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中国土地利用规划体系存在的问题与改进
朱南华诺娃1
（1北京师范大学资源学院，北京 100875）
摘要：本文通过研究我国现行土地利用规划体系的结构，浅析了我国现行土地利用规划体系的不足，结合我国的实际国情，提出了我国土地利用规划体系的改进措施。关键词：土地利用规划；问题；对策
The Problems and Improvement of the Land Use Planning
System
Zhu Nanhuanuowa1
（1 College of Resources Science and Technology, Beijing Normal University, Beijing 100875）
Abstract:By discuing the disadvantages of the land use planning systemin China with the help of knowledge and documents through ananalysis of current land use planning system.The author puts forward a series of proposals for land use planning system China accordingto the current situation of our county.Keywords: Land Use Planning;Problems;Countermeasures 1引言
土地是人类赖以生存的物质基础，是有限的、不可再生的宝贵资源，是人类最基本的生产资料。人类要生活和生产，就需要一定数量的土地供给，不论农业、工业、商业、还是其它一些部门，人类对土地的需求是绝对的。在市场经济条件下，怎样做好土地利用规划，绘好土地利用的蓝图，使土地利用规划真正成为土地管理的“龙头”，就是我们要研究的问题。合理利用土地资源，促进环境保护，将为我国实现科学发展提供有力的保证；合理利用土地资源关系生态系统的平衡和稳定，关系人类基本需求的供给保障，是实现可持续发展的基本途径。完善的土地利用规划体系是合理利用土地、科学管理土地的基础[1]。土地利用规划体系指不同种类、不同类型、不同级别、不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统。规划是指对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施[2]。当前我国正准备进行新一轮的土地利用规划修编，土地利用规划是否科学合理，关系到政府的土地利用管理是否科学合理；土地利用规划是否具体实用，关系到政府的土地利用管理是否具有可操作性；土地利用规划是否具有权威性，关系到政府的土地利用管理是否规范有序。
土地利用规划是世界各国土地管理的一种普遍制度安排，是土地科学研究的重要组成部分。尽管我国已经完成和实施了两轮土地利用总体规划和诸多土地利用专项及详细规划，许多专家、学者和政府国土部门等也已做出了诸多理论和实践方面的努力，然而我国土地利用规划仍然处于不太成熟的阶段，新一轮土地利用总体规划从2002年开始试点至今长达10年的徘徊和探索是其不成熟的突出表现。尽管如此，已有的关于我国土地利用规划问题和对策方面的诸多研究，为促进我国土地利用规划向正确的方向改进和完善做出了重要贡献。对这些研究进行回顾，对于促进我国土地利用规划理论和实践的进一步发展具有重要的意义。
2我国现行土地利用规划体系
2.1我国现行土地利用规划体系的结构
我国目前的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次[2]，其中总体规划分为全国一省一地区一县一乡五级，详细规划有耕地规划、交通用地规划、水利工程 用地规划、城镇用地规划等，专项规划有基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、土地整治规划和土地整理规划等。总体规划对详细规划、专项规划进行控制，各规划之间形成了一种相互联系相互制约的关系，从而构成了土地利用规划体系，其结构如图1所示。
Fig.1Chinese land-use planning architecture
2.2我国现行土地利用规划体系的地位
完善的土地利用规划体系是土地利用规划制度实施的前提，但是土地利用规划不是孤立的，它和国土规划、城市规划等有着紧密的联系。国土规划是从国土资源的合理开发利用和有效保护角度出发，围绕国家在一定时期的总目标和总任务，对国土资源开发和经济建设进行总体部署，提出重大国土资源开发与保护的任务与要求，协调人口、资源、环境的关系，以取得最佳的社会、经济与生态效益[3]。城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市用地、协调城市空间布局和各项建设而进行的综合部署和具体安排。所有的这些规划构成了我国现行的规划运作体系，如图2所示。
Fig.2 The planning operation of the system of China
3中国现行土地利用规划体系存在的问题 我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。
3.1各级规划分工不够明确
我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施[4]。
3.2规划的协调与衔接性较差
在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等，与城市总体规划的矛盾较大 [5]。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划的实施。
3.3规划体系不够灵活
主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇1律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中观、微观衔接性较差 [6]。
4中国土地利用规划对策研究展望
4.1明确界定各级土地利用规划的核心目标职责
国家级规划的核心目标职责是确保我国的用地安全或粮食安全，实现全国性的耕地总量动态平衡。省级规划核心目标职责是在国家级规划指导下，确保国民经济建设的用地需求，尤其是重大基础设施工程用地，有条件地实现全省耕地总量动态平衡。国家及省级规划以政策精神的文本形式为主，以图件为辅。县级规划核心目标职责是划定用地管制区和耕地保护区，制定用地管理制和耕地保护的政策，并标定在规划图件上。县级规划以文本和图件结合为主；乡级规划核心目标职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，乡级规划以图件为核心[7]。
4.2重点开展县、乡两级土地利用规划工作
县、乡级土地利用总体规划是重点，应该加强县、乡级规划的研究力度，注重县、乡级规划的人才和技术设备的投入，逐步实现县、乡级规划的一体化进程（包括编制与实施）。县级规划作为总量控制的最基层，其规划内容要具体体现定位、定量、定性、定序的要求，核心内容是合理控制城镇建设用地规模和切实保护耕地，要求乡（镇）级规划在县级总量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定，为土地管理提供直接依据[8]。
4.3注重规划之间的衔接与协调，提高规划的质量 从目前来看，将国土规范、区域规划、城市规划与土地利用规划等整合为一体是不现实的。因此，当务之急是做好各种规划之间的协调工作，重点是做好县、乡两级土地利用总体规划与城市总体规划的协调工作。首先应注重图件比例尺的协调，这是“两规划”衔接与协调的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，只有这样，用地范围和用地界线才能协调好。其次应注重用地发展方向、用地规模及用地性质等实质性内容的衔接与协调，在有条件的地方可同时编制“两规”。再次要注重“两规”在时间与空间上的衔接，既定序与定位的衔接，修正“两规”编制的不同点，修正“两规”的城镇用地规模界线[9]。同时，还要注重土地利用规划体系内部的协调，即各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调，包括定位、定量、定性、定序四个方面的协调。
5结语与展望
我国土地总量不足，人均占有的土地量更小，在这样的国情条件下搞城市建设，必须运用土地利用规划这个“阀门”，适度供给土地,处理好城市发展规模、城市发展方向、城市布局，使城市的发展规模与国民经济发展相适应。在城市建设中，特别是旧城改造中，应密切联系产业结构的调整，帮助企业盘活土地资产，自觉按市场经济规律配置土地，充分发挥城市土地资源效益，这是土地利用规划与城市规划的共同目的。
土地利用规划体系影响土地规划的质量，从而影响到一个国家的产业布局和经济结构。规划体系的完善是一个系统性的工作，除了以上几点具体的措施以外，在整体上还要坚持科学的发展观，注重土地利用总体规划的战略性、科学性、实用性和可操作性。在当前加速工业化、加快城市化进程的大背景下，强化规划对土地利用的管制和引导，不仅符合当前的实际，更有助于推动经济的持续、快速、健康的发展和产业结构的持续优化，对整个社会的发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。
参考文献
[1]黄宏胜, 钟海燕,赵小敏.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报, 2003,(9):83-87.[2] 王万茂等.土地利用规划学[M].北京:中国大地出版社,1996.[3]王玉平, 齐亚彬.我国国土资源规划体系研究[J].中国地质矿产经济,1999,10: 21-23, 38.[4] 安萍莉, 张凤荣.土地利用总体规划的理论体系研究[J].资源科学,2000,22(3): 29-33.[5] 金凤莲.对土地利用规划管理体系建设的思考[J].西部资源, 2005(9): 20-21.[6] 江平主编.中国土地立法研究[M].北京: 中国政法大学出版社, 1999.[7] 傅帆.科学发展观下的土地利用规划[J].武汉房地, 2006(3).[8] 王玉平, 齐亚彬.我国国土资源规划体系研究[J].中国地质矿产经济,1999,10:21-23, 38.[9] 但承龙, 王群.西方国家与中国土地利用规划比较[J].中国土地科学,2002, 16(1): 43-46, 48.
