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质监系统技术机构法制建设初探
江苏省质监局法规处
陈卫
质监系统技术机构是各级质量技术监督部门依法设置的从事检验、检测、检定、鉴定等技术工作的事业单位，是质监部门履行法定职责，提供公共服务的重要支撑力量。技术机构法制建设是建设“法治质监”的重要内容，是促进技术机构有效履行职能、维护市场经济秩序、保证自身健康发展的重要保障，是提升公信力、扩大认知度、加强权力监督的必要手段，也是事关全省系统依法行政的一项基础性工作。随着全社会对质监部门关注度的不断提升以及质监部门自身深入推进依法行政要求的日益迫切，技术机构法制建设已经作为江苏省质监系统“十二五”规划的重点工作之一提上了议事日程。本文围绕“强化法制建设、规范检验行为”的技术机构法制建设目标，就当前技术机构法制建设的现状、存在的问题及应对措施进行了如下探讨。
一、技术机构法制建设现状
质监系统技术机构按照其设立依据及主要业务不同，大致可以分为以下几类：
（一）计量检定机构，是指根据《中华人民共和国计量法》第二十条、《中华人民共和国计量法实施细则》第二十八条规定，县级以上质监部门设置的，主要承担建立社会公 1 用计量标准，保障量值传递、执行强制检定和法律法规规定的其他计量器具检校任务的检定机构。
（二）产品质量检验机构，是指根据《中华人民共和国标准化法》第十九条、《中华人民共和国标准化法实施条例》第二十九条规定，县级以上质监部门根据需要设置的，对产品是否符合标准进行检验，承担产品监督检验任务，依法开展产品质量鉴定的检验机构。
（三）特种设备检验检测机构，是指根据《特种设备安全监察条例》第六条规定，质监部门设立的，从事特种设备定期检验、监督检验、型式试验、无损检测等检验检测活动的技术机构。
（四）专业纤维检验机构，是指根据《棉花质量监督管理条例》第四条、《茧丝质量监督管理办法》、《毛绒纤维质量监督管理办法》、《麻类纤维质量监督管理办法》、《絮用纤维制品质量监督管理办法》第三条规定，质监部门依法设置的，从事纤维及制品的质量监督，对棉、麻、毛、茧、化纤等纤维及制品实施质量监督检验、委托检验；组织开展棉花等纤维的公证检验的技术机构。
（五）情报信息机构，是指按照《商品条码管理办法》、《组织机构代码管理办法》第四条设立，从事收集、整理和加工国内外各类标准和技术法规，WTO/TBT信息的通报与咨询，承担组织机构代码的赋码颁证以及组织管理、协调物品编码工作的技术机构。据统计，截止2010年底，江苏省质监系统共有事业性质的技术机构174个，包括计量检定机构58个、产品质量检验机构52个；纤维检验机构13个；特种设备检验检测机构22个、情报信息机构21个、综合检测机构8个，其中国家质检中心31个（建成22个），省质检中心46个（建成23个）。技术机构工作人员5100余人。各级各类技术机构都取得了长足的发展，如苏州县级计量检定机构，目前共有技术人员232人，检定检测设备2600余台件，固定资产逾3400万，较之2005年分别增长23.1%、42.6%、48.7%。2010年全省质监系统新增实验室面积108185平方米，新增检验检测仪器设备4486台套、总金额2.158亿元，全省技术机构进入装备载体建设的高速发展期。
技术机构法制建设在我省起步较早，有一定的工作基础，部分市局进行了一系列的有益探索。南京市质监局法规、监督等有关处室联合对技术机构的检验、检定工作进行检查与考核，发现问题及时通报，并督促其整改；同时加强对承担行政许可审查工作的技术机构的法制监督，帮助其解决实际问题，做到主体、程序合法，事实依据充分，案卷文书统一规范。南通质监局将技术机构法制建设推进工作，列入全市质监重点工作，在各技术机构明确了法制负责人和专职法制员，形成了覆盖全市系统的法制工作网络，完善了法制工作衔接机制。淮安质监局坚持每年对技术机构工作人员开展法律知识培训考核，积极提升技术机构依法施检的能力。在总结各地工作的基础上，2011年9月，省局出台了《关于进一步加强全省质监系统技术机构法制建设的意见》和《江苏省质监系统技术机构法制建设考核办法（试行）》以推动我省系统技术机构法制建设，提高技术机构的公信力和执行力，实现依法行政对质监工作的全覆盖。
二、技术机构法制建设存在的问题
与高速平稳发展的业务工作，形成鲜明对比的是技术机构法制意识的淡薄。近年来因技术机构违法行为引起的诉讼、复议案件逐渐增加，技术机构的法制建设还处于相对滞后的阶段。少数技术机构依法、科学、民主决策的制度和程序不完善，检验行为与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决；个别技术机构开展检验检测检定不遵守法定程序、不严格执行技术规程；有的机构和人员收取企业好处后出具虚假报告，致使依据检验检测检定结论开展行政活动的权威性受到质疑和挑战。如：2010年3月，某技术机构在承担监督抽查任务时强行与企业签订技术服务协议，违规收取服务费，造成了恶劣的社会影响。
产生上述问题的原因是多方面的，主要表现在：一是长期以来质监部门对技术机构管理的出发点和落脚点集中在业务工作，不论是人员引进、设备配置、资质管理都是从加强技术机构检验、检测能力考虑，忽略了技术机构的法制建设。二是技术机构自身对法制建设的认识不足，重视不够，忽视法制工作对业务工作的支持、保障功能，延缓了法制建设的步伐。三是法制机构长期以来对依法行政的认识不全面，将主要精力集中于行政许可、行政处罚等行政权力的监督、完善上，没有将技术机构的依法履行职能纳入法制监督的总体框架，制定出相应的工作规划，找准技术机构法制的切入点，使得技术机构长期游离于依法行政工作体系之外。
三、应对措施及中长期建设规划
（一）充分认识技术机构法制的重要意义，提高法制意识
一是技术机构法制建设是质监部门依法行政的本质要求。技术机构虽然不是行政机关，但是其技术检验行为已经成为质监部门开展行政处罚、行政许可、行政检查等行政行为的重要支撑，直接影响到行政执法、综合管理、安全监察工作的质量，事关依法行政的全局。近年来，技术机构检验结论、数据错误，致使执法部门作出错误行政决定，引发国家赔偿的案件时有发生。加强技术机构依法管理势在必行。
二是技术机构法制建设是其自身发展的内在要求。法律法规对技术机构、技术人员的规范要求越来越高，对伪造检验结果、出具虚假数据等违法行为规定了较为严格的法律责任。技术机构必须认真履行职能，坚持原则，依法检验。否则，不仅影响个人的前途命运，也必然损害技术机构的社会形象、公信力和市场竞争力，影响到技术机构自身的生存和发展。
三是技术机构法制建设是加强权力监督的必然要求。权力的行使如果没有监督，就会滋生腐败，不作为、乱作为就不可避免。过去，大家习惯于将技术机构的业务活动视为技术领域，忽视其行政性的特点，法制监督的触角很少涉及，造成技术机构法制工作机构缺位、责任不够明确、依法行政工作机制不够完善。加强对技术机构的法制监督，既有利于对技术机构工作人员的保护，也有利于技术机构持续、稳定、健康发展。
统一思想，提高认识的同时，结合六五普法工作，将技术机构作为普法重点，从法律规范、法律责任等方面在技术机构开展普法教育，领导干部要带头学法，确保学法计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。全面落实工作人员学法制度，全员每年至少开展两次法制培训，及时组织质监专业和新法律法规规定的专题培训, 使技术机构工作人员及时掌握与本职工作密切相关的法律法规规定，增强检验检测人员的法律意识和责任意识，营造学法、用法、守法的良好氛围，有效提高他们的法制意识和法律素养。
（二）加强组织领导，打造技术机构法制队伍 为解决法制工作有人做的问题，在各技术机构建立由一把手负总责的依法行政工作领导小组，统一领导、组织、协调法制工作，研究制定法制工作年度计划。将法制工作与中心工作一起部署、一起落实、一起考核，将依法行政落实到本单位工作的各个方面。明确法制分管领导，配备专、兼职法制工作人员，建立一支技术机构的专门法制工作人员队伍，切实发挥依法治检方面的组织协调和督促指导作用。
与全省质监系统的法制员队伍建设相结合，加强对技术机构法制工作员的培训，提高法制工作员的素质。明确技术机构法制工作人员的工作要求，承担起促进本单位依法检验和从事技术服务、执行行政检查计划和检验委托任务等与行政行为相关活动、建立法制监督工作机制等职责，发挥法制工作人员参谋、助手的作用。
（三）建章立制，构建技术机构法制建设长效机制 一是建立重大决策法制审查和集体决定制度，坚持依法科学民主决策。各技术机构要严格执行重大决策合法性审查制度，审查内容包括决策的权限、程序、内容等方面。重大决策要注重调查研究，深入分析决策可能产生的潜在影响，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等作为重大决策的必经程序，完善突发、紧急事件的决策程序，严格按程序决策。发扬民主作风，强化法治精神，经过院长（主任）办公会议集体讨论决定。法制工作人员应当列席有关决策会议，报告合法性初步审查结果，提供法律意见。
二是建立监督制约制度，落实风险防范要求。各技术机构要完善工作质量考核制度、过错责任追究制度，明确“谁检验、谁审批、谁负责”，规范检验检测检定行为，强化工作人员的法制意识、责任意识和风险意识，做到检验合法、程序规范、数据准确。不得伪造检验数据、随意更改检验结论，或者依据主观臆断出具检验报告；不得超越授权范围和授权期限出具检测结果或报告；不得出具虚假证明及与检验业务无关的证明。要严格内部监督考核措施，严格执行技术机构“五不准”、“五严格”等有关规定，通过检查评比、投诉处理、考核评议等方式，处理好创收与规范的矛盾，及时发现和纠正违法违纪或不当行为。
三是落实检查考核制度，促进技术机构规范履职。贯彻落实《江苏省质监系统技术机构法制建设考核办法》，根据依法行政工作总体部署和具体工作需要，针对技术机构法制建设中的突出问题，定期或不定期对技术机构进行法制建设考核。在全面了解技术机构的检验、检测、检定、鉴定工作的基础上，重点检查技术机构依法履行职责、全面推进检务公开、落实推进法制建设保障措施、提高依法施检意识和能力等法制建设内容，促进技术机构严格、规范履职。
（四）处理好创收与规范的矛盾，发挥技术机构法制建设的综合效应
目前，全系统有不少技术机构是差额拨款，工作人员的创收压力较大，不少技术机构开展了针对企业的各种形式的服务活动。在涉及服务对象的检验工作中，受利益驱动，有时不能依法、客观行使职能，容易出现不经检验出具报告、超范围出具检验数据等不正当行为。创收与规范始终是一对矛盾，需要通过加强内外部监督予以约束和解决。2011年5月，江苏省质监局下发了《关于重申产品质量检验机构与企业签订服务协议必须进行备案的有关规定》，要求检验机构与企业签订的技术服务协议必须备案；凡是已签订协议且在有效期内的，一律不得承担对该企业相应产品的发证检验、监督检验等具有行政职能或法定职能的检验工作。
技术机构法制建设的效应不应该仅仅局限在检验活动中，它的闪光点应该在技术机构各项工作中爆出火花。它可以对技术机构管理水平的全面提升产生积极影响，比如：规范样品收发、完善抽样程序、出具检验报告甚至依法用工、依法履行合同、依法购买设备等。
技术机构法制建设是一项系统工程，实现依法检验、依法管理，将促使其公正性、权威性、规范性不断提升，技术机构能够更好地支持质监部门行政执法、提供公共服务等方面的履职行为，并为促进自身发展、壮大，在竞争激烈的市场大潮中立于不败之地。
