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关于提振地方政府公信力若干问题的研究
[摘要]构建和谐社会不能缺少民众对政府的信任和支持。本文阐述了现代政府公信力的主要来源及其变动机制，分析了我国政府公信力的现状和影响因素，并依据公信力的变动机制。试图指出在现有条件下快速、有效、可持续地提高我国政府公信力的方式方法。
[关键词]政府公信力；公信力现状；提高 导语：地方政府的公信力该如何挽救？
近年来，中国社会的群体事件在逐渐上升，而大多数是因政府扮演主角而引起的。不管是江西宜黄的自焚事件，还是最近发生在温州的钱云会之死事件，都突现出政府的公信力在民众眼里丧失。温州钱云会之死，政府的公信力不及两个村民，宜黄的自焚事件，政府的公信力不及当事人亲人的述诉。这说明了什么呢？是民众麻木偏信，还政府的公信力在民众眼里下降的原因造成的呢？其实，大家心里都很清楚。只不过，很多的时候，民众面对政府的威慑，不敢言，不敢批评，因为我们的政府都喜欢听喜鹊叫春，鹦鹉学舌的声音，不喜欢听乌鸦的鸣叫，破坏和气一团的好心情！为此，我们从官方的媒体报告中，总能听到很多悦人耳目的声音，看到很多喜气洋洋的画面。仿佛人们都沉浸在幸福中不可自拔！
不可很可惜，民众不是傻瓜，他历来都是审时度势的清醒者，也是历史上公平的评判者，政府的公信力是否值得信赖，还是在忽悠众人，他们都看的很清楚！现在，在我们的国家，有些政府工作人员都喜欢霸权主义，把权力握在手中，便胡作非为，认为老子拥有权力，就等于拥有一切，你们都要听我的。这些人就如安徒生童话里的屎克郎，很自大，不知量力。可能直到有一天，被人从位置上拉下来，方才明白。
我曾听人言道：“中国政府的公信力在下降，是因为民众的觉悟越来越高了。”初听此话，可能觉得有理，实则不然，要知道，历来民众的觉悟都很高，只不过平慑于政府的威严，不敢吐露心声，如你说两句与主旋律背道而驰的良言警语，很可能会遭遇到不白之冤。可能你心中有万丈雄心，有啄木鸟的精神，想为政府医治病根，可有政府工作人员心里就不高兴，因为你治好了政府的病根，等于阻碍了他们的升高发财的机会，于是找来猎人，暗地里“口平”的一响，瞬间便把你的万丈医治政府病根的决心打碎。历来，我们只听闻，有伯乐才会识的千里马，有千里马，没有伯乐，也只能孤独的奔跑在草原，与众多普通马并没有区别。
而对于政府公信力来说，如果想在民众树立威信，首先要乐于充当伯乐，善于接听各种不同的批评声音，只有这样，各方千里马便会从四面八云集过来，为政府出谋划策，力挽狂澜拯救丧失的公信力。如果政府还只是躲在阴暗的角落里，暗中施权，权力膨胀，这公信力便如同街头泼妇的骂言，竟管你说话很高声，声情并茂，没有人会把你的话当真，依然无法挽救民众对政府失去信心。犹如“狼来了”故事的孩子，当一次两次习惯性欺骗众人的时候，当第三次狼真的来了，也没有人相信，而政府的公信力，何尝又不是如此呢？
一、政府公信力的内涵和变动机制
政府公信力,即政府获得公众的信任度,是政府能力在公众心中的综合评价和公众对政府提供的公共服务的满意度,也是政府对公众的凝聚力和动员力的重要决定因素。
政府公信力同政府能力、满意度、动员力既有联系又有区别:(1)公信力不同于政府能力,公信力的评价主体是公众,政府能力只有转化为行为和行为结果才能获得公众的评判。一般而言,政府能力和公信力是正比关系。如果政府能力越强,社会发展越快,人民物质生活水平越高,那么政府公信力就越强,但前提是政府能力必须主要去满足广大公众的利益需要。
(2)公信力与满意度基本相同。正常社会状况下,公信力来源于公众对政府的满意程度。满意度越高对政府也就越信任:两者稍有差别,满意度更多是公众对政府在物质利益提供方面的感受,而公信力是对多种方面和长远利益的综合感知,特别是在强意识形态下的社会,公信力可能更多地源于对敌人的仇恨和未来美好的梦幻。
(3)公信力与动员力有区别,动员力依赖于政府公信力,但政府公信力并不能完全转化为动员力,其中要受到多种中介因素的影响,比如社会组织程度、公民的政治心理等。公民社会发达、社会组织程度高及民众参与意识强,公信力在转化为动员力的过程中就流失得较少。
现代政府的公信力源于三个方面:(1)政府产生的公信力,即政府合法性问题。依据社会契约论,政府的权力源于民众授予。民众形成公意产生政府,民众也可以因对政府不满按照法定程序来变更政府,一切违背这种委托代理关系而建立的政府都是不合法的,都不能获得民众的认可和支持。可以看出政府产生的合法性是公信力来源的最为根本的基础。
(2)政府行政过程的公信力。随着公民社会日益强大,公共服务需求越来越多样化和个性化,公民已不满足于以投票选择自己代言人的间接性民主,更多地关注政府日常行政过程。要求政府阳光行政、依法行政,还倾向于依赖社会组织参与和影响具体公共政策的制定和实施来争取自己的权益。政府行政过程的公信力是当今政府公信力不可忽视的重要来源。
(3)政府行政绩效的公信力。政府产生的目的就是维护公民合法权利,现代社会中政府“一是为市场主体创造平等竞争环境,二是为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境”。这些行政结果是民众切实需要的,也是能够切身感受到的,政府行政绩效如何直观地影响到公众对政府的评价和政府公信度。
公信力三个方面之间的关系是相依存互促进的:政府产生的公信力是基础性公信力,它是促进政府行政过程透明、民主化和政府绩效提高的制度性保障,同时它具有缓冲和部分地释放因政府行政过程不合理和政府绩效低下带来的民众不满情绪:政府行政过程的公信力是对政府合法性的重要补充,它对政府绩效具有直接促进作用:政府行政绩效公信力的提高可以短时而有效地弥补政府产生和政府行政过程的公信力不足,相反政府行政绩效公信力下降可能立即引起民众对政府合法性和政府行为过程合理性的质疑和追问,从而促进后者的改革和完善。
二、提振 政府公信力的重要意义
政府公信力的重要性显而易见,目前的研究基本可以归纳为以下几个方面: 第一,提升政府公信力,有助于强化政府的政治合法性。政府的合法性主要取决于政府产生的合法性和存在的合法性。“人民主权”的宪政原则是政府诚信的法理依据,政府及其公务人员在行使公权力时作到诚实守信、尊宪守法、践行承诺,才能实现人民组建政府的目的。政府公信力实质上是群众对政府履行公共职责情况的评价,也是对政府合法性的检验,信用政府能够增强群众的社会信任感和归属感,增强政府存在的合法性。
第二,提升政府公信力,有助于社会主义市场经济的高效运行。社会主义市场经济的发展有赖于政府维护市场规则和秩序、弥补市场的缺陷和不足。政府作为市场秩序的维护者和社会信用的引导者,对规范和引导全体社会成员遵守市场规则,建立普遍信任有重要作用。政府的诚信行为可以为市场提供“有形”调节和统一的评判标准,平衡社会主体间的利益冲突,促进市场经济健康发展。
第三,提升政府公信力,有助于先进文化建设。政府在建设先进文化中发挥着重要的作用,政府诚信一方面可以使公共管理者慎言敏行,言出必践,使制度有信,法规有信,作到取信于民,形成良好的行政诚信文化;另一方面对建设社会诚信文化也起着主导作用。
第四,提升政府公信力,有助于社会的和谐、稳定和发展。政府公信作为一种主观自愿机制,同公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序。它可以通过信任的简化程序在政府与公民之间架起一座桥梁,在复杂的风险社会中维持政府与公众关系的持续性,构成整个社会稳定的中枢。一旦政府失信,社会成员就会普遍放弃通过国家公权力来维护自身的权利,而转向使用私权力寻求自我保护,社会的不稳定因素就会增多。
第五,提升政府公信力,有助于树立良好的国际形象,提高国际竞争力。加入WTO对政府诚信提出了更新更高的要求,政府只有按世贸规则办事,积极践诺,才能树立良好的国际形象。
三、地方政府公信力存在问题及原因
从总体上看，我国政府的公信力是高的。改革开放以来，我国经济长期稳定增长，人民生活水平不断提高，随着行政体制改革的深化，政府社会管理与公共服务水平不断提高，政府公信力不断提高。但是，在实际工作中，也存在着政府失信现象，影响了我国经济社会的稳定健康发展。其主要原因，一是政府职能转变滞后。由于没有很好地履行政府职能，一些地方政府还是管了一些不该管、管不了也管不好的事。在全面建设小康社会的进程中，人民群众对公共服务和公共产品的需求不断上升，对政府的期望值不断提高，但政府职能尚未及时转变，导致人民群众对政府信用度的主观评价降低。一些地方政府片面追求GDP增长，过多地充当了市场竞争主体的角色，忽视了政府社会管理和公共服务职能。
二是传统的政府管理方式不能适应市场经济发展的新要求。深化改革涉及面较广，触及深层次利益调整，改革的复杂性和艰巨性明显加大，对各级政府处理复杂问题的能力要求较高。一些政府官员由于不善于正确处理新形势下的人民内部矛盾，应对复杂局面和危机管理的能力较差，致使简单的问题复杂化，失去了群众的信任。由于一些政府部门的决策缺乏科学化、民主化和透明度，行政效率不高，官僚主义、形式主义和腐败问题突出，致使政府缺乏亲和度和感召力。
三是政府依法行政还存在着许多不完善的地方。由于没有很好地解决有法不依、执法不公和多头执法、执法扰民，以及执法监督不力的问题，致使有的地方政府缺乏权威性。由于行政责任追究制度不明确，一些政府部门及公务员的违法行政行为不能得到应有的惩罚，使公务员责任意识淡化。上述情况不仅损害了政府的声誉和形象，而且削弱了政府执政的基础。
四、提振 地方政府公信力的途径和措施
政府的公信力历来受到中外政府的重视。在古代，孔子提出“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”，要当政者以“修身、齐家、治国、平天下”的“内圣外王”来提高公信力。贞观之治时的唐太宗说过“水能载舟，亦能覆舟”，认识到了民为邦本的道理。总的说来，封建社会维护的是官僚集团和地主阶级的利益，思想家的大同和谐理想在中央集权体制和庞大的官僚集团面前大失水准和严重扭曲。
在革命和社会主义建设中，中国共产党始终坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的认识和工作路线。在1945年中共七大上，毛泽东总结革命经验教训，指出“和最广大人民群众取得最密切的联系是共产党人区别于其他任何政党的显著标准之一，是党的三大优良作风之一”，党失去人民支持就如同水之无源、木之无本。在从革命党转变成执政党后，党和政府更加重视党群、干群关系，对此毛泽东曾警示性地说。“共产党要善于同群众商量办事，任何时候也不要离开群众。党群关系好比鱼水关系，如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成，社会主义制度建成了，也不可能巩固”。在改革开放中，邓小平坚持人民是历史的创造者、推动者和走群众路线的马克思主义观，以“三个有利于”和“人民满意不满意、支持不支持、高兴不高兴、答应不答应”作为评判各项改革工作成功与否的根本标尺，并以实现共同富裕为最终价值目标来汲取改革动力和破除改革阻力。
面对当前我国政府公信力状况不容乐观的境况，我们要根据社会发展现状和民主政治自身发展的特点，深刻认识政府公信力的增长机制，按照成本、风险、迫切度原则有主次有缓急有系统地推进政府公信力建设。
(1)严惩权力腐败和克服官僚主义，加强廉政建设。重树政府清廉、高效和亲民的良好形象，这是争取民众信任最快捷、最有效的途径。严惩腐败能够一振耳目、大快人心。目前权力腐败比较严重，呈现出官员集团性腐败、腐败官员年轻化、手段日益隐蔽等特点，腐败多发的根源是权力没有受到严格监督。近来中央加大了对腐败的查处决心和力度，正逐步推进和完善由中纪委派驻机构、巡视制度、中央提名地方纪委书记、官员任职回避和交流制度、任期限制制度等构成的权力监督体系。笔者认为，还应该针对基层官员(县、乡)建立一套权力监督体系并进行有效监督，因为基层官员直接面对着广大民众，他们的廉政情况直接影响着政府的形象和公信力。当前官僚主义严重，对人民的福祉漠然视之、对百姓的利益从不关心、惟上是从、形式主义、弄虚作假都是官僚主义的表现。如果说权力腐败是急性病，那么官僚主义则是慢性病，它带来的危害更大。克服官僚主义必须转变理念走服务性和责任性的公共政府途径，尤其要扩大民众参与公共政策制定和实施的权利，增加政绩考核体系中的民意权重，迫使官员走群众路线，以满足民众的利益需求为根本工作宗旨。
(2)建设服务性政府，努力提供足够和优质的公共产品，满足人民生活和发展需要，提高政府行政绩效公信力。当前公共服务供给不足已经影响到民众的生活和发展，因此努力和尽快解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题是政府提高公信力的主要途径。例如，医疗和教育的市场化倾向改革和我国财政支出的城乡二元结构，使得公共资源在区域和民众中的分布非常不均，导致人民看病难、上学难。另外住房问题现在也凸现出来，房价水平同人均收入发生脱节使百姓购房难。农村地区公共产品供给不足已影响到农村地区的生活和生产。近几年来中央实施了一系列民生政策，如“以工助农、城市反哺农业”、建设新农村等，力图解决医疗、教育、住房领域存在的民生问题，正在逐步提升政府的公信力。
(3)加大力度推进阳光行政和依法行政，拓展群众参与政府决策的途径，提高政府行政过程公信力。当前人们的利益日趋多元化，市民社会日益独立和强大，人们直接参与行政的要求更加迫切。然而，许多政府的行政理念还没有完全转移到服务性政府上来，认为政府就是管人、管事和管物，把民众排斥在政治之外。政府决策往往是少数领导拍板定夺，民众的知情权和参与权得不到尊重，这样的决策往往引起民众的不满。要进一步加强政府行政法律化、制度化和程序化，严格实施政务公开制、听证制、决策公示制、专家咨询制等等制度，加强行政的公开性、科学性、民主性和法治性。从而增强政府公信力。
(4)依照宪法，稳步推进人大制度的规范和完善，发挥人民代表大会在官员任免、升迁和绩效评估上应起的作用，提高政府产生的公信力。建国后的实践表明，发挥人大的作用同加强党的领导是相辅相成的，每当人民代表大会能积极地发挥其应有的作用时，我国就能获得经济发展、政治清明和社会稳定，共产党的领导作用就能得到更好的实现。近年来，中央正在循序稳步地推进人大代表选举制度、人大工作制度、人大对政府的监督制度和质询制等的建设和完善，在对政府官员的政绩考核和升迁上，也在适时地加大民意的权重，让真正德才兼备的人得到提拔和重用。这些举措不仅推进着我国的政治文明。也是增强政府公信力的不可回避的重要方面
