，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度推进社会保障而带来的家庭危机，从而有利于维护良好的社会道德规范，促进农村社会进步。土地是农民生存的根本，也是目前农民所拥有的最可靠的保障资源。首先，切实从农民自身利益出发，提高农用征地的补偿水平。采用按市价补偿的新原则，并改革转让机制。使农民参与到转让土地的价格谈判，充分行使自身权利，发挥自主性。将被征地农民纳入特殊社保。比较可行的方法是将征地补偿费的一部分为农民建立社会保险，政府给与政策和资金支持，以国家信用确保失地农民享有养老保障。这种思路是目前较具操作性的农村社会养老的过渡办法，符合工业化和城市化的发展趋势。
12）、加强监督管理职能。实现经济稳定是公共财政的重要职能之一。农村养老保险涉及到公共财政的公共支出总量、结构，涉及到中央和地方财权和事权的配比，不可避免的存在资金运作的风险，最后转化为支付风险。由于养老保险的公共性，风险往往由政府财政最后承担，因此政府对于公共财政必须未雨绸缪，建立风险预警机制，包括基本养老保险基金收支控制目标的确立、基金运行过程的监测系统、支付风险的控制对策及实施等环节，加强财政风险管理能力，保证农村养老保险事业的可持续性发展。
我们在具体实施时，要面向未来的城乡发展格局，充分考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，建立统一的国民社会养老保险制度。由于制度的实施具体方法各异，河南农保部门应建立跟踪调查研究机制，紧密关注各地试点状况，及时发现问题，总结经验，并结合河南省各地农村实际情况，为扩大试点范围和推进新农保工作提供经验教训。相信在省、县、乡各级政府的正确领导和大力支持下，我们省的新农保工作开展得越来越好！
六、参考文献：
1.胡豹 卫新：《农村养老保障模式的国际比较与经验借鉴》（《农村经济》2005年第10期）
2.张曼《农村社会保障—关注农村民生问题》中国社会出版社2007年版 3.刘晓梅：《中国农村社会养老保险—理论与实务研究> 科学出版社2010年版
4.周志凯：《养老金个人账户制度研究》 人民出版社2009年版 5.国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（[ 2009] 32 号)
